Кроме планов приватизации, которые представлены правительству Г. Грефом и его министерством, правительству и общественности предложили план реорганизации российской системы научных учреждений. Этот план в форме "Концепции участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере науки" представлен новым Министерством образования и науки Российской Федерации. Руководитель этого министерства подчеркивал важность инноваций в науке, которая должна вносить весомый вклад в развитие экономики страны. Такой подход верен в принципе, но он не может быть общим и единственным. Неудивительно, что предложения министра А. Фурсенко вызвали бурную полемику среди ведущих ученых и в Президиуме РАН.
Ученые отмечали, что выдвижение на первый план инновационных разработок разумно лишь в определенных пределах. Государство должно поддержать те участки науки, на которых происходит или хотя бы наметился прорыв. Но в такой стране, как Россия, в науке надо уметь работать и на широком фронте. Необходимо поддерживать и развивать также академическую науку, которая может и не иметь ясного прикладного значения, но которая поднимает общий уровень российской и мировой науки. Как известно, многие из самых крупных открытий происходят случайно – и в ходе прикладных, и в ходе академических исследований. Наука нуждается в реформировании и контроле. В ней нередко возникают паразитические структуры, которые создают лишь видимость научной работы. Но все это очень сложные проблемы, которые невозможно решать механическим сокращением числа научных организаций и институтов, как это предлагала новая "Концепция". Во всяком случае именно так ее поняли в руководстве РАН.
По итогам 2004 года российское общество оценивало работу правительства РФ не слишком высоко. Согласно данным наиболее авторитетных социологических групп, о своем доверии правительству заявляло в декабре 38% респондентов. При этом только 9% опрошенных выносили правительству оценку "хорошо". 29% граждан страны вынесли правительству оценку "удовлетворительно". 12% вынесли оценку "плохо" и 50% затруднились в ответе. Самая резкая критика в адрес правительства раздавалась как обычно, со стороны КПРФ. Однако эта критика была, как правило, огульна и неконструктивна.
"Политика правительства бесперспективна и опасна", "России уготована роль колонии", "Правительство помогает Америке в ослаблении России", "Министра финансов Кудрина надо привлечь к уголовной ответственности", "Правительство не умеет работать и надеется только на авось", – это цитаты из материалов газеты "Советская Россия" только за один день 18 декабря 2004 года.
Однако к числу критиков правительства неожиданно примкнул и молчавший более года после отставки бывший премьер Михаил Касьянов. Выступая в начале апреля 2005 года на Российском экономическом форуме в Лондоне, он был даже более резок в критике кабинета М. Фрадкова, чем такой постоянный критик экономической политики правительства, как советник президента Андрей Илларионов. "Административная реформа превратилась в бездарную комедию переодеваний, пенсионная реформа лишила большинство людей возможности планировать свое будущее, а социальная реформа вывела терпеливых россиян на улицы", – так оценил Касьянов успехи правительства за год, прошедший с момента его отставки. Обращаясь к потенциальным иностранным инвесторам, бывший премьер почти предостерегал их от вложений в Россию, ибо в стране "растет число секторов, где иностранное участие ограничено или запрещено: и это не только ТЭК, но и государственные банки, а также машиностроение. Правительство ведет в последнее время сомнительную бюджетную политику. Если бюджет на 2006 год будет принят, исходя из нынешних раздутых расходов, нас ждет бюджетный дефицит. Тогда стабфонд будет съеден менее чем за год, а там нас ждет снятие инвестиционных рейтингов не только со страны, но и с регионов и отдельных компаний" [72] . Эта критика по большей части тенденциозна и необъективна, хотя и преувеличивать достижения правительства не было никаких оснований; оно могло добиться большего роста реальной экономики.
Немалое внимание как прессы, так и общества вызвали разногласия внутри самого правительства, особенно между премьером Михаилом Фрадковым и министром экономического развития Германом Грефом.
Основные разногласия связаны с прогнозами и планами по темпам роста экономики. Задачу, которую поставил в своем послании Федеральному Собранию Владимир Путин – удвоить ВВП России к 2010 году, Михаил Фрадков воспринял как директиву. Но такая директива предусматривает ежегодный рост ВВП не менее чем на 8%. Между тем первые прогнозы, которые озвучил от своего министерства Г. Греф, исходили из прироста экономики только на 6,3% на 2004 год.
