Еще одна из закоренелых российских проблем состояла в использовании в корыстных целях преимуществ государственной службы. На первых порах становления механизма государственного управления труд чиновников из казны не оплачивался, поскольку средств на эти цели не выделялось. Жили управленцы за счет "приношений просителей". Далее, по мере появления условий и финансовых возможностей, высокопоставленным чинам стало дозволено использовать часть налоговых податей в свою пользу, так называемое "кормление". Поэтому традиция путать государственный и собственный карман имеет свою историческую основу.
Все эти разлагающие управление порочные традиции вызывали серьезное беспокойство у российских правителей. Они ломали голову над тем, как организовать государственный аппарат. Известны, например, усилия Петра I "сообщить верховному управлению правильную организацию", то есть подобрать приемлемую для России управленческую систему. Тогда приняли шведскую модель, при которой главным принципом была коллегиальность. Несмотря на некоторые преимущества (возможность устанавливать контроль управленцев друг над другом), новая система оказалась чрезвычайно затратной. Потребовались огромные расходы, связанные с переводом чиновников на государственное жалованье. Дорогостоящим оказалось и создание органов власти и контроля за госаппаратом (рекетмейстеры, прокуроры и др.). Эффективность же их работы не удовлетворяла власть. Коллегиальность на местах - в губерниях, уездах и городах - порождала волокиту и склоку среди чиновников.
Росло число инстанций, возникали параллельные бюрократические системы, контролирующие их деятельность. Обескураживающе современно звучат слова манифеста от 9 января 1727 года: "Умножение правителей и канцелярий во всем государстве не только служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной… Разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей… каждый по своим делам бедный народ волочит".
В годы правления Екатерины II и Павла I стало совершенно очевидным, что коллегиальность замедляет действия администрации, снижает ее ответственность, затрудняет принятие грамотных решений. Необычайного размаха уже тогда достигло бумаготворчество, ставшее для чиновничества самоцелью. Процедурой написания и переписывания документов занимались сотни и тысячи мелких чиновников, во многом без пользы для дела, в то время как оплата их работы требовала огромных затрат.
Поиски модели управления никогда не прекращались, наряду с этим разрабатывались нормы и правила несения государственной службы. Осознавалась необходимость наполнить служение смыслом, одинаково важным как для государства, так и для каждого человека. Уложения и регламенты, табель о рангах, специальные, личные формуляры, сословные списки и т. п. регулировали условия и правила несения службы, структуру властных органов, их иерархию. Характерно, что штатные гражданские служащие принимали присягу, имели мундиры и знаки отличия, поскольку известно, что движущей силой чиновного служения является не одна только материальная заинтересованность, но и честолюбие, желание отличиться, достичь признания.
Александр I, придя к власти, решился на упразднение системы коллегий и учредил министерства. Он наделил их руководителей-министров правом единоначалия. Были предприняты и другие шаги для повышения управляемости государственной машины, однако обнаружилась нехватка пригодных к этому национальных кадров, которую возмещали иностранцы. Подобная традиция, уходящая корнями в далекое прошлое, претила национальной элите, и это стимулировало рост национального самосознания. В высшем эшелоне российского общества все более стали заявляться права коренной нации на управление государством.
Однако события в Петербурге на Сенатской площади 14 декабря 1825 года на десятилетия отбросили нарождавшиеся возможности в формировании резерва государственных кадров, пополняемого из национальной среды. Николай I, потеряв доверие к представителям российской знати, вновь сделал ставку на иностранцев.
Опасной тенденцией, дающей о себе знать в периоды неустойчивости и радикальных социальных потрясений, является и "проращивание" во власть тех, кого называют на современном языке "криминалитетом". Появление и возвышение Распутина и К° в кризисный для России период Первой мировой войны - характерный тому пример. Причина этого явления заключается в том, что имущественные круги, обеспокоенные неясными перспективами, стараются делегировать во властные структуры своих людей. Делается это в первую очередь на низших уровнях управления, в расчете на быстрый рост своих выдвиженцев.
