Идея, кстати, не была оригинальной: ее за несколько лет до этого озвучивал В. Жириновский. Я же рассматривал ее прежде всего с экономических позиций и предлагал схему плавного, без суеты, перехода от разговоров к делу.
Я, конечно, понимал, что статья не вызовет восторга у руководителей республик и автономий, представителей национальных элит, но как государственник был убежден в правильности своих предложений. Знал, что мои взгляды разделяет большинство руководителей не "национальных" регионов и федеральных структур.
А что касается потенциального недовольства очень влиятельных политических фигур, то какой спрос с одного из двух тысяч депутатов региональных парламентов?
Статья была направлена в "Российскую газету", более месяца ждала своего часа и была опубликована через неделю после моего назначения министром региональной и национальной политики.
Вышла она не за подписью министра, но написал ее – министр!
Не прошло и недели, как 16 руководителей субъектов Федерации, в том числе мои друзья из Коми-Пермяцкого округа Н. Полуянов и И. Четин, подписали "телегу" президенту Борису Ельцину о том, что министр Сапиро ведет себя неправильно. Я на них не в обиде: дружба дружбой, а служба службой.
Вообще-то, эти и ряд других, не менее конфликтных тем, связанных с федеративным устройством страны, я не собирался умалчивать. Правда, собирался я это делать не так резко. Статья досрочно выпустила джинна из бутылки. С "карьерной" точки зрения она сыграла отрицательную роль – я потерял часть своих сторонников, дал повод сыграть на этом недругам. Да и президенту и премьеру я доставил лишнюю (а, главное, не ко времени) головную боль. В то же время и тогда, и, тем более, с позиций сегодняшнего дня я не жалею об этих и ряде других резких "телодвижениях".
Еще одной политической "священной коровой" России 1990-х годов были договоры о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Первые такие договоры (соглашения) появились в условиях противостояния России и Союза и играли на руку сторонникам российского суверенитета. Первопроходцы договорного процесса – Республики Татарстан, Башкортостан, Якутия – под это дело отвоевали для себя не мало эксклюзивных прав: налоговых льгот, использования природных ресурсов. Пользуясь статусом "родины вождя", кое-что сумели отстоять для себя свердловчане. А как же остальные субъекты Федерации? Сначала де-факто действовало правило: кто не успел – тот опоздал.
Затем была принята Конституция Российской Федерации, провозгласившая равенство всех ее субъектов. Регионы (и мы, пермяки, в том числе) стали требовать допуска в "клуб договорников". У федерального центра было несколько вариантов выхода из сложившейся ситуации. Или заключить подобные договоры со всеми желающими, или сделать то же самое, но "новеньких" наделить сильно урезанными правами (на всех всего не хватит). Можно было пересмотреть имеющиеся договоры, обеспечив равенство полномочий всех субъектов или вообще отменить договорную систему.
Я предложил следующий план выхода из сложившейся ситуации. Министерство должно было провести анализ эффективности выполнения всех заключенных договоров – с точки зрения регионов и федерального центра. На основе этого анализа провести аргументированную корректировку заключенных договоров, направленную на выравнивание прав регионов путем подтягивания аутсайдеров к лидерам. Следующий этап – подготовка федерального закона, с принятием которого резко уменьшилось бы число подобных договоров. Остаться должны были только те, которые бы учитывали объективную специфику региона (анклав, приграничный, труднодоступный и т. п.).
Большинство руководителей регионов положительно отнеслись к предлагаемым новациям. Можно было тешить себя мыслью, что тех, кто против, – меньшинство. Увы, это было очень авторитетное меньшинство. Самое грустное, что среди руководителей регионов, права которых я собирался ущемить, были люди, с которыми у меня сложились добрые, взаимно уважительные отношения: Р. Аушев, А. Дзасохов, В. Коков, Н. Меркушкин, Э. Россель, М. Шаймиев… После объявления моих "деклараций" градус наших отношений с некоторыми сначала чуть понизился, но затем пришел в норму. За что им низкий поклон.