В условиях рыночной экономики план, как известно, не является законом. Это скорее план-прогноз. Однако в руках государства имеются такие рычаги воздействия на экономику, которые способны ускорить ее развитие. Для либерала Г. Грефа и его ближайших союзников использование государственных рычагов представляется делом явно нежелательным. Между тем элементы директивного планирования применялись в послевоенное время правительствами многих капиталистических стран – Японией, Южной Кореей, Италией и другими. Эти планы называли индикативными, и они предусматривали весьма существенное государственное вмешательство в экономику. Другим примером индикативного планирования мог бы служить опыт Китая в 80–90-е годы.
Доклад Г. Грефа правительству был подвергнут критике в первую очередь со стороны премьера. "Задача удвоения ВВП, – заметил М. Фрадков, – заставляет нас копнуть на несколько штыков в глубину. Прогноз Грефа пока же только щупает, а не удваивает ВВП. Нужно работать более активно. В программе Грефа нет реальной программы действий". Под давлением критики, идущей с разных сторон, Г. Греф поднял прогнозные оценки роста ВВП до уровня в 6,9–7%. "Ни структура, ни эффективность промышленного производства, – заявил Греф, – не позволяют в ближайшие годы выйти за пределы роста в 7–7,1%".
Но Фрадков с этим не согласился. Некоторые из наблюдателей писали, что премьер ведет себя нередко как комиссар, которого назначили в правительство для наблюдения за "буржуазными специалистами". Он заявлял в присутствии прессы, что министры в последние четыре года работали мало. "Занимая пост министра, Греф за четыре года так ничего и не сделал, а надо так работать, чтобы включил в розетку и трясло".
Подобного рода незатейливые высказывания и оценки Фрадкова российская печать цитировала очень охотно. "Греф эмоциональный, но очень талантливый человек, – замечал премьер. – Он в поиске. Но никакого конфликта в кабинете нет. Персонального фактора здесь точно нет. У меня ровные отношения со всеми, и было бы удивительно, если бы это было не так".
Разногласия в правительстве, конечно, существовали и даже множились. Разногласия возникали у премьера и у первого вице-премьера А. Жукова с министром финансов А. Кудриным. Разные точки зрения высказаны на проекты реформы энергетической отрасли, которые разработаны А. Чубайсом. Премьер М. Фрадков выступал за более активное участие государства в экономике. Он предлагал существенно увеличить объем прямых государственных инвестиций в ЖКХ и в транспортную инфраструктуру. Герман Греф, напротив, не раз заявлял, что правительство должно поощрять уход государства из реальной экономики, что "государство должно уйти из всех сегментов экономики, которые хоть как-то могут генерировать прибыль".
Государство, по мнению Грефа, это неэффективный собственник, и оно должно брать на себя решение таких задач, которые не хочет и не будет решать частный бизнес. Но это слишком догматический подход. В любой отрасли нужно думать не только о сегодняшнем дне, но и о перспективах, а тем более о национальных интересах и национальной безопасности. Что надо делать, если крупный капитал уводит из России контроль за рядом стратегически важных отраслей, например, в добыче и переработке нефти? Какой вклад внес Каха Бендукидзе в развитие купленного им в 1993 году "Уралмаша"? Для эффективного управления этим громадным предприятием у Бендукизде не было средств, а выгодно продать деградирующее предприятие этот делец не смог. В Санкт-Петербурге частный капитал охотно вкладывал деньги в развитие сети маршрутного такси, но не в строительство кольцевой автодороги или защитной дамбы.
Для развития российской экономики на сегодня крайне важно осуществление крупных проектов – по масштабному жилищному строительству, по транспортному освоению северных и восточных территорий, по строительству мостов и электростанций, прочных и удобных автострад, по восстановлению российского гражданского самолетостроения и т. п. Это требует инициативы и усилий государства и в первую очередь правительства. Это именно и подчеркивал Фрадков. По его убеждению, правительство не может и не должно работать в инерционном режиме. Оно должно инициировать крупные проекты, а бизнес должен "встраиваться" в эту работу.
