11 сентября Государственная дума поддержала кандидатуру "компромиссного" премьера – Е. М. Примакова. Была определена структура правительства, в которой Минрегионнац был разделен на два министерства: региональной и национальной политики. 18 сентября первым заместителем председателя правительства, курирующим региональную и национальную политику, был назначен губернатор Ленинградской области В. Густов. Мы были знакомы: в Совете Федерации он был членом "моего" – экономического – комитета. Через пару дней после его назначения я зашел к нему и без всякой дипломатии задал вопрос: есть ли у него "свой человек" на министерство региональной политики (на "чистый" Миннац я бы не пошел ни при каких обстоятельствах). В. Густов ответил, что такая кандидатура есть: его заместитель В. Кирпичников.
Теперь можно было собирать личные вещи.
"Пребывание в невесомости" длилось чуть меньше месяца, но показалось, как минимум, квартальным. Для этого были две причины.
1. После своего "министерского" назначения я в любой момент психологически был готов к отставке. Тем не менее, ожидание ответа на вопрос, что будет дальше – "запятая" или "точка", оказалось тягостным.
2. Несмотря на структурную и кадровую чехарду, моя зона ответственности осталась прежней. Но из-за отсутствия в правительстве "хозяина" напряжение в ней стало еще сильнее.
Какое-то представление об этом дают фрагменты служебных записок, направляемых в это смутное время в "верхние слои атмосферы".
02.09.1998 г.
И. о. руководителя
Аппарата Правительства Российской Федерации
Шабдурасулову И. В.
Уважаемый Игорь Владимирович!
…В сфере ответственности Минрегионнаца России накапливаются стратегические, остроконфликтные вопросы, требующие для своего решения значительных финансовых ресурсов и, что не менее важно, высокой степени определенности и постоянного внимания на высшем правительственном уровне.
Все они являются составляющими единой проблемы: сохранения и упрочнения федеративной системы России. Наиболее актуальные из них:
– нормализация политической обстановки на Северном Кавказе (определение вариантов политического статуса Чеченской Республики; определение федеральной позиции к системе органов государственной власти Дагестана; принятие решения по реальной величине ресурсного обеспечения программы социального и экономического развития северного Кавказа…);
– разработка системы мер по противодействию сепаратистским действиям в субъектах Федерации;
– отселение из северных и приравненных к ним территорий…
Сконцентрировав все усилия на борьбе с экономическим кризисом, руководство Правительства в последние месяцы выпустило из поля зрения данный круг вопросов. Не нашли они отражения и в последних программных выступлениях В. С. Черномырдина.
<…>
Считаем, что данные стратегические темы должны находить отражение в программах и повседневной деятельности правительства.
И. о. Министра
Е. Сапиро.
Все четыре месяца легитимной деятельности нашего состава кабинета делались попытки создать координационный орган высшего уровня по Северному Кавказу. Идеологию и статус приняли довольно быстро: Государственная комиссия по Северному Кавказу. Почти месяц решали, на какое министерство возложить информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности госкомиссии. На первом этапе вариантов было много: МВД, МЧС, Минрегионнац. Резонно посчитали, что силовики в этом качестве выступать не могут. Еще месяц ушел на подбор председателя госкомиссии. С огромным трудом я уговорил В. Христенко взять эту нелегкую долю на себя. Только согласовали все это с С. Кириенко – дефолт, отставка.
Как в детском "бесконечном" стишке: "Вот и песня наша вся – начинай сначала".
11.09.1998
Президенту Российской Федерации
Б. Н. Ельцину.
Уважаемый Борис Николаевич!
<…>
В целях устранения причин и условий, порождающих напряженность на Северном Кавказе, требуется последовательное решение комплекса политических, социально-экономических, военных и правоохранительных задач. Реализация двух последних обеспечивается Оперативным штабом, созданным в соответствии с Указом Президента Российской Федерации, что позволяет удерживать ситуацию в Северо-Кавказском регионе под контролем. Отсутствие механизма оперативного решения возникающих политических и социально-экономических вопросов снижает эффективность государственного управления, ограничивает возможности достижения стабилизации ситуации в регионе, вынуждает "силовиков" брать на себя не свойственные им функции. Последнее обстоятельство вызывает негативную реакцию как руководства северо-кавказских республик, так и общественного мнения.