С подобной проблемой в начале XIX века столкнулся Николай I, когда неожиданно для себя обнаружил в государственном аппарате немало людей без роду без племени, малограмотных, а то и вовсе необразованных, из бывших крепостных. Оказалось, что помещики, предвидя крестьянскую реформу и желая иметь своих людей во власти, давали своим крепостным вольную с одной только целью: заранее определить их где-либо в чиновничьем аппарате… Николай I был в ярости. Тогда, в запальчивости, он поставил своей целью знать в лицо каждого госчиновника, так же как он знал каждого офицера. Помимо прочего, Николай 1 обратил внимание на то обстоятельство, что законы, уложения и инструкции составлялись с таким расчетом, чтобы было совершенно необходимо их толкование, которое получали, дав чиновнику взятку. Борьба самодержца со взяточничеством, носившая на первых порах весьма решительные формы, обернулась небывалым разрастанием бюрократического аппарата.
Россия эпохи Александра II выдвинула ряд администраторов нового типа, готовых иначе, чем прежде, основываясь, как сказали бы теперь, на научном подходе, двигать Россию в будущее. После отставки заболевшего С. С. Ланского во главе Министерства внутренних дел был поставлен граф Петр Александрович Валуев (1815–1890), впоследствии подтвердивший свое право многие годы находиться на различных государственных постах.
В истории России это был, пожалуй, самый уникальный министр внутренних дел. Его записка "Дума русского во второй половине 1855 года" по цензурным соображениям была опубликована лишь в 1893 году. В ней Валуев, будучи тогда курляндским губернатором, выявил уязвимые места в системе государственного управления в России. И впоследствии, находясь на высших государственных должностях - министр внутренних дел (1861–1868), министр по делам государственных имуществ (1872–1879), председатель Комитета министров (1879–1881), Валуев относился к негативным процессам внутри чиновного сословия как к бедствию, ставящему под вопрос "охранение внутренней безопасности государства". Саморазмножение чиновников, образующих особый класс, становилось тормозом в решении управленческих задач государства. Именно тогда стало актуальным выражение Гиляровского: "В России две напасти: внизу власть тьмы, вверху тьма власти".
В докладной Александру II Валуев, уже будучи министром внутренних дел, напишет:
"На безусловную исполнительность и преданность значительнейшей части служащих чиновников нельзя полагаться. Одни вообще не представляют коренных условий благонадежности, другие имеют притязания не руководствоваться указаниями высших правительственных инстанций, но руководить ими в духе так называемого "современного направления"; еще другие уже глубоко проникнуты теми идеями, которые ныне волнуют часть литературы и молодое поколение, и суть тайные враги, скрывающиеся в общем строе администрации; наконец, большинство признает над собою, кроме начальственной власти, власть общественного мнения, и потому часто повинуется условно, исполняет нерешительно и вообще более озабочено будущим, чем настоящим. Таким образом, меньшинство гражданских чинов и войско суть ныне единственные силы, на которые правительство может вполне опираться и которыми оно может вполне располагать… Едва ли существует в целом мире государство, где столь значительная часть населения живет в разных должностях за счет остальной части этого населения, как в России. Наплыв людей, ищущих мест и сетующих на правительство, когда они не находят оных или по неспособности не могут найденных удержать за собой, постоянно увеличивается. Они составляют тяжкое бремя для государственного бюджета и в то же время образуют постепенно возрастающий класс недовольных, вредный для спокойствия государства".
Бесконтрольное увеличение численности чиновничьего аппарата привело к резкому падению уровня оплаты их труда. В 1857 году вопрос о материальном положении государственных служащих был поднят в ходе работы Особого совещания (под председательством статс-секретаря графа Д. Н. Блудова). Члены совещания указывали на недопустимость такого положения, когда "чувства справедливости и человеколюбия почти не дозволяют преследовать с надлежащей строгостью за взятки и другие более или менее преступные действия", так как "в канцеляриях присутственных мест многие, иногда семейные, люди должны жить пятью или десятью рублями в месяц". Несмотря на финансовые затруднения, в период царствования Александра II в 1860-1870-х годах оклады чиновников были постепенно увеличены в полтора-два раза, а затем и более. Сокращались штаты в ведомствах, а высвобождаемые материальные ресурсы шли на оплату труда оставленных на службе.
Вполне понятно, что приход Валуева в правящий кабинет Александра II в период, когда крестьянская реформа уже была объявлена, свидетельствовал о том, что "революционные" мысли, изложенные в его записке, содержали правду, не считаться с которой было бессмысленно. Более того, становилось ясно: без обновления, перестройки аппарата государственного управления заявленные в манифесте 1861 года реформы останутся на бумаге. И это стало подтверждаться фактами уже в первые месяцы после его опубликования. В обществе зрело недовольство, и не только потому, что реальный старт реформ откладывался на два года, но и потому, что бюрократический механизм не проявлял готовности к отмене крепостного права на деле.