В период своего утверждения Государственной думой на посту председателя правительства С. Кириенко как-то обронил: его правительство будет антикризисным, сосредоточится на конкретных делах, а политикой заниматься не будет…
Этот сюжет не остался незамеченным. В начале июля 1998 года одновременно в нескольких СМИ появились аналитические статьи, посвященные вопросам российской национальной политики. Как минимум в трех говорилось о том, что если правительство С. Кириенко не политическое, а техническое (экономическое), то важнейшее для России политическое направление – национальное – должно быть передано из правительства (министерства) в администрацию президента. С профессионально-экономической, "цеховой" точки зрения у меня такое предложение аллергии не вызывало – объема работ по программам развития регионов, бюджетному федерализму, отношениям Центра и регионов у министерства и меня было хоть отбавляй. Но как политик, член правительства, уже вошедший "в тему", я отнесся к этой идее резко отрицательно. Я сделал подборку этих публикаций, подготовил записку на полторы страницы, которая показывала ошибочность этой затеи, и прокомментировал все это моему куратору по правительству вице-премьеру Виктору Христенко.
Виктор Борисович полностью со мной согласился, "не отходя от кассы" связался с заместителем главы администрации президента В. Путиным и попросил его встретиться со мной. В тот же день (15 или 16 июля) эта встреча состоялась.
Суть моего доклада сводилась к тому, что в системе федеративных отношений накопились серьезнейшие проблемы: губернаторская "вольница", несоответствие регионального законодательства федеральному, фактическое подчинение федеральных структур в регионах местным властям, правовая неопределенность во взаимоотношениях субъект Федерации – муниципалитет. Во многих регионах эти проблемы усугубляются этническими, зачастую сознательно.
Вывод: выдергивать лишь один объект (этнический) из единой системы федеративных отношений, дробить единую структуру управления и координации – принципиально не верно.
И, наконец, последнее: если Сапиро по своему политическому весу на решение этих задач не тянет – меняйте Сапиро на более "тяжелого". Но структура должна быть единой и она должна быть в составе правительства.
В. Путин выслушал меня, не перебивая, затем задал несколько уточняющих вопросов. У меня даже мелькнуло подозрение, что я его не убедил.
Правда, его заключительные слова внушали оптимизм: "С понедельника я на неделю ухожу в отпуск. Сразу же после моего возвращения давайте встретимся и обсудим дальнейшие действия".
Насколько я понимаю, отпуск ему догулять не удалось: 25 июля был опубликован Указ Президента о назначении его директором ФСБ.
30 июля я получил ответ В. Путина на мое поздравление с его новым назначением. В нем есть такая строчка:
"Уверен в нашем плодотворном сотрудничестве на благо России".
К моему великому сожалению, следующей встречи и "нашего сотрудничества" не случилось.
Забегая вперед, не могу не напомнить, что после того как В. Путин стал президентом, первое, за что он взялся, – это приведение в порядок федеративных отношений. И не только взялся, но и очень много сделал. Может быть, даже слишком много.
Мне бы очень хотелось "примазаться" к этим достижениям, но, кроме той единственной беседы с ним на эти темы, в моем активе ничего существенного нет. В конце 1999 – начале 2000 года в Фонде стратегических разработок разрабатывалась программа будущего президента Путина. Вместе с бывшим помощником Б. Ельцина Михаилом Красновым я возглавлял разработку раздела "Федеративные отношения" и включил в этот документ все свои незавершенные планы. Руководителем разработки программы был Герман Греф. В последней редакции программу укоротили, оставив лишь экономический ее аспект. О дальнейшей судьбе наших предложений мне не известно. Поэтому претендовать на то, что я вызывал огонь на себя, будучи корректировщиком артиллериста В. Путина при штурме федеративных завалов, к великому сожалению, не могу.
Уверен, что, если бы довелось поработать министром хотя бы года два, то решение этих федеративных проблем стало бы основным содержанием моей работы. Но жизнь распорядилась по-иному, и место на переднем плане занял Северный Кавказ.
К лету 1998 года отношения федеральной власти и руководства Чеченской Республики пришли в состояние мирного, но неустойчивого равновесия. Мирным это равновесие можно было назвать тоже с большой натяжкой: бандитский беспредел, творившийся там, болезненно отражался на многих сторонах российской жизни. Начиная с похищения людей и кончая проблемой железнодорожного транзита и неопределенности в выборе трассы перспективного нефтепровода для международного консорциума. Сохранение такого статус-кво лишь ослабляло наши и без того непрочные позиции. Следовало что-то предпринимать, используя как "кнут", так и "пряник". "Кнут" был не по части моего министерства. Это была епархия силовых ведомств, а вот "пряник" в какой-то мере числился за мною.