Образование Государственной комиссии по Северному Кавказу позволит создать завершенный механизм реализации вырабатываемой Советом безопасности Российской Федерации государственной политики в этом регионе.
Минрегионнац России считает, что задача информационно-аналитического и организационно-технического обеспечения деятельности Государственной комиссии может быть возложена на аппарат Министерства, что обуславливается, во-первых, характером его деятельности, предполагающим тесное взаимодействие с федеральными ведомствами по реализации государственной региональной и национальной политики в субъектах Российской Федерации, во-вторых, наличием квалифицированных специалистов по Северо-Кавказскому региону.
И. о. Министра
Е. Сапиро
Именно в этот день Государственная дума утвердила председателем правительства Е. Примакова, которому пока было не до госкомиссии.
Дальнейшие события на Северном Кавказе уже принадлежат истории: год вялотекущих отношений федерального центра с Чечней в условиях усиления в ней криминального безвластия; вторжение Басаева в Дагестан 7 августа 1999 года; осуждение (по крайней мере, на словах) этой акции Масхадовым; вторая чеченская война.
Что, на мой взгляд, принципиально отличало первую и вторую чеченскую кампанию?
В первой – противоборствующими сторонами были довольно монолитная Чечня и Россия. Во второй – российское командование широко использовало тактику переговоров с местными старейшинами и полевыми командирами. От первых добивались ухода чеченских отрядов из населенных пунктов, угрожая, в противном случае, массированными авиационными и артиллерийскими ударами. Вторым предлагали перейти на сторону России и совместно бороться с ваххабитами. Такая тактика дала результат. Параллельно шла работа с противниками Басаева и Хаттаба. В частности, с Ахмадом Кадыровым, который после вторжения Басаева и Хаттаба в Дагестан потребовал от Масхадова объявить их вне закона.
Постепенно конфликт приобрел внутричеченский характер. Преемник и сын А. Кадырова – Рамзан добился полного контроля над ситуацией. Характер этого контроля своеобразен, но то, что войны в Чечне сегодня нет и то, что "Терек" принимает на своем поле команды премьер-лиги – это факт.
Для первой чеченской кампании можно применить только одно название: "война". Для второй – "война" и "политика". В стратегическом плане именно последняя составляющая обеспечила успех. Критики второй чеченской кампании об этом часто забывают. А следовало бы. Так же, как следовало бы отдать должное людям, решившим задачу огромной сложности, – реализовавшим эту политику.
В это время я был уже в стороне от этого процесса и могу лишь догадываться о конкретных его "архитекторах". Поэтому от упоминания фамилий воздержусь.
Еще один не простой вопрос: можно ли было избежать войны, ограничиться политикой и экономикой? Даже в условиях единого центра принятия решений в Чечне, с учетом слабости позиций А. Масхадова, я оцениваю эту вероятность процентов в 15–20. Это не много, но и не ноль.
В качестве послесловия к "чеченской" теме (с пометкой "сугубо личное"). В марте 2005 года СМИ передали "об уничтожении лидера сепаратистов и террориста Масхадова". Вспомнилась встреча в "Ассе", запутавшийся в дебрях политики полковник Советской Армии, вне сомнений, желающий добра своему народу… И я поймал себя на том, что мне жаль этого человека.
Завершилось формирование нового правительства Е. Примакова. Новыми министрами по национальной и региональной политике были назначены соответственно Р. Абдулатипов и В. Кирпичников. Мне было предложено возглавить ликвидационную комиссию, обеспечивающую плавную передачу полномочий новым министрам, кадровое администрирование, раздел имущества. Месяца три в знаменитом здании Миннаца в Трубниковском переулке, дом 19, одновременно квартировали три министра. Первое время, пока у моих коллег не было даже печати, Валерий Кирпичников, по аналогии с гаремом, шутя называл меня "старшим министром". Курировал наш "треугольник" первый вице-премьер Вадим Густов.
Новые обязанности были "не пыльными", и впервые за последние годы я смог отоспаться. Процедура передачи дел в разные руки располагала к аналитике. Если сравнивать себя с паровозом, то наступала пора уходить в отстойный тупик государственной службы. Стравливая пар, мой паровоз дал последний гудок.
28.09.1998
Президенту Российской Федерации
Ельцину Б. Н.
Уважаемый Борис Николаевич!