Много споров и возражений вызвали планы и предложения ведомства Г. Грефа по поводу либерализации строительного бизнеса. В самые последние годы именно строительный бизнес как в Москве, так и в некоторых других крупных городах стал приносить очень большой доход. Но частному капиталу было трудно войти в эту часть рынка, которая контролировалась главным образом государственными и муниципальными структурами. Сюда с трудом прошли лишь немногие крупные частные корпорации. Все строительные проекты проходят сложные процедуры проверок и согласований. Здесь есть немало нормативов, которые может и должно контролировать только государство. Желание упростить получение лицензии на строительство понятно и в ряде случаев оправдано. Но было бы неверным давать лицензии на строительство жилого дома примерно в таком же порядке, как и лицензию на открытие магазина, салона красоты или копировального центра.
Из других министерств наибольшее внимание зимой и весной 2005 года привлекла деятельность Министерства природных ресурсов РФ. Это министерство приняло решение существенно укрепить контроль за разработкой недр. Было решено отдавать преимущество при выдаче лицензий отечественным компаниям и вводить новый порядок в первую очередь с наиболее крупных нефтяных месторождений. Поясняя свое решение, министр Юрий Трутнев заявил, что отныне на аукционах на право разработки нефтяных месторождений смогут принимать участие только те компании, в акционерном капитале которых не менее 51% принадлежит российским участникам рынка. Министр перечислил сразу несколько крупных месторождений, которых коснется нововведение. "Российские компании должны все-таки работать в России и постепенно выходить из оффшоров. Я убежден, что компании в состоянии создавать дочерние предприятия на территории Российской Федерации. Государству выгоднее продавать месторождение концерну, который платит налоги в России и по российскому законодательству" [73] .
Наибольшее беспокойство новый порядок лицензирования и аукционов вызвал у крупнейшей международной нефтяной компании ТНК-BP, которая уже готовилась к покупке одного из самых крупных новых нефтяных месторождений. В этой компании, по сообщениям печати, только 25% акций находилось на начало 2005 года в руках российской "Альфа-групп". Еще 25% акций принадлежали американской группе, а остальные 50% – "Бритиш петролеум". Была обеспокоена и компания "Славнефть", которая почти на 100% принадлежит ТНК-ВР, а также "Сибнефти" – через ряд оффшорных компаний, зарегистрированных на Кипре и на Виргинских островах. Сильно "похудевший" "ЮКОС" также не мог рассчитывать на покупку новых месторождений, так как его контрольный пакет акций принадлежал одной из стопроцентных оффшорных компаний – "Group Menatep".
Хлопотать за свою компанию срочно прибыл в Москву из Англии один из ее главных менеджеров и владельцев. Принимая британского бизнесмена в Кремле, Владимир Путин заверил его в том, что текущей работе его компании ничто не грозит, а немалые налоговые претензии к ней будут еще раз тщательно проверены. Однако на приобретение новых месторождений ТНК-ВР рассчитывать пока не стоит.
Сам Михаил Фрадков работал в 2004 году много, стараясь, однако, не привлекать к себе слишком большого внимания. Он лично занимался проблемами авиапрома и судостроения. Фрадков подчинил лично себе несколько важных служб и агентств и мог работать над подъемом некоторых отстающих отраслей промышленности, не вступая в конфликт с министрами. При его участии разработана и затем утверждена премьером программа "Основные направления деятельности правительства РФ на период до 2008 года". Одновременно Министерство экономического развития подготовило "Программу социально-экономического развития России на 2005–2015 годы".
Это внутренние документы правительства, которые предусматривают несколько сценариев развития российской экономики в зависимости от международной экономической конъюнктуры и некоторых других факторов, которые в полном объеме учесть сегодня не представляется возможным. Значительная часть как российских, так и западных аналитиков весьма пессимистически оценивали тенденции и возможности экономического развития России как на ближайшие три, так и на пять и даже на десять лет. Большинство экспертов предсказывали на эти годы прирост ВВП лишь в 1,5–2%, очень немногие говорили и писали о 3–5% [74] . Правительству РФ и премьеру М. Фрадкову предстоит доказать, что эти эксперты и аналитики ошибаются.
Отношения с регионами. Реформа вертикали власти
Еще 4 сентября в обращении к нации по поводу трагедии в Беслане Владимир Путин сказал, что в ближайшее время будет разработан комплекс мер по укреплению единства страны и народа и по созданию более эффективного контроля – за положением дел на юге России. Президент не стал слишком медлить со своими предложениями, и на понедельник 13 сентября 2004 года в Белый дом были приглашены не только все члены правительства и главные лица из администрации, но и все главы регионов России, генеральный прокурор, председатель Центробанка и президент Российской Академии наук. В таком составе и в таком формате встреч еще не было.
