Монетизация натуральных льгот. Общие замечания
Законопроект о монетизации натуральных льгот в России, представленный в июне 2004 года для предварительного изучения в комитеты Думы, вызвал настолько обширную критику, что изложить даже самые важные возражения можно лишь очень конспективно. Поражал даже объем предложенного законопроекта – он изложен более чем на семистах страницах и предусматривал отмену или перелицовку ста пятидесяти пяти ранее принятых законов, включая и очень сложные законы об отношениях между бюджетами регионов и Центра. История отечественного законодательства еще не знала примера столь объемных законодательных перемен, реализуемых в одном пакете. При этом речь шла о столь разных категориях и группах людей, что мало кто мог понять – каким может быть механизм реализации этого законопроекта в жизнь. Слепые и глухие дети, вполне здоровые доноры, крепкие ветераны чеченских войн, сельские учителя, инвалиды войны и Герои СССР и России различались для составителей нового закона лишь размером полагающихся им денежных выплат.
Общее отношение новых российских либералов ко всем категориям льготников поражало цинизмом, проступавшим через строки данного документа: все эти люди рассматривались прежде всего как обуза для бюджета, которую все еще приходится нести из-за огромного количества воспитанных при социализме иждивенцев. Как писал в журнале "Итоги" Олег Одноколенко, "принципиальное отличие новой социальной бухгалтерии от старой дает основание назвать закон о монетизации льгот документом, засвидетельствовавшим полную и окончательную ликвидацию социализма и его остаточных признаков на всей территории Российской Федерации" [92] .
Первоначальный вариант законопроекта о монетизации социальных льгот был предложен для обсуждения на одном из заседаний Государственного Совета – совещательного органа при Президенте РФ, составленного из губернаторов и президентов национальных республик. Этот проект был удручающе несовершенным, и он подвергся резкой критике как членов Государственного Совета, так и печати. Особенно решительно выступили против новых инициатив правительства мэры Москвы и Санкт-Петербурга Юрий Лужков и Валентина Матвиенко. Речь шла в первую очередь об участниках Великой Отечественной войны и людях, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда". Таких "блокадников" осталось в живых немногим более 200 тысяч человек, и "это не те люди, – как сказала В. Матвиенко, – на судьбе которых можно ставить социальные эксперименты".
Все обратили внимание и на крайне низкий уровень компенсаций, которые предлагались российским инвалидам. На конец июня 2004 года в России имелось более одного миллиона инвалидов первой группы, то есть людей полностью нетрудоспособных. Около 6,8 миллионов граждан страны имели инвалидность второй группы, это были люди, частично потерявшие трудоспособность, инвалидов третьей группы насчитывалось около двух миллионов человек. Это люди, здоровье которых потерпело ущерб, но трудоспособность которых пострадала мало.
Новый закон предлагал изменить саму квалификацию этой категории людей, заменив группы инвалидности степенями потери трудоспособности, которых должно быть также три. Но самой тяжелой должна была стать теперь не первая, а третья степень, а самой легкой – первая степень, компенсация по которой устанавливалась в размере 300 рублей, то есть около 10 долларов. Мало кто мог понять, зачем нужно вводить в срочном порядке новую классификацию инвалидности. Всех, однако, напугала сумма в 300 рублей – за "первую группу", которая считалась до сих пор самой тяжелой. Крайне встревожены были и родители детей-инвалидов, которых в России более 600 тысяч. Для слепых детей в Москве имеется несколько специальных школ, куда их возят с сопровождением и бесплатно. Все учебные пособия они получают по низким льготным ценам. Теперь вместо всех этих льгот им предлагалась компенсация в 600 рублей.
Особенно циничными и недостойными выглядели рекомендации правительства насчет Героев СССР, Героев России, Героев Социалистического труда и полных кавалеров четырех орденов Славы. Этих людей в стране на конец июня было всего 4,2 тысячи человек. Натуральные социальные льготы для них были очень значительными, однако ни общество, ни сами герои войны и труда не рассматривали эти льготы как пособия "для нуждающихся". В них видели даже не социальную помощь, а признание их заслуг и знак внимания к их подвигам. Между тем, правительство предлагало теперь заменить все льготы российских героев денежной компенсацией в три тысячи рублей в месяц. Отменялась даже такая льгота, как похороны за государственный счет, но сохранялась льгота на бесплатную установку памятника на могиле. Что сказали бы граждане Франции, если бы правительство и президент страны заменили все многочисленные льготы для кавалеров ордена "Почетного легиона" на денежную компенсацию в 100 евро! Возражали против нового законопроекта и жители российских северных территорий.
