Приказ НКВД СССР № 00447 "Об операции по репрессированию бывших кулаков, уголовников и других антисоветских элементов", который Ежов представил Политбюро 30 июля 1937 года, предусматривал наличие в стране значительного числа антисоветских элементов: бывших кулаков, бежавших из лагерей, ссылки или вернувшихся домой после отбытия сроков наказания, церковников, сектантов, эсеров и членов других антисоветских партий, повстанцев, белогвардейцев, уголовников и прочих. Как утверждалось в преамбуле приказа, недостаточность борьбы с ними создала условия для них "безнаказанно" продолжать свою преступную работу, и эти антисоветские элементы были "главными зачинщиками" всех видов антисоветской и саботажнической деятельности, и долгом НКВД было "разгромить всю эту банду" и "раз и навсегда покончить с их подлой подрывной работой против основ советского государства". Приказ устанавливал две категории расправы: наиболее враждебные элементы, относящиеся к первой категории, должны быть немедленно арестованы и расстреляны после рассмотрения их дел тройками; другие, относящиеся ко второй категории, должны быть после ареста отправлены в лагеря или тюрьмы на срок от 8 до 10 лет, что тоже определялось тройками.
Соответственно приказ указывал число людей, подлежащих репрессиям по первой и второй категории, согласно данным, представленным начальниками региональных управлений НКВД; это было сделано для каждой из 64 перечисленных республик и областей с добавлением ГУЛАГа (где была предусмотрена только 1 категория). В итоге 268 950 человек подлежало аресту, 75 950 из них расстрелу и 193 000 - заключению в лагеря. Указанные данные были предварительными; начальники региональных управлений НКВД, по возникновении надобности увеличения "лимитов", должны были обратиться в центр с обоснованной просьбой. В особых случаях членов семей тоже можно было отправить в лагерь или ссылку. Операция должна была начаться 5 августа и завершиться в течение четырех месяцев. Первой категорией следовало заняться в первую очередь. Ввиду предстоящей операции республики и области были разделены на "оперативные сектора", в каждом из них создавалась "оперативная группа" под руководством уполномоченного НКВД, имевшего в своем распоряжении средства транспорта и связи, а также воинские контингенту. Оперативным группам была поручена регистрация кандидатов на арест наряду со следствием, предъявлением обвинения и исполнением приговоров тройки.
На каждого, подлежащего репрессии, нужно было собрать установочные данные и компрометирующие материалы, на основе которых должны были составляться списки для ареста; последние должен был подписать начальник оперативной группы и направить начальнику регионального управления НКВД для утверждения. На основании этих списков начальник оперативной группы должен был производить аресты. Затем осуществлялось быстрое и упрощенное следствие, во время которого "должны быть выявлены все преступные связи арестованного". В итоге дело вместе с кратким обвинительным заключением должно было быть передано на рассмотрение тройке. В приказе перечислялись персональные составы троек всех республик и областей. Тройка должна была выносить приговоры, подлежавшие исполнению под руководством начальника оперативной группы. Заместителю Ежова Фриновскому было поручено общее руководство операцией с предоставлением в его распоряжение специальной группы для этой задачи. Доклады о ходе и результатах операции запрашивались каждые пять дней.
На следующий день, 31 июля, Политбюро утвердило этот приказ и издало распоряжение о выделении НКВД 75 миллионов рублей из резервного фонда советского правительства для покрытия расходов, связанных с операцией, из которых 25 миллионов рублей надлежало ассигновать на оплату транспортных расходов по железнодорожным перевозкам осужденных в лагеря. Аванс в 10 миллионов рублей из того же фонда был выделен ГУЛАГу на организацию лагерей. Заключенных следовало использовать на стройках и лесоразработках. 7 августа Прокурор СССР Вышинский дал указания региональным прокурорам принять к сведению приказ № 00447 и присутствовать на заседаниях троек. При этом, писал он: "Соблюдения процессуальных норм и предварительные санкции на арест не требуются", и добавлял: "Требую активного содействия успешному проведению операции".