Прежде всего разрешите выразить Вам свою признательность за то, что пять месяцев назад доверили мне, практически "нераскрученному" политику, быть членом Правительства.
Именно эти два чувства: признательности и ответственности за порученное дело – являются причиной этого обращения.
В подписанном Вами Указе о структуре Правительства России предусмотрено упразднить Министерство региональной и национальной политики и образовать два новых: региональной политики и национальной политики.
Убежден, что для России суперприоритетным объектом государственного управления является процесссохранения и укрепления федерации.Неотъемлемыми элементами этого системного процесса являются:
– структуризация субъектов Федерации, разграничение прав и ответственности между ними и федеральным центром;
– национальные отношения;
– дифференцированная региональная политики федерального центра (в том числе в отношении Северного Кавказа, районов Крайнего Севера, Калининградского анклава, Дальнего Востока, экономически депрессивных территорий и т. п.);
– муниципальная политика.
Подавляющее большинство перечисленных объектов управления неразрывно связаны друг с другом. Это десятки стальных нитей, которые должны быть скручены в единый канат. Новая структура Правительства предусматривает расплести этот канат на два троса. Каждый из них будет тащить свой тягач – министр.
Из моей беседы с В. Густовым, из его высказываний в СМИ создается впечатление, что даже он имеет весьма туманное впечатление о том, по какому принципу следует "расплетать" канат, в какую сторону "тянуть". На мой вопрос, какой является проблема Северного Кавказа: национальной или региональной, – он без тени сомнения ответил: национальной. Хотя на 70 процентов она социально-экономическая с примесью интернационального криминала.
Предназначенный к упразднению Минрегионнац России по своей структуре, подбору специалистов был ориентирован на решение всего комплекса федеративных отношений. Именно в рамках такой правительственной структуры существующие проблемы могут решаться наиболее эффективно. Следует только усилить политические полномочия Министерства и форсировать недопустимо затянувшееся создание Госкомиссии по Северному Кавказу и Правительственной комиссии по делам соотечественников.
Считаю, что новая структура:
– является ошибочной по функциональному назначению, т. е. заведомо малоэффективной;
– обрекает новые ведомства на крайне ограниченную дееспособность, как минимум, на два месяца (в связи с переформированием);
– увеличивает расходы на содержание центрального аппарата.
Уважаемый Борис Николаевич!
Понимаю, что на фоне громких отставок В. Рыжкова и А. Шохина еще один пересмотр ранее принятого решения не прибавит Вам политического капитала. Тем не менее прошу пересмотреть Указ о структуре Правительства в части ведомств, относящихся к блоку региональной, национальной политики, федеративных отношений. Прошу не увязывать это обращение с конкретными кандидатурами на должности членов Правительства.
С наилучшими пожеланиями,
и. о. Министра
Е. Сапиро.
Вряд ли Сергей Степашин, формируя свой правительственный кабинет в мае 1999 года, учел мои аргументы, снова объединяя "мои" министерства под названием "по делам федерации и национальностей РФ". Не тешу себя мыслью, что через три месяца по той же причине аналогично поступил Владимир Путин, включив в структуру своего правительства министерство "по делам федерации, национальной и миграционной политики".
Бог с ним, с авторством. Главное – практически, все что предлагалось мною в заключительном письме Б. Ельцину, было реализовано менее чем через год.
С профессиональной точки зрения – пустячок, но приятно.
"Александр Хауз" – кайф
"Александр Хауз" – красивое офисное здание, расположенное на берегу Водоотводного канала в Москве, в самом начале улицы под названием Якиманка. В этом здании примерно около полугода мне довелось "наслаждаться успокоением". Именно такое толкование слова "кайф" я обнаружил в одном из словарей.
Как и положено, кайф появился не сразу.
Весной 1999 года, выйдя в отставку, я все же соблазнился предложением Андрея Кузяева побороться за мандат депутата Государственной думы. К этому времени политиком я был тертым и битым, понимал, что шансов на победу мало, но идея "если не догоню, то хоть согреюсь" одержала верх.
Выборы благополучно были проиграны.
Свернув свои боевые знамена, в декабре 1999 года я окончательно решил перебраться в Москву.
Явных признаков склероза и тем более маразма пока не наблюдалось, так что на повестку дня встал вопрос: чем заняться?