Эксперты предполагали, что из тридцати миллионов российских льготников существенно пострадают не менее десяти миллионов человек. Менее существенно пострадают от пяти до семи миллионов человек. Могли выиграть от принятия нового закона около десяти миллионов человек, главным образом жители сельских районов и небольших городов, которые просто не могли до сих пор реализовать имеющиеся у жителей крупных городов натуральные льготы.
Между тем в Конституции Российской Федерации имеется статья 55, требующая запретить принятие законов, которые могут ухудшить социальное положение граждан страны. При опросах общественного мнения в июне 2004 года 60% опрошенных высказались против отмены натуральных социальных льгот. Около 25% высказались за частичного замену льгот денежными компенсациями – у людей должен быть какой-то выбор; и лишь 14% опрошенных поддержали правительственный законопроект: это были главным образом те люди, которые имели право на какие-то льготы, но не могли по разным обстоятельствам их получить.
Против предложенного правительством законопроекта высказывались и очень многие эксперты. Натуральные льготы были удобны и выгодны как для самих льготников, так и для государства автоматическим характером их действия. Льготу получает именно тот человек, который в ней нуждается, инвалиды и больные люди получают лекарства и лечение, а не деньги на покупку этих услуг, цена на которые в разных условиях может существенно меняться. Есть пенсионеры, которые почти не выходят из дома и не пользуются часто общественным транспортом. Но другие прибегают к услугам городского общественного транспорта по пять-шесть раз в день. Зачем их уравнивать?
Иной пенсионер, получив деньги на зубопротезирование, предпочтет их пропить, а еще кто-либо из старых людей купит подарки для внуков. Услуги, предназначенные только для больного и старого человека, могут стать лишь частью общего семейного бюджета, а это не всегда справедливо. Человек может быть очень здоровым в восемьдесят лет и очень больным в шестьдесят. Справедливо ли каждому из них выдавать одинаковую компенсацию – по тысяче рублей в месяц? Десяткам, а то и сотням тысяч инвалидов и ветеранов, живущих в сельской местности, и в голову не приходило требовать денежной компенсации за право бесплатно ездить на метро, на троллейбусах и трамваях – в деревне всего этого нет. Но теперь такую компенсацию им нужно было бы платить. Вопросов у всех было гораздо больше чем ответов.
Правительство начинает отступление
Массированная критика предложенного правительством законопроекта вызвала растерянность в его рядах. Объяснения, которые давали обществу министры А. Кудрин, Г. Греф и М. Зурабов, были крайне неубедительны. Новый премьер Михаил Фрадков вообще не высказывался по поводу отмены натуральных льгот, а объяснения вице-премьера А. Жукова звучали примерно так: "Подождите до 1 января 2005 года. Когда люди начнут получать денежные компенсации, они успокоятся". На многочисленные обращения и "открытые письма", которые отправлялись в Кремль Владимиру Путину, он отвечал кратко – "каждый орган или каждая ветвь власти должна действовать в пределах своей компетенции".
Но и Владимир Путин не мог пройти мимо заявления группы известных всей стране Героев Советского Союза с осуждением правительственного законопроекта. Это заявление все мы видели и по телевидению. Несколько героев Отечественной войны и космонавтов объявили, что в случае, если данный законопроект будет принят, они публично откажутся от участия в праздновании 60-летия Победы в мае 2005 года и даже вернут Кремлю все свои ордена и другие награды. Крупной неудачей для правительства завершилось и предварительное обсуждение законопроекта в комитетах Думы. Большая часть этих комитетов высказались против многих основных положений предложенного им законопроекта. Особенно решительно выступали против отмены натуральных льгот оппозиционные партии и прежде всего КПРФ. Теперь эта партия пыталась взять реванш за поражение на выборах в Думу в декабре 2003 года.
Митинги протеста проходили почти во всех городах. "Соотечественники! Москвичи! – писала газета "Советская Россия". – Правительство Путина – Фрадкова готовится провести через послушную им Госдуму пакет антисоциальных законов. Все на митинг! Мы призываем принять участие во всероссийской акции протеста против наступления буржуазной власти на права народа. Защитим льготы ветеранов, социальные выплаты, условия труда и жизни пенсионеров, военнослужащих, учителей, врачей и молодежи. Митинг пройдет на площади Революции" [93] .
