20 февраля 1863 года:
Правительство даже внутри империи некоторым образом в осадном положении. Обуревающие волны поднимаются незаметно. Слабость орудий, неповоротливость механизма, отсутствие господствующих или руководящих личностей, - вот те признаки, которые меня тревожат и смущают".
Свойственная монархическому управлению система ценностей предопределяла весьма изощренные условия борьбы за место у трона. Имелось немало способов воздействовать на климат в императорском окружении. Влиятельные круги вынашивали различного рода идеи и вносили предложения, последствия осуществления которых порой было трудно предвидеть.
Насущная задача времени состояла в том, чтобы изменить систему управления государством. Нужны были решительные меры, чтобы избавить правительственный аппарат от несогласованности в решениях и действиях, от необдуманных, порой однобоких, корпоративно выработанных постановлений, продвигаемых теми, кто ближе всех стоял к императору. Горчаков настаивал на том, чтобы "главнейшие органические дела государственные, прежде чем быть представленными в Государственный совет или в комитет гг. министров, словом сказать, прежде, чем получить форму закона или высочайшего повеления, непременно бы обсуждались в собрании ближайших советников государя, под непременно личным председательством Его Величества; в таковой коллегии должны быть министры и лица, им особо приглашаемые, но вне этого совета и именно по этим органическим вопросам ни один министр отнюдь не должен был иметь особого, с глаза на глаз, собеседования, а тем более доклада государю императору".
В результате было начато построение вертикали управления страной. Решалась задача: как обеспечить эффективность политического руководства в сочетании с ответственностью министерств и отдельных государственных деятелей за вверенные им сферы жизни общества. Была предпринята попытка организовать планомерную работу Совета министров, отнеся его к числу "высших учреждений империи", ввести его деятельность в рамки регламента, избавить процесс принятия решений от субъективизма и произвола, чтобы важнейшие для страны решения получали взвешенную оценку в ходе всесторонних обсуждений.
Одним из выдающихся "константиновцев", немало повлиявших на ход дел в российском государстве на протяжении царствования Александра II, был граф Михаил Христофорович Рейтерн (1820–1890). Графский титул он получил в конце своей деятельности, перед самой смертью в 1890 году. А до той поры ему, выпускнику Царскосельского лицея, пришлось пройти трудную дорогу служебного восхождения в министерствах финансов и юстиции, морском ведомстве, Комитете железных дорог, в составе Редакционных комиссий по подготовке крестьянской реформы. С его именем связаны важнейшие преобразования в укладе хозяйственно-экономической жизни России. Министерство финансов было ему поручено в кризисный период 1862 года, когда неокрепший механизм государственного управления реформируемой России подвергся жестоким испытаниям. Финансовое положение страны было крайне тяжелым. Дефицит бюджета, растущие долги по государственным обязательствам, неизбежные новые расходы на проведение реформ ставили перед новым министром, казалось бы, неразрешимые задачи. Рейтерн начал с упорядочения того, чем реально располагала Россия. Он настоял на необходимости предать гласности бюджетные возможности государства - опубликовать финансовые росписи доходов и расходов, что никогда прежде не делалось. Наряду с этим был введен новый порядок планирования, рассмотрения и утверждения сметных ассигнований, установлен контроль за исполнением бюджетов министерств и ведомств.
Рейтерн возвел бережливость в ранг государственной политики. Его упорное нежелание выделять большие средства на нужды других ведомств часто приводило к жарким баталиям в Комитете министров. Против такой позиции особенно возражал Дмитрий Милютин, с математической точностью доказывавший, что денег, выделенных на реформирование армии, недостаточно. Рейтерн выстаивал в этих спорах и столь же точно и последовательно доказывал, что ни одна страна мира за всю историю не имела столько военных расходов в мирное время, как Россия, что в нестабильный период коренных преобразований государству более чем когда бы то ни было следует воздерживаться от крупных трат, иначе последствия могут быть непредсказуемыми. Отладить хозяйственный механизм государства можно было, по мнению Рейтерна, лишь через развитие производительных сил. Для этого следовало поддержать частнопредпринимательскую деятельность населения. Впервые в России в экономический обиход был введен рынок ценных бумаг, созданы первые частные коммерческие банки, ссудно-сберегательные товарищества, выстраивались правила, регулирующие кредитно-денежные отношения. В трудных условиях переходного периода проводились поиски оптимальных налоговых форм, приемлемых таможенных тарифов, вводились меры преодоления нарождавшегося монополизма.