В течение двух недель уже было арестовано более 100 тысяч человек. Действия по завершению операции в отношении репрессированных по первой категории продолжались не слишком долго. Уже 4 сентября Ежов разрешил региональным управлениям НКВД приступить к работе по второй категории. Первоначальные цифры подлежащих аресту и расстрелам, приведенные в приказе № 00447, были сочтены неполными, и региональные органы получили право - и даже побуждались к этому - обращаться с запросами об увеличении лимитов. Так, в октябре 1937 года Ежов сказал вновь назначенному главе НКВД Смоленска, А.А. Наседкину, что он может получить любые лимиты, какие только ему требуются: "Вычистите свой аппарат, и арестуйте всех, кого следует" и "лучше перегнуть чем недогнуть". Очень скоро многим регионам лимиты были повышены. Например, Западной Сибири был дан лимит в 17 тысяч человек, включая 5 тысяч - по первой категории, но уже в начале октября более 20 тысяч человек было арестовано и почти 14 тысяч из них было приговорено тройками к высшей мере. Омская область получила квоту в тысячу человек по первой и 2,5 тысячи - по второй категории. 10 декабря глава НКВД Омской области Валухин (преемник Горбача) сообщил Ежову, что 11 050 человек были осуждены по первой категории и 5004 - по второй; он запросил санкцию еще на 50 человек сверх "лимита" по первой категории.
В ответ на обращения подобного рода в период между 28 августа и 15 декабря 1937 года Политбюро санкционировало увеличение лимитов для разных регионов почти на 22 500 - по первой категории и 16 800 - по второй. 31 января 1938 года оно дало санкцию еще на 57 200 человек, 48 тысяч из них - к высшей мере. Политбюро дало распоряжение, чтобы операция по приказу № 00447 была завершена до 15 марта (на Дальнем Востоке до 1 апреля). Однако, хотя во многих областях операция уже завершилась зимой 1938 года, в других она продолжалась до осени этого года. В период между 1 февраля и 29 августа 1938 года Политбюро санкционировало репрессии в отношении еще почти 90 тысяч человек (включая лимиты в 30 тысяч и 20 тысяч соответственно для Украины и Дальнего Востока, утвержденные 17 февраля и 31 июля). Категории здесь не оговаривались, очевидно, речь шла о приговорах по первой категории.
Таким образом, операция, изначально запланированная на четыре месяца, растянулась более чем на год. В результате выделения дополнительных лимитов в ходе исполнения приказа № 00447 общее число арестов выросло почти в три раза - до 753 315. Политбюро дало дополнительные лимиты, составившие 183 750, включая 150 500 - по первой категории. Между тем на местах число расстрелов иногда превосходило разрешенное центром. В целом эта местная инициатива соответствовала политике центра, который постоянно побуждал местные органы действовать именно так. Более того, часть предоставленных лимитов (около 300 тысяч) была одобрена самим Ежовым без формального решения Политбюро. И в таких случаях всегда имела место просьба к центру с соответствующими аргументами об одобрении дополнительных лимитов от местного партийного руководства или НКВД. Она направлялась непосредственно Сталину или Ежову. Наиболее вероятно, что и в этих случаях санкция поступала не от Политбюро, а была резолюцией Сталина на поступающих запросах с мест или же давалась в виде устных указаний Сталина Ежову.
Например, в сентябре 1937 года Сталин телеграфировал главе партийной организации Дальнего Востока И.М. Варейкису, который, по-видимому, выражал сомнения по поводу арестов, проводимых НКВД: "Приказы Ежова об арестах в Далькрае проходят обычно с санкции ЦК ВКП(б)". Еще пример - разрешение Сталина об увеличение лимита на расстрелы в Омской области с тысячи до 8 тысяч человек, или его разрешение (вместе с Молотовым) дать Красноярскому краю дополнительный лимит по первой категории в 6600 человек. И вряд ли Ежов брал на себя ответственность и сам, без ведома Сталина, произвольно увеличивал масштаб репрессий. Другое дело - в "национальных операциях". Здесь лимитов не существовало, и руководители местных органов НКВД могли арестовать столько человек, сколько хотели.
Общий итог операции по приказу № 00447 с августа 1937 года по ноябрь 1938 года составил: 767 397 человек были осуждены тройками, из них 386 798 - к расстрелу.
Можно сделать вывод, что расхожий тезис о том, что в 1937–1938 годах органы НКВД вышли из-под контроля партии, не является обоснованным. Напротив, НКВД находился в строгом подчинении у центра. В речи перед руководящими чекистами 3 декабря 1936 года Ежов клялся: "Мы, прежде всего большевики, и все постановления ЦК для нас являются законом, а если наши ведомственные законы идут вразрез с партийными законами, то отсюда ничего хорошего ожидать нельзя". Если в ходе репрессий против партийно-государственной верхушки и среднего руководящего слоя и были какие-то элементы случайности, то это объясняется, в первую очередь, политикой партии на местах, когда райкомы, обкомы или партийные конференции принимали решения провести аресты исключенных партийных деятелей, в то время как органы НКВД не находили оснований для их ареста.