Почти все собравшиеся (сто тридцать шесть человек) волновались, ожидая заявлений большой важности. Но волновался и вышедший к собравшимся президент Владимир Путин. Его выступление продолжалось около тридцати минут, и большую часть его он читал по бумаге. Путин, в частности, сказал: "Уверен, что нет ни одной российской семьи, нет ни одного российского гражданина, который не воспринял бы горе и страдания осетинского народа как свое собственное. Однако одного сострадания, слез и слов поддержки со стороны представителей власти совершенно недостаточно. Необходимо действовать, повышать эффективность органов власти в решении всего комплекса стоящих перед страной проблем. Именно всего комплекса проблем. Поскольку вырванные из контекста всей совокупности задач, которые перед нами стоят, ни один из вопросов, даже такие важнейшие сегодня вопросы, как обеспечение безопасности граждан и государства, эффективно решены быть не могут.
В ситуации, сложившейся после теракта в Беслане, считаю необходимым обсудить с вами в этом расширенном составе проблемы, поднятые мною в обращении к народу России 4 сентября. Это вопросы обеспечения единства страны, укрепление государственных структур и доверие к власти, создание эффективной системы внутренней безопасности.
Считаю также, что в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в регионах России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования правительства Российской Федерации. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции и предложен в проектах, представленных целым рядом руководителей субъектов Российской Федерации.
До конца года соответствующий законопроект будет внесен в Государственную Думу".
Это было главное предложение Президента. Второе предложение было не менее важным, хотя и привлекло меньшее внимание присутствующих. В. Путин сказал о необходимости укрепить в стране систему партий. Он, в частности, сказал: "Сегодня мы обязаны своими практическими действиями поддержать инициативу граждан в их стремлении бороться с террором. Должны вместе найти механизмы, укрепляющие государство. Одним из таких механизмов, обеспечивающих реальный диалог и взаимодействие общества и власти в борьбе с террором, должны стать общенациональные партии. И в интересах укрепления политической системы страны считаю необходимым введение пропорциональной системы выборов в Государственную Думу. В ближайшее время внесу на рассмотрение парламента соответствующий законопроект".
Владимир Путин говорил также об укреплении структуры Южного федерального округа, об экономическом развитии этого региона. Новым полпредом президента в этом регионе был назначен Дмитрий Козак. Он наделялся более значительными полномочиями не только по контролю за главами регионов, но и по координации работы в Южном округе ряда федеральных министерств, а по определенным функциям – и силовых ведомств. Было решено восстановить Министерство по региональной и национальной политике.
Ни одно из предложений Путина не требовало каких-либо изменений в Конституции. Она определяла только порядок выборов на пост Президента и общие принципы выборов в Думу. Порядок выборов губернаторов и глав республик определялся местными конституциями и уставами областей. Предложения, которые сделал В. Путин, были неожиданными для многих, но они не были чем-то абсолютно новым.
Сходные предложения разрабатывались и раньше – в целях укрепления в России вертикали власти. Такие предложения вносили и сами губернаторы. Еще в 2000 году губернаторы Михаил Прусак, Евгений Савченко и Олег Богомолов предлагали назначать глав всех регионов, за исключением республик, а также заменить местное самоуправление местным государственным управлением. Ряд предложений на этот счет делал в 1999 году и Евгений Примаков. Такие же предложения изучались в аппарате президента еще до событий в Беслане. Но теперь было решено ускорить их проведение в жизнь.
Уже 13 сентября в своих комментариях для печати предложения В. Путина поддержали такие видные региональные лидеры, как Юрий Лужков, Минтимер Шаймиев и Валентина Матвиенко. В последующие дни эти же предложения поддержали все главы регионов и законодательные собрания в регионах. Возражения высказал лишь президент Чувашии Николай Федоров, который принадлежит еще к демократам первой волны. Человек активный и честный, Николай Федоров оказался единственным из народных депутатов СССР, входивших в Межрегиональную депутатскую группу, кто сохранил и в 2005 году свой пост в региональных структурах власти.