Основное внимание финансового ведомства было сосредоточено на развитии транспортной сети страны, поскольку нехватка железных дорог была главным препятствием в развитии товарного производства и сбыта зерна, мануфактурных изделий. Создавались благоприятные условия для строительства железных дорог, протяженность которых примерно за двадцать лет возросла более чем в двадцать раз.
Однако устанавливаемые правила, предполагающие легитимное развитие акционерных коммерческих банков и предприятий, не поспевали за процессом. Новая экономическая политика, становление рыночных форм хозяйствования сопровождались злоупотреблениями, биржевыми кризисами. Строить новую экономику в условиях финансового хаоса было непросто. Бремя государственных расходов, вызванных польским кризисом, Кавказской войной, военной реформой, реформой образования, переустройством системы управления, наконец, расходы на содержание двора не давали возможность сводить концы с концами. Попытки укрепить национальную валюту ни к чему не приводили. Решения, принимаемые с целью стабилизировать налоговое бремя, не давали желаемых результатов.
Все годы служения на посту министра Рейтерн опасался бедствия, могущего перечеркнуть те положительные результаты, которые были получены. Таким бедствием стала война. Рассудительный Рейтерн справедливо полагал, что гарантией преодоления финансового кризиса прежде всего является сохранение мира, и потому резко отрицательно относился ко всему, что могло бы его нарушить. Он категорически протестовал против расширения экспансии в Среднюю Азию, готов был продать Аляску по смехотворно малой цене, чтобы только избежать осложнения отношений с США, отверг предложение Горчакова выступить с территориальными претензиями к Турции после отмены нейтрализации Черного моря, наконец, умолял императора отказаться от Балканской кампании 1877–1878 годов. В записке, направленной Александру II, Рейтерн предсказывал ее трагический исход, убеждая царя, что война "принесет России неисправимое разорение и приведет ее в положение финансового и экономического расстройства". Однако его голос услышан не был. Две огромные империи - Российская и Османская - вновь сошлись в жестокой и кровопролитной схватке.
Министр, видя, как на его глазах рушатся плоды многолетней работы, с началом Балканской войны подал прошение об отставке, но, движимый чувством долга, оставался на своем посту вплоть до заключения Берлинского мирного договора (1878).
Очевидно, что деятельность на таком посту в столь сложное время не могла привести к устраивавшим всех результатам. И министерство, и Рейтерн систематически подвергались критике, нападкам оппозиции, тем более что самого министра нельзя было назвать личностью особо яркой, такой, какими были Горчаков и Валуев. В нем было что-то от бухгалтера, предпочитавшего вести утомительные разговоры на языке цифр. Но он умел заставить себя слушать, его аргументы порой имели решающее значение. Рейтерн понимал уязвимое положение возглавляемого им ведомства, весьма самокритично относился к себе и результатам своей деятельности. Несмотря на льющуюся со всех сторон несправедливую и некомпетентную критику, министр не стремился прибегать к легко доступным мерам административного наказания. Тем более что реально финал министерской карьеры Рейтерна был отмечен заметным успехом. Систематические усилия, направляемые на экономическую поддержку крестьянской реформы и развитие сети железных дорог, дали ощутимые результаты в критический для страны военный период. Неурожай 1877 года в Европе, вызванный сильной засухой, стимулировал российский экспорт - появилась возможность с большой выгодой для себя торговать с европейскими странами.
Продвижение правовой реформы в России Александра II связано с именем Дмитрия Николаевича Замятнина (1805–1881). Судьба и карьера этого выпускника Царскосельского лицея во многом схожи с карьерой и судьбой Горчакова. Ему удалось многого достичь уже в годы царствования Николая I. Доказывая свои способности делом, Замятнин сумел выдвинуться на высокие государственные должности - герольдмейстера, обер-прокурора, сенатора. Пост министра юстиции Замятнин принял уже на склоне жизни и карьеры, в 57 лет. Однако именно с этой поры в его судьбе начался новый, наиболее значительный этап. Замятнину было поручено на деле продвигать задуманную в общих чертах, но так и не осуществленную за предшествующие семь лет судебную реформу. Помимо подготовки новой редакции судебных уложений, законов, норм, работу требовалось вести сразу в нескольких направлениях: создавать материальную базу судебных органов, а главное - находить персонал, способный действовать в изменяющихся условиях, когда впервые в общественном обиходе стали употребляться понятия "правовое государство", "гражданское общество", "защита прав личности" и впервые всерьез задумались над тем, что жестокость - истязания, пытки, телесные наказания - лишает общество перспективы в его цивилизованном развитии.