Хасавьюртовскими соглашениями мы исчерпали все резервы политического компромисса: дальше следовало уже признание суверенитета Чечни, что стало бы просто капитуляцией. А вот об экономических "пряниках" следовало подумать. С тем, чтобы продемонстрировать партнеру реальное наличие у нас "упаковки" аппетитных для него "пряников" и намекнуть чеченскому руководству об условиях, на которых республика могла бы претендовать на их получение.
Наиболее привлекательными "пряниками" могли быть рабочие места, обеспечивающие занятость населения Чечни в государственных и частных компаниях, имеющих свои интересы в республике. Такие интересы, имеющие к тому же общекавказский масштаб, были у "Транснефти", МПС, "Трансгаза", "ЛУКОЙЛа", "РАО ЕС", связистов, дорожников…
Я не только получил "добро" своего куратора вице-премьера Виктора Христенко и премьера Сергея Кириенко на проработку этого проекта, но и встречное поручение: подготовить на этой основе соответствующую информацию для подготовки предстоящей встречи С. Кириенко с А. Масхадовым. Работу с частью потенциальных инвесторов взяли на себя мои коллеги по правительству. Я провел консультации на эти темы с В. Алекперовым, Б. Березовским и В. Потаниным. Многим полезным на эту тему, особенно по "подводной части айсберга", поделился со мной И. Рыбкин, плотно занимавшийся ею в бытность секретарем Совета безопасности.
Через неделю я был уверен, что мы можем говорить с А. Масхадовым, имея на руках реальные козыри.
Наступила очередь решения вопросов организации встречи. К этому времени еще не был завершен процесс подбора моих заместителей. Вакантной оставалась должность заместителя министра, который бы вел северо-кавказское республиканское направление. Среди кандидатов на этот пост был председатель правительства Ингушетии Белан Хамчиев. Было впечатление, что всех вайнахов (ингушей, чеченцев) он знал вдоль и поперек (с Басаевым, например, учился в школе). Я пригласил его и без излишней дипломатии сказал:
– Мне вас рекомендовали как человека, знающего Кавказ, его лидеров.
Но это еще нужно доказать. Вы согласны пройти экзамен?
Белан, не уточняя содержания экзамена, ответил утвердительно.
– Не позднее чем через десять дней вы должны организовать мою встречу с Масхадовым. Не с заместителями, не с представителями, а лично с ним.
Уже вечером Б. Хамчиев вылетел в Назрань.
Через девять дней, в годовщину создания Республики Ингушетия, в отличном, даже по европейским меркам, отеле "Асса" состоялась моя встреча с президентом Ичкерии Асланом Масхадовым. Официальным организатором встречи был президент Ингушетии Руслан Аушев.
Встреча проходила один на один в "президентском" люксе отеля, который занимал я. Одна протокольная деталь повысила мой тонус: прежде чем зайти в номер, А. Масхадов снял папаху и отдал ее своему телохранителю. На этом позитив кончился. Прошло уже минут десять, а мы все ходили "вокруг да около". Надо было как-то менять тональность.
– Вы не возражаете, если следующий вопрос я задам не президенту Ичкерии, а полковнику советской армии Масхадову?
Собеседник не остался в долгу:
– Не возражаю, но при условии, что отвечать я буду не федеральному министру, а профессору Сапиро.
После этого мы проговорили около часа, и если бы не "подпирал" официальный ужин, то продолжили бы еще.
По результатам этой беседы мне было что доложить председателю правительства.
Завершив разговор, мы вместе вышли из номера. Я подошел к своим сопровождающим, а Масхадов направился к Аушеву. Через несколько минут Руслан оказался рядом со мною.
– Есть две информации. Первая – отзыв о встрече: конструктивная.
Вторая: по вайнахским обычаям, тамада – старший из присутствующих.
– Старший по чему: по возрасту, по положению?
– По возрасту. Так что просим вас возглавить стол.
К ведению застолья нам не привыкать. Но из присутствующих за столом, кроме своих спутников, Аушева и Масхадова, я практически никого не знал. Как затравленный зверь, я повернулся к своему советнику по безопасности Станиславу Пучкову:
– Станислав! Престиж России в твоих руках! Первые три тоста я продержусь, а дальше, если информации обо всех сотрапезниках у меня не будет, конец твоей карьере.
Станислав сработал достойно. Дальнейшее было делом техники.