Не менее решительные, хотя и менее громкие протесты раздавались и из рядов политического объединения "Родина". Сергей Глазьев называл разработку нового закона подготовкой государственного антиконституционного переворота. Даже партия "Яблоко" выступила с протестом против отмены натуральных льгот. "Мы говорим "нет" отмене социальных льгот, – говорилось в заявлении этой партии. – Новые законы означают отмену льгот для бедных и больных, и в это же время богатым и здоровым чиновникам добавляются еще две зарплаты к той, что уже имеется". И действительно, зарплата высших чиновников после проведенной в марте-апреле административной реформы была существенно повышена.
Оказавшись в изоляции, правительство не выдержало и начало отступать. Огромных размеров законопроект срочно пересчитывался и переделывался. Проходили разного рода закрытые и нервные совещания, в которых принимали участие и активисты "Единой России", которые контролировали большую часть думских мандатов. Государственная Дума была еще на каникулах, но многие из ее комитетов уже работали и готовили внеочередное заседание российского парламента, назначенное на 2–6 июля 2004 года.
Все денежные компенсации правительство предложило существенно увеличить. По основным категориям льготников эти компенсации увеличены в два раза, а по некоторым в три раза. Инвалидам войны компенсации увеличены до 2 тыс. рублей в месяц, участникам войны – до 1,5 тысяч в месяц, блокадникам Ленинграда до 1,1 тысячи, инвалидам первой группы до 1,5 тысяч. Детям-инвалидам предлагалось выдавать ежемесячно по 1 тысяче рублей, а "чернобыльцам" – до 1,7 тысяч рублей и т. д.
Решено также увеличить поддержку регионов на эти цели. Для Героев войны и труда и кавалеров четырех орденов Славы Борис Грызлов предложил поднять ежемесячные компенсации до четырех тысяч рублей в месяц. Но правительственные чиновники решили для этой категории заслуженных людей оставить все без изменения по крайней мере до конца октября. На самом деле было решено вообще снять с обсуждения вопрос о героях и оставить им до конца жизни все положенные натуральные льготы. Однако это решение не распространялось на семьи погибших героев войны, которые фактически лишались всех прежних льгот.
Но главная уступка была в другом. Кто-то из членов правительства предложил ввести для всех главных категорий федеральных льготников обязательный "социальный пакет" на сумму в 440 рублей. Из общей суммы компенсаций предполагалось вычитать 40 рублей на проездные билеты по железной дороге, 50 рублей на санаторно-курортное лечение и 350 рублей в фонд медицинского страхования. Но это были символические выплаты из будущих компенсаций. В обмен на них инвалиды и ветераны получали право пользоваться всеми прежними натуральными льготами в том же самом объеме, в каком они привыкли ими пользоваться. Так, например, имея проездной билет за 40 рублей, ветеран мог ездить на пригородных электричках хоть пять раз в день. За 350 рублей в месяц он мог и дальше получать весь нужный ему набор лекарств стоимостью и в тысячу, и в две тысячи рублей в месяц.
Сохранялись натуральные льготы и для детей-инвалидов. Разумеется, никакой экономии для государственного бюджета теперь не могло получиться, так как при сохранении большей части натуральных льгот федеральный центр брал на себя и обязательства по регулярным льготным выплатам. Общая нагрузка на все эти цели в бюджете на 2005 год возрастала до ста семидесяти миллиардов рублей. По другим расчетам она могла составить еще большую сумму. Но это была уже цена капитуляции: приходилось увеличивать общий объем социальных выплат, чтобы избежать еще большего роста социальных протестов. Выступая по телевидению 29 июня, вице-премьер Александр Жуков заверял старых людей, ветеранов и инвалидов, что все "наиболее значимые и наиболее ценные для них натуральные льготы будут сохранены", но к ним будут также добавляться и денежные компенсации в размере от пятисот до трех тысяч рублей в месяц. Было решено отложить на один-два года и реформирование системы жилищно-коммунальных льгот.
Обсуждение закона о льготах в Государственной думе
Движение протеста против отмены натуральных льгот набрало к концу июня такую инерцию, что его уже трудно было остановить даже и очень большими уступками со стороны правительства. К тому же мало кто мог сразу понять, что представляет собой этот странный "социальный пакет". Поэтому митинги протеста, назначенные на день открытия внеочередного заседания Думы, не были отменены. Не изменилась и риторика журналов правого направления, которые призывали Думу завершить "смену формации в России" и провести "окончательную ликвидацию социализма" в нашей стране.