В этой сфере также сформировался сплоченный круг талантливых единомышленников, обладающих силой интеллекта и государственной волей, таких, как В. П. Бутков, С. И. Зарудный, К. П. Победоносцев, А. А. Книрим, М. Е. Ковалевский, О. О. Квист, Н. И. Утин, Н. И. Стояновский, Д. А. Ровинский, Н. А. Буцковский.
Опора на подобных людей придавала министру Замятнину сил и уверенности, ощущение надежности и обстоятельности в делах. В результате гласность и публичность вывели правосудие из "мрака канцелярской тайны", впервые поставив суды в России под контроль общества и печати.
Реформа судебной системы России была провозглашена императорским указом 20 ноября 1864 года. Старая судебная система с ее укоренившимися пороками подлежала демонтажу. И все же именно среди ее представителей Замятнин искал единомышленников, постепенно подбирая тех, кто на деле проявлял готовность подхватить новое, продвигаться по избранному пути. Целеустремленность, деятельная энергия Замятнина удивляли всех. Он посетил десятки судебных заседаний, наблюдал течение процессов, выявляя тех, кому предстояло в будущем пожизненно вершить суд над людьми. Одним из его единомышленников стал Н. И. Стояновский, товарищ министра. С его участием удалось отстоять главные ценности судебной реформы и, что особенно существенно, запустить механизм ее продвижения. Благодаря настойчивости Замятнина и его "команды" в начале 1866 года приступили к работе окружные судебные инстанции в Санкт-Петербурге, а затем и в Москве. Для их укомплектования потребовалось время. Однако масштабность решенной Замятниным и его министерством задачи говорит сама за себя. Для замещения новых должностей в Санкт-Петербурге и Москве необходимо было подготовить судебный персонал в количестве 394 человек, которым предоставлялся пожизненный иммунитет. И это обстоятельство оказалось решающим с точки зрения практического применения судебной практики к российским реалиям.
Новые правовые установления довольно быстро привились: эффективно заработал суд присяжных, доказал свою жизнеспособность институт мировых судей. Для того чтобы на деле вершить суд "скорый, милостивый и правый для всех", Замятнин строго отстаивал и защищал новые принципы судопроизводства, а именно: гласность судебной деятельности и независимость суда; состязательность сторон в ходе процесса; избавление прокурорского надзора от подчинения "случайным административным видам и соображениям". Продвижение этих требований было делом непростым. Давали себя знать интересы представителей высших сословий, тех, кто в прежние времена имел возможность управлять судом и его решениями в собственных целях. Соприкосновение высшей власти с новыми юридическими реалиями вызывало раздражение и противодействие. Колебания маятника общественных настроений, выступления политической оппозиции были сопряжены с немалыми испытаниями для новой судебной системы: оказывалось давление на суды, делались попытки склонить прокуратуру к административным санкциям, изобретались различные способы манипулирования правовыми, нормами. Поступали указания свыше с целью надавить на прокуратуру, включить механизм подавления радикализма и инакомыслия, особенно когда заходила речь о юридической оценке некоторых выступлений в газетах и журналах, где остро критиковалась государственная система.
Реакция, наступившая вслед за покушением Каракозова на Александра II в 1866 году, ознаменовала собой и наступление на новую систему судопроизводства. Верховенство закона было поставлено под вопрос. Первой жертвой стали вынужденный уйти в отставку Замятнин, а затем и наиболее влиятельные его последователи. Бывшего министра, однако, не выставили за порог: его назначили членом Государственного совета, где он продолжал отстаивать ценности созданной им судебной системы. Дело его жизни, несмотря на мрак реакции и невежество ретроградов, и далее проявляло свою жизнеспособность.