Когда прозвучал последний тост (за тамаду), я почувствовал, что, несмотря на прекрасно работающие кондиционеры, рубашка на спине у меня была, как после купания.
Возвратившись в Москву, я доложил С. Кириенко, В. Христенко и Б. Немцову об итогах проведенных переговоров, моей оценки политической ситуации на Северном Кавказе, но прикладного интереса к этой информации не почувствовал. Единственные конкретные действия "по горячим следам" проявил Б. Немцов, решивший вопрос о погашении федеральной задолженности за охрану нефтепроводов (о ней как бы мимоходом упомянул в нашем разговоре А. Масхадов).
Чем глубже мне приходилось вникать в политические проблемы Северного Кавказа, тем больше я чувствовал нежелание руководства нашего правительства вступать на эту топкую почву. В этом можно легко убедиться, ознакомившись с моими, а не Н. В. Гоголя, "выбранными местами из переписки с друзьями".
Председателю Правительства Российской Федерации
Кириенко С. В.
Уважаемый Сергей Владиленович!
Почти трехмесячная работа в качестве министра дает мне основание высказать тревогу в связи с ролью правительства в сфере ответственности возглавляемого мною министерства.
Внешними симптомами этой тревоги являются публикации последних месяцев, характеризующие деятельность правительства и министерства на Северном Кавказе и в области федеративных отношений (см. приложение).
Можно списать эти публикации на ангажированность прессы или обиды отдельных политиков. Но это было бы необъективно: оснований для критики в наш адрес хватает.
1. Правительство как орган управления не формализовало систему взаимодействия с Чеченской Республикой. Хотя Вы устно закрепили координацию действий правительства по Чеченской Республике за Минрегионнацем (21.05.98), это указание не получило нормативно-организационного подтверждения. Поэтому инициативные действия Минрегионнаца в этой сфере воспринимаются как самодеятельные, не базирующиеся на соответствующих полномочиях. В случаях, когда чеченское руководство выходит непосредственно на правительство, Минрегионнац к переговорам не привлекается и даже не информируется…
Несмотря на мои неоднократные предложения регламентировать обсуждение вопросов Северного Кавказа, Чеченской Республики у председателя правительства, ни одной встречи так и не состоялось…
2. Правительство теряет политическое влияние в сфере ответственности Минрегионнаца, уступая Администрации Президента и Совету безопасности не только бесспорно принадлежащие им функции определения стратегии и контроля, но и подготовки, проработки решений, оперативного управления процессами в рамках принятых решений.
Считаю такое положение недопустимым по ряду причин:
– Администрация Президента является по отношению к правительству структурой более высокого уровня – "заказчиком", а не "исполнителем";
– при любом распределении полномочий президентский статус администрации предопределяет возложение ответственности исключительно на правительство. Что должно компенсироваться наделением правительства адекватным объемом прав.
Такая постановка вопроса нашла понимание у первого заместителя главы Администрации Президента В. В. Путина. Однако в связи с его новым назначением было бы целесообразно вернуться к вопросу распределения функций на Вашем уровне с последующим документальным оформлением.
Убежден, что, несмотря на всю сложность задач, стоящих перед министерством, при должном внимании к ним руководства правительства они поддаются решению.
С уважением,
Министр
Е. Сапиро.
июль 1998 г.
Когда, подкрепив очередной визит руководству соответствующей челобитной, я подолгу ожидал ответа, то и дело вспоминались слова популярной шуточной песни нашей молодости:
И сижу я, бедный,
И худой, и бледный,
Никому не нужный человек.
23 августа после дефолта правительство С. Кириенко в полном составе было отправлено в отставку. С момента его образования до отставки прошло ровно пять месяцев.
Для сравнения: правительство России Александра Керенского продержалось во власти чуть меньше 8 месяцев (с 16 марта по 8 ноября 1917) и навсегда вошло в историю под названием "временное".
Указом президента все министры были отправлены в отставку, но на них было возложено временное исполнение обязанностей "до особого распоряжения". Начался новый для моей биографии период – "пребывания в невесомости".
Одновременно с отставкой премьер-министра С. Кириенко и его кабинета указом президента Ельцина и. о. председателя правительства был назначен В. С. Черномырдин. Его руководитель аппарата И. Шабдурасулов начал формирование нового кабинета, но В. Черномырдин не получил поддержки Государственной думы.