Типичный подобный пример - жалоба начальника Западно-Сибирского УНКВД Миронова на первого секретаря крайкома Эйхе. В июле 1937 года Миронов пожаловался Ежову, что Эйхе "вмешивался в дела НКВД", приходит в управление, присутствует на допросах. Он приказал начальникам городских органов НКВД арестовывать членов партии, хотя в большинстве случаев оснований для этого не было. Миронов понимал трудность своего положения: либо он должен был освободить часть арестованных и конфликтовать с Эйхе, либо создавать "фиктивные дела". Ежов на это ответил: "Эйхе знает, что делает. За партийную организацию он отвечает, что драться вам с Эйхе незачем, лучше спорные вопросы, которые у вас возникнут, сообщайте мне, я их буду улаживать, - и посоветовал, - не обостряйте отношений с Эйхе и прислушивайтесь к его указаниям".
Этот эпизод относится к чистке партийного аппарата, проводившейся с февральско-мартовского пленума (1937), которая весьма существенно отличалась от массовых операций, начавшихся в июле того же года. Во многих случаях эта категория арестованных значится в документах как "право-троцкистская организация", подлежащая суду Военной Коллегии Верховного Суда, но не тройками. Другим примером трений между областными партийными органами и органами НКВД является доклад Андреева Сталину в феврале 1938 года о положении в Куйбышевской области, сложившемся при руководстве Павла Постышева, смещенного со своего поста лишь несколькими неделями раньше. Как указывал Андреев, "в области производилось много произвольных арестов, но органы НКВД оказывали определенное сопротивление произволу, исходившему от обкома и секретарей райкомов, которые в настоящее время разоблачены, как "враги народа"".
В определенном смысле местные партийные руководители придавали репрессиям несколько спонтанный характер. Исключение из партии по мотивам "вражеской деятельности" было делом партбюро и партсобраний и неизбежно влекло за собой арест. В результате арест партийного функционера происходил по инициативе самой партии, а НКВД лишь оформлял дело. Было бы неправильным полагать, что в 1937–1938 годах вообще не было никакой внутрипартийной жизни, а были только репрессии против партии, организованные Сталиным с помощью НКВД. Февральско-мартовский пленум 1937 года сделал чистку партии от затаившихся "правых", "троцкистов" и других "врагов" основным элементом внутрипартийной жизни: это означало, что чистку осуществляла сама партия, прибегая к помощи НКВД. Хотя в партийной печати материалы о поисках и разоблачении врагов занимают главенствующее место, наряду с этим сохранились и традиционные элементы партийной жизни: идеологическая работа, вопросы обеспечения агитационных и хозяйственных кампаний и т. п. Просто все вопросы теперь подавались под соусом "обострения классовой борьбы" и "усиления политической бдительности".
Другим аспектом местных инициатив стали некоторые элементы "социалистического соревнования" между областными управлениями НКВД по числу арестов. Так, когда чекистам Западной Сибири было предложено, чтобы в 1937 году их область вышла на второе место в стране по количеству ликвидированных врагов народа, то, как свидетельствует один из них, настроение "дошло до исступленного восторга".
Карелия продемонстрировала "своеобразное соревнование" отделов НКВД и периферийных органов за получение "лимитов". Однако такая разновидность местной инициативы присутствует в любой массовой кампании. В итоге это не изменило общего направления политики репрессий. В некоторых регионах отмечены случаи превышения пределов квот, установленных Москвой, но это были исключения. В большинстве регионов размах репрессий по приказу № 00447 вполне соответствовал установленным лимитам.
Другой мишенью массовых репрессий были так называемые "национальные контингента". Общая политика советского руководства была направлена на то, чтобы не увеличивать число видов на жительство для иностранцев, живущих в СССР, которые рассматривались как "организующее начало шпионажа и диверсии". Считалось, что от посольств и консульств иностранных государств исходит опасность (особенно это касалось Германии, Японии, Италии и Польши), и они находились под "постоянным наблюдением". Специфическим аспектом Большого Террора была ликвидация "потенциальной разведывательной базы" вражеских государств, или так называемые "национальные операции" (эти термины использовались в приказах НКВД, а также Ежовым в его докладе к июньскому (1937) пленуму). Главными жертвами этих репрессий стали лица, имевшие национальность "буржуазно-фашистских" государств, граничивших с СССР, например, немцы, финны, эстонцы, латыши и поляки. Принадлежавшие к этим нациям были арестованы, а их дела рассматривались так называемыми двойками. После краткого разбирательства и одобрения в Москве приговоры приводились в исполнение местными органами.