Гласный суд присяжных, опирающийся на судебные уставы 1864 года, пользовался широкой поддержкой в российском обществе. Окончательное разрушение его, как и многих других уложений, придававших судебной системе цивилизованные черты, произошло после 1917 года, когда классовая ненависть решительно отвергла предшествующий опыт строительства российской государственности.
Предпринимаемые ныне, на рубеже XX и XXI веков, преобразования судебной системы России повторяют искания, пройденные русским обществом в ту далекую эпоху. Реформы права и судопроизводства продвигаются теми же путями, какие прокладывал Замятнин со своими единомышленниками и помощниками.
* * *
В наиболее плодотворный, реформаторский период царствования Александра II его правящий кабинет укреплял Александр Васильевич Головнин (1821–1886), в ту пору министр народного просвещения (1861–1868).
Деятельность Головнина выходила далеко за рамки его прямых обязанностей. Он олицетворял собой движущие силы так называемой эпохи десятилетия (1856–1866). Это был государственный деятель, интересы и влияние которого простирались на всю общественную жизнь, что прибавляло ему популярность и одновременно множило число его врагов.
Головнин проявил свои способности уже сразу после окончания того же Царскосельского лицея, выполняя различные задания по линии Морского министерства, в частности в Финляндии, где ему пришлось провести около года для составления подробного описания этого края. За это время он выучил шведский язык в дополнение к четырем европейским, какими уже владел. Великий князь Константин Николаевич ценил его энциклопедическую образованность и видел в нем своего единомышленника. "Морской сборник", который было поручено редактировать Головни-ну, в первые годы правления нового российского самодержца стал рупором набирающего силу движения за обновление России. Журнал собирал новаторски мыслящих людей из публицистов, литераторов, деятелей радикального крыла интеллигенции, кому впоследствии удалось влиться в когорту реформаторов новой эпохи. Среди них были братья Д. А. и Н. А. Милютины, Ю. Ф. Самарин, К. Д. Кавелин, Д. Н. Замятнин. В этой среде рождались грядущие проекты и разрабатывались подходы к решению крестьянского вопроса, вынашивались планы преобразований в других сферах российской жизни.
Министерство народного просвещения, ранее считавшееся второстепенным, в ходе осуществленных Головниным преобразований стало занимать ведущее положение в общественно-политической жизни России. Либерализация университетского образования основывалась на освоении европейских традиций. Для их тщательного изучения за границу были командированы прогрессивно мыслящие доверенные лица. В 1863 году был обнародован Устав высших учебных заведений, где ликвидировались барьеры между студентами и преподавателями, обосновывались права на университетское самоуправление, вводились новые ученые степени и создавались новые научные кафедры. Тогда же были существенно повышены оклады профессоров. Главной целью, которую преследовал Головнин, являлось не только повышение качества российского образования, преодоление отставания науки и обучения от потребностей времени, но и построение в России гражданского общества, основанного на праве и законе.
В 1864 году были изданы Устав гимназий и Положение о народных школах, что стало частью плана системной реорганизации обучения и воспитания молодого поколения России, обеспечивавшей их преемственность.
Отношения власти и общественности, взгляды которой выражались в прессе, носили тогда (как и сейчас) весьма болезненный характер. Работа, которую проводил Головнин, строилась вокруг свободы слова и печати. Это была одна из наиболее актуальных тем, поскольку строить гражданское общество, расширять правовое пространство без свободы слова и печати немыслимо. Головнин был одним из инициаторов Закона о предоставлении печати возможных облегчений (1865). Цензурный комитет, в задачи которого входили в том числе и репрессивные меры воздействия на периодическую печать, литературу, публицистику, по его настоянию был выведен из Министерства просвещения и передан в Министерство внутренних дел.
Головнин воплощал новый, редкий для России тип чиновника, к тому же представителя верховной администрации. Принципами его работы были гласность, стремление в ходе дискуссий изучать вопросы с разных сторон с привлечением общественных сил. Он изъездил Россию вдоль и поперек не только в поисках ответов на насущные вопросы, но и в поисках людей, с которыми можно было осуществлять преобразования. Его ориентация на европейский административный и политический опыт, попытки перенести элементы уклада западной жизни на русскую почву были и остаются причиной травли со стороны его идейных противников.