На повестку дня ставился вопрос об эффективном функционировании системы управления государством, ключевым звеном в котором оставался человек, чиновник. Одной из целей, которую ставил перед собой Валуев, было желание усилить власть центра непосредственно на местах, где реально решался вопрос о Земле и Свободе - свободе личности и праве на землю. Этим целям впоследствии послужила земская реформа 1864 года, а затем те же принципы и подходы уже без участия Валуева были положены в основу Городового положения (1870).
На долю Валуева выпала самая трудная часть внутригосударственной работы - административные преобразования. Решение крестьянского вопроса стимулировало реформы в системе управления России. Каждая из выдвигаемых проблем смыкалась с другими, которые, в свою очередь, находились в зависимости от ряда противоречивых факторов. Министерство внутренних дел в ту пору было одним из главных, если не ключевым, а министр внутренних дел - едва ли не первым министром. Ведомство сосредоточивало в своих руках многочисленные функции, регулирующие жизнедеятельность гражданского общества. Правильнее сказать: жизнь россиян в мирное время. В его обязанности входило отнюдь не только обеспечение спокойствия и общественного порядка во всей империи, но и вопросы организации административного управления в губерниях, городах, волостях и уездах. Делать эту работу в России успешно мало кому удавалось. Отлаживать этот процесс, учитывая, как он складывался веками, было крайне трудно. Отсталый хозяйственно-экономический уклад, отсутствие транспортных коммуникаций, низкий уровень законности и законопослушания граждан, неграмотность значительной части населения - все это обусловливало управленческие задачи, одолеть которые было не под силу даже самым талантливым администраторам. Власть в центре и на местах исходила из собственного понимания целесообразности, руководствуясь принципом "что хочу, то и ворочу". Не случайно в русской истории практически нет имен государственных мужей, чьи заслуги в этом направлении были бы бесспорно признаны.
Валуев одним из первых попытался выстроить целостный взгляд на управление, оценить эффективность работы государственного аппарата. Стремясь проследить движение распорядительных функций от центра до конкретного присутственного места, указывая на уязвимые звенья, Валуев формулировал предложения по исправлению ситуации. Часто ему приходилось прибегать к тактике "прокладывания троп", когда вопросы делились на части, а их решение продвигалось в коридорах власти в зависимости от обстоятельств, прежде всего от настроения самого императора. Проводить в жизнь правительственные распоряжения, когда у каждого сановника имеется своя точка зрения, было непросто. Требовалось искусство политического маневрирования, умение лавировать. Любая постановка вопроса "ребром" не имела перспективы: всякая новация в управлении воспринималась с превеликой осторожностью. Принцип "недостатки всякого нового скрыты, а старого известны" в этой среде был особенно чтим, поскольку дело, которому служил Валуев, затрагивало самую тонкую и важную сферу - отправление властных функций. Время диктовало их перераспределение, а именно: передачу от столицы к периферии, и это встречало непонимание, а то и сопротивление. В таких ситуациях Валуеву помогали его красноречие, способность маневрировать, находить уклончивые ходы, альтернативные решения.
В то время, когда в других странах получали права гражданства формы конституционного правления, в Петербурге по-прежнему делалось все для укрепления самодержавия. Необходимость в продвижении политических прав и свобод понималась Александром II в той мере, в какой это не ущемляло его власти. Опасаясь проникновения в страну революционных доктрин, император руководствовался заповедями своих еще весьма влиятельных в Европе монархических союзников. Полезными и необходимыми они считали "лишь те изменения в законодательстве и управлении, которые проистекали из свободной воли обдуманного и просвещенного решения тех, кому Господь вверил власть". Деятельность Валуева не могла не соответствовать этим принципам. Как бы то ни было, именно на нем лежит ответственность за решительные репрессивные меры по прекращению студенческих беспорядков 1861 года и использование отнюдь не всегда приемлемых средств в отношениях с радикальной публицистикой. Некоторые современники отмечали витиеватость его речей, уклончивые формулы и фразы, за которыми трудно было уловить конкретику, и эти его свойства в представлении многих затмевали сущность его служения. Между тем Валуева отличали редкие по тем временам качества: умение анализировать и обобщать мнения, находить подходы к проблемам исходя из суждений людей, весьма разных по складу ума и общественному положению. Он проявлял удивлявшую многих способность выражать самое существенное и целесообразное в лаконичных законопроектах, распоряжениях и указах. Когда подготовленные им записки ложились на стол императора, они, как правило, получали поддержку. Даже если на совете у императора Валуев оказывался в одиночестве, ему порой удавалось победить оппонентов с помощью слова, которым он владел мастерски.