С утра 2 июля 2004 года здание Государственной Думы было взято под усиленную охрану милиции и отрядов ОМОНа. В самом здании Думы были приняты повышенные меры безопасности, сюда не пускали никого по временным пропускам. На площади у Большого театра и у памятника Карлу Марксу собрались активисты левых партий и групп, а также активисты партии "Яблоко". Участников манифестации было не слишком много, всего около двух тысяч человек. Несколько десятков манифестантов объявили о том, что они начинают голодовку.
Заседание Думы проходило в крайне нервной атмосфере, многие процедурные правила не соблюдались, а поставленные перед Думой вопросы решались при помощи того, что называется в парламентской практике "машиной голосования". Разнообразные предложения оппозиции были отвергнуты без обсуждения. Впрочем, и сам закон о льготных выплатах в этот день по существу не обсуждался. Он был принят только в первом чтении. Второе и главное чтение было назначено на понедельник 2 августа. На весь июль Дума ушла на каникулы. Однако многие комитеты Думы продолжали работу, так как им предстояло рассмотреть более 4,5 тысяч поправок, которые были предложены в новый законопроект отдельными депутатами и фракциями.
Через месяц Дума собралась снова, и опять на внеочередное заседание. В этот день милиция огородила вокруг Думы гораздо большую территорию, которая включала всю площадь у Большого театра и вокруг памятника Карлу Марксу. Митингующих было меньше, но они были настроены более решительно. Не менее десяти радикалов из Национал-большевистской партии Э. Лимонова, переодевшись в камуфляж, сумели прорваться в здание Министерства здравоохранения. Они смогли даже захватить и разгромить кабинет Михаила Зурабова, выбросив на улицу разные бумаги и портрет Владимира Путина.
Нет смысла приводить здесь подробности сумбурных, нервных, временами даже нелепых заседаний Думы, которые продолжались несколько дней, на которых депутаты включили в законопроект немногим более тысячи поправок и отклонили примерно 3600 поправок. Закон был принят большинством из трехсот четырех депутатов. Почти все они входили во фракцию "Единая Россия". Против принятия закона было подано сто двадцать голосов, и один депутат воздержался. Поправки принимались или отклонялись без обсуждения. Так, например, была отклонена поправка от партии "Родина" о монетизации льгот, полученных первым президентом России Борисом Ельциным после его добровольной отставки. Но была отклонена и поправка о сохранении за семьей погибшего военнослужащего права сохранить место в очереди на получение квартиры, если погибший при исполнений обязанностей офицер числился в этой очереди. Дума отклонила поправку депутатов-москвичей о возмещении из федерального бюджета за исполнение некоторыми городами столичных функций. Она отклонила и предложение давать учителям ежемесячную сумму в 150 рублей на покупку методической литературы.
Но Дума увеличила на 10 рублей по предложению "Единой России" размеры "социального пакета". Это предложение не имело никакого смысла, так как эти 10 рублей не прибавлялись, а вычитались из общей суммы денежной компенсации, не меняя реального объема сохраняемых натуральных льгот.
5 августа Государственная Дума приняла новый закон в третьем, чисто техническом чтении. В воскресенье 8 августа новый закон был принят Советом Федерации. Здание Совета Федерации в этот день также очень тщательно охранялось большим числом работников милиции. Но митинги протеста собрали в этот день у здания второй палаты российского парламента всего около двадцати молодых радикалов.
Согласно российской Конституции, Президент РФ должен подписать или наложить вето на тот или иной закон в течение двух недель после его принятия в Совете Федерации. Владимир Путин получил в понедельник 9 августа большой том с текстом нового закона о монетизации льгот или о льготных выплатах. В это же время ему передали и несколько обращений с призывом наложить вето на данный закон. Под одним из этих обращений стояло около 80 тысяч подписей. Владимир Путин не торопился с решением и никак не комментировал новый закон.
"На минувшей неделе, – писал в журнале "Коммерсантъ-Власть" Вадим Вислогузов, – Госдума в окончательном виде приняла самый скандальный законопроект последних лет – о замене льгот деньгами. Льготники шумят, а президент молчит. Несмотря на традиционную склонность русского народа приписывать все хорошее государю, а все плохое – его неосведомленности, это тот случай, когда молчанию президента вряд ли поверят" [94] .
Молчал и премьер Михаил Фрадков. Маловразумительные комментарии по поводу нового закона давал только Михаил Зурабов. Только в самый последний день из отведенного ему срока в две недели, 22 августа, уже находясь в Сочи, Владимир Путин подписал новый закон. Но мало кто комментировал решение президента, так как внимание всей страны было отвлечено в эти дни усилением террористической войны против России.