Заместитель руководителя аппарата правительства Сергей Павленко не только подсказал, что недавно начала свою работу интересная аналитическая структура "Центр стратегических разработок" (ЦСР), но и связался с вице-президентом фонда Эльвирой Набиуллиной, порекомендовав ей "молодого" эксперта Е. Сапиро.
Рекомендация была принята, и через день "Александр Хауз", в котором располагался (и располагается) ЦСР, принял меня в качестве эксперта в свои объятья. Через пару лет у его парадного подъезда появится мемориальная доска, напоминающая, что в 1999–2000 гг. здесь был предвыборный штаб кандидата в президенты Владимира Путина. В какой-то мере ЦСР был одним из идеологических центров этого штаба. Председателем Попечительского Совета ЦСР был Дмитрий Козак (в то время руководитель аппарата правительства), председателем Совета – Герман Греф (тогда – первый заместитель министра государственного имущества).
Формально первым лицом ЦСР был Герман Греф. Не случайно уже скоро ЦСР стали называть Центром (или фондом) Грефа. Он позиционировал себя в качестве "большого начальника": появлялся в ЦСР эпизодически, с экспертами почти не общался. Текущую руководящую лямку тащили два "бурлака": президент фонда Дмитрий Мезенцев и его заместитель по науке Эльвира Набиуллина.
С декабря 1999 года Центр стратегических разработок начал активную деятельность. Вплоть до мая 2000 года в ЦСР в ежедневном режиме проводились экспертные совещания по всем вопросам развития экономики, социальной сферы, государственного управления и т. д. В этих совещаниях приняли участие более 500 ведущих российских экспертов, ученых, представителей органов государственной власти.
Задачей ЦСР была разработка Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2010 года – стратегии действий будущего президента.
Под эту задачу Д. Мезенцев и Э. Набиуллина собрали более 400 экспертов. Штатных, вроде меня, было не более двадцати. Народ собрался разнообразный – по школам, идеологии, политическим пристрастиям, темпераменту. Примерно поровну было соотношение теоретиков и практиков. Общее у всех было одно: высокий профессионализм, знание своего дела.
В первые же дни разработали принципиальную структуру доклада, определили руководителей рабочих групп. Меня вместе с экс-помощником Б. Ельцина Михаилом Красновым назначили руководителями группы по федеративным отношениям и национальной политике.
А затем в ежедневном режиме пошли рабочие семинары. Как просто эксперт, я принимал участие в работе других групп: по экономике, финансам, банкам. Когда на семинарах обсуждалась "межотраслевая" тематика: правовые аспекты, СМИ, то в обсуждении принимали участие эксперты из самых различных рабочих групп…
Например, в работе нашей группы активное участие принимали: экс-премьер С. Шахрай; экс-министры В. Михайлов, В. Кирпичников, В. Тишков; начальник управления администрации президента С. Самойлов; экс-советник президента Э. Паин; известные ученые-региональщики С. Артоболевский, А. Гранберг, В. Лексин, А. Швецов; действующие заместители министров, депутаты, сенаторы… У экономистов скрещивали шпаги "государственники" С. Глазьев, Д. Львов, Б. Шмелев с "либералами" О. Вьюгиным, А. Илларионовым, А. Кудриным, Я. Кузминовым, Э. Набиуллиной, А. Улюкаевым, Е. Ясиным…
Достойно был представлен журналистский и писательский "цехи": Е. Альбац, Д. Гранин, Д. Драгунский, С. Пархоменко…
Пару раз я встречал в ЦСР вернувшегося из Франции А. Собчака. Источником "кайфа" были два момента.
Первый: экспертам давался карт-бланш на вносимые предложения, проекты – лишь бы по теме и конструктивно.
Второй: тесное общение не только со специалистами высокого уровня, но и интересными людьми. С многими из них я был знаком еще по своему научному прошлому, по работе в Совете Федерации и министерстве. С некоторыми познакомился за круглым столом ЦСР.
Без тени сомнений заявляю, что столько интересных людей на один квадратный метр площади мне ни до этого, ни после встречать не приходилось.
В свое время я, как экономист, входил в число ведущих советских специалистов по экономике научно-технического прогресса, как заведующий кафедрой учета и финансов был активным членом всесоюзного "клуба" учетчиков, аналитиков и финансистов.