На февральско-мартовском пленуме (1937) и расширенном заседании Военного Совета в июне того же года Сталин подробно остановился на подготовке Германией, Японией и Польшей войны против СССР. Он настаивал на предупредительных мерах против возможной "пятой колонны" и агентов иностранных разведывательных служб. Как говорилось выше, уже в середине июля на совещании в НКВД Ежов говорил о предстоящих арестах "харбинцев", поляков и немцев. По-видимому, национальные операции планировались одновременно с операцией против кулаков. Таким образом, с конца июля в НКВД шла подготовка к репрессиям против "национальных контингентов".
20 июля по требованию Сталина Политбюро дало Ежову указание арестовать всех немцев, работавших в оборонной промышленности, и выслать часть из них. Пять дней спустя (то есть за несколько дней До выхода приказа № 00447) Ежов подписал оперативный приказ №00439, утверждавший, что гестапо и Германский генеральный штаб используют граждан Германии на главных советских предприятиях, особенно в оборонной промышленности, для шпионажа и саботажа. Ежов потребовал списки граждан Германии, работающих (или работавших ранее) в оборонной промышленности и на железнодорожном транспорте, приказал начать аресты с 29 июля и завершить их в течение пяти дней. Исключение было сделано для немецких политэмигрантов, работавших в оборонной промышленности, которые подлежали аресту только в том случае, если они все еще сохраняли германское гражданство. Далее в приказе предписывалось, чтобы не позднее 5 августа Ежову был представлен подробный меморандум с материалами на каждого из политэмигрантов, принявших советское гражданство для решения вопроса об аресте. Те, кто были разоблачены как шпионы, диверсанты, саботажники или террористы, подлежали немедленному аресту.
Хотя, изначально этот приказ касался только граждан Германии, начиная с осени 1937 года он толковался более широко. Теперь советские граждане немецкого происхождения также арестовывались, а вместе с ними и представители других национальностей, связанные с Германией и немцами: бывшие немецкие военнопленные, политэмигранты, дезертиры, жители районов с преобладанием немецкого населения, бывшие граждане Германии, работавшие в оборонной промышленности, "лица, имевшие контакты с консульствами", русские, бывшие в немецком плену в Первую мировую войну, бывший персонал немецких фирм и т. п. Это стало настоящей "немецкой операцией", проводившейся согласованно с другими "национальными операциями". Но это не означало, что все немцы должны быть арестованы; например, против немцев в автономной республике немцев Поволжья не принималось каких-либо специальных мер. В итоге во время "немецкой операции" были арестованы 65–68 тысяч человек и 55 тысяч из них были осуждены, включая 42 тысячи приговоренных к смерти. Но лишь немногим более трети от всего числа этих осужденных составляли немцы.
11 августа 1937 года, спустя два дня после одобрения Политбюро, Ежов подписал приказ № 00485 о ликвидации "польских диверсионных и шпионских групп" и организаций ПОВ (Польской организации войсковой). Этот приказ констатировал, что материалы следствия по делу ПОВ "вскрывают картину долголетней и относительно безнаказанной шпионско-диверсионной работы польской разведки на территории Союза". Хотя центр ПОВ в Москве был ликвидирован и многие его активные члены арестованы, как утверждалось в приказе, польская разведывательная служба все еще имела шпионско-диверсионную сеть в советском народном хозяйстве, в частности на объектах оборонной промышленности. Долгом органов госбезопасности было пресечение этой "антисоветский" деятельности и "полная ликвидация незатронутой до сих пор широкой диверсионно-повстанческой низовки ПОВ и основных людских контингентов польской разведки в СССР".
В связи с этим было приказано начать с 20 августа "широкую операцию". Ее надлежало провести в течение трех месяцев - до 20ноября. Подлежали аресту военнопленные польской армии, оставшиеся после война 1920 года в СССР, беженцы и политэмигранты из Польши, бывшие члены Польской Социалистической партии и других "антисоветских" политических партий, а также польское население пограничных районов. Следствие должна была вести специальная группа оперативных сотрудников. В этом случае арестованные разделялись на две категории: по первой категории подлежали расстрелу, по второй - заключению в тюрьмах или лагерях на срок от пяти до десяти лет. Для этой цели на местах двойками (состоявшими из главы НКВД и прокурора) должны быть составлены списки (в виде "альбомов") и представлены на утверждение в Москву. После утверждения Н.И. Ежовым и Прокурором СССР А.Я. Вышинским "приговор должен быть приведен в исполнение немедленно".