Наделенный светлым государственным умом, интеллектуал и литератор, Валуев хорошо знал жизнь, понимал реальные процессы, в ней происходящие. Александр II не раз отмечал "неусыпные старания к введению и правильному действию законодательных и административных преобразований" - так говорилось в высочайшем рескрипте, посвященном юбилею государственного служения министра Валуева. Всегда ровный в отношениях с людьми, педантичный и элегантный, Валуев в окружении императора слыл "вторым Горчаковым". Именно Валуеву принадлежит идея учредить государственный печатный орган, где бы без искажений и интерпретаций излагалась государственная точка зрения, мнение правительства по поводу текущих событий.
На протяжении всей жизни Валуев не переставал заниматься литературным творчеством. Его прозу отличали тонкое чувство стиля, афористичность. В правительственных и околоправительственных кругах часто употребляли принадлежащую министру крылатую фразу: "Хлеб не сажают снопами, а сеют зерном" (суждение это относилось к реформаторским настроениям, которые в ту пору кое-кого захлестывали). Дневник Валуева открывает нам литературный автопортрет этого человека.
Интересен следующий факт: в черновиках повести "Капитанская дочка" Пушкин называет главного героя вовсе не Гриневым, а… Валуевым! У нас нет оснований предполагать случайность этого совпадения (поэт неоднократно встречался с будущим министром в доме Вяземских, на дочери которых Валуев был женат), поскольку ряд гриневских черт явно прослеживается в той личности, которая предстает перед нами со страниц дневника. "Это… не только усвоенные еще в родительском доме понятия о чести и долге русского дворянина, но и восходящие также к годам счастливого усадебного детства теплота чувства, восприимчивость сердца, способность страдания сердцем и, наконец, данные Богом и воспитанием здравомыслие и обходительность, позволявшие и перед лицом законных властей (как это показано в собственном жизнеописании Валуева), и в присутствии еще более грозного самозваного государя Петра Федоровича (как случилось с Гриневым) держаться с достоинством, не заискивая и не лукавя, но в то же время располагая к себе сильнейших и могущественных особ…"
Беспристрастный читатель видит за строками лаконичных записей глубоко мыслящего, преследуемого сомнениями, терзаемого наветами человека, которому нелегко дается пребывание на столь высоком посту и который, несмотря ни на что, мужественно противостоит враждебным ему обстоятельствам.
Вместе с тем дневники Валуева - летопись того времени. Автор прежде всего описывает дело, лишь вкратце касаясь личной жизни. Его перо воссоздает выразительную картину разлада системы управления государством в наиболее драматический период - 1861–1863 годы. Страну сотрясали крестьянские бунты и студенческие волнения, акты вандализма, армия была дезорганизована. Накал страстей и острота проблем достигли своего апогея, и дневник Валуева отражает это с документальной точностью.
"23 мая 1862 года:
В городе шесть пожаров, за раз три, потом два, и еще один ночью. В Ямской выгорело 35 домов. Густой и широкий столб дыма стоял над этой частью города с 1/2 4-го до ночи. Подозревается зажигательство. Пожары были вчера и третьего дня. Пожарные команды измучены.
30 июня 1862 года:
Утром в городе. Множество разных лиц и дел. Признаки разложения продолжаются. Подполковник Александрийского гусарского полка Красовский в Киевской губернии разбрасывал возмутительные воззвания к солдатам и подстрекал крестьян к неповиновению, в малороссийском национальном костюме. Из Тюмени городничий доносит по телеграфу о бывших там поджоге и уличных беспорядках.
13 июля 1862 года:
У меня были разные лица, между прочих, пермский губернатор Лошкарев, один из несноснейших и пустейших губернаторов, а таковых, увы, немало.