Проблема льгот в регионах и в Москве
Закон о монетизации льгот или о льготных выплатах должен был вступить в действие с 1 января 2005 года. Этот закон был, однако, столь сложен и плохо проработан, что разного рода опасения высказывалась на тему о льготах в течение всей осени 2004 года. Как известно, каждый закон должен сопровождаться множеством инструкций и схем по его реализации. Эта работа продвигалась вперед с трудом из-за крайней разнородности поднятых законом проблем, а также из-за различий в возможностях региональных властей.
Правительство заверяло российскую общественность, что все льготники, которые отнесены законом к категории "федеральных", смогут получить денежные компенсации из федерального бюджета. Хотя речь шла в данном случае о бюджете 2005 года правительство по поручению президента готовилось выдать федеральным льготникам денежные компенсации уже в конце декабря 2004 года. Но как смогут сделать все это регионы для "своих" льготников, которых набиралось по всей стране около двадцати миллионов человек?
Меньше всего проблем ожидалось в самой Москве, власти которой решительно критиковали еще с мая 2004 года новый законопроект. В Москве многие льготы введены еще в 1992–1993 годах не только для "заслуженных", но и для всех пенсионеров. Между тем в новом законе о монетизации льгот о каких-то привилегиях или компенсациях простым пенсионерам речи даже не шло. Москва обеспечивала всех пенсионеров правом бесплатного проезда на всех видах общественного транспорта. Кроме того, всем пенсионерам-москвичам доплачивалось к их пенсии из бюджета города от 700 до 1500 рублей компенсации "в связи с дороговизной столичной жизни". Неофициально эти доплаты называют "лужковскими".
Московское правительство и мэр города Юрий Лужков неоднократно делали заявления о том, что все существовавшие на конец июня 2004 года натуральные льготы для старых и больных людей, а также для ветеранов войны и труда будут сохранены. Если к ним добавятся еще и выплаты из федерального бюджета, то тем лучше – старые и больные люди, ветераны и инвалиды будут получать и натуральные льготы и денежные компенсации. В Москве есть около двадцати законов, которые регулировали вопросы, связанные с социальными льготами, в том числе и свой московский закон "О ветеранах". Эти законы не были отменены, как отменены 2 июля и 3 августа 2004 года многие федеральные законы о льготах и пособиях.
В законе о монетизации льгот, который принят 2 июля в первом чтении, содержалось весьма спорное положение о запрещении субъектам Федерации сохранять свои дополнительные меры по социальной поддержке ветеранов. Это вызвало протесты регионов, но наиболее решительно выступил против этого проекта Юрий Лужков. В заявлении, опубликованном 27 июля, Лужков говорил: "Если государство решило принять закон, то оно должно оставить возможность и право субъекту Федерации находить меры дополнительной поддержки своих ветеранов и льготников. Что сейчас получается? Государственная Дума приняла закон в первом чтении, и этот закон предусматривает запрет субъектам Федерации предоставлять дополнительные льготы своим ветеранам. Я спрашиваю, а почему вы ко мне в карман лезете? Почему вы считаете, что субъект Федерации не может распоряжаться своим бюджетом по своему усмотрению? Я говорю пожилым москвичам: мы в Москве имеем возможность сохранить все льготы, которые москвичи имели. Отменить их – недопустимо. Я обсудил эту проблему с Владимиром Владимировичем Путиным и сказал, что негоже так поступать с людьми, как трактует проект закона, принятый Госдумой в первом чтении. Если нужно проводить реформу, то она должна быть мягкой. Если государство не имеет стопроцентной возможности обеспечить льготников, то нужно предоставить субъекту Федерации использовать свои ресурсы. Тогда россияне не будут недовольны этой реформой. Реформа ведь проводится во имя человека" [95] .
Владимир Путин поддержал в данном случае Юрия Лужкова, и при втором чтении положения, которые ограничивали права регионов устанавливать дополнительные льготы, были из законопроекта устранены. На Охотном ряду и в Кремле в данном случае голос Москвы был услышан. Известно, что и некоторые другие относительно обеспеченные регионы и отдельные города не стали пересматривать свои прежние решения и законы, направленные на поддержку "своих" ветеранов и инвалидов. Но этот вопрос выходит за пределы нашего рассмотрения.
После 1 января 2005 года. Первая волна протеста
После наступления нового 2005 года для большинства льготников "федерального уровня" ничего не изменилось. Они сохранили прежние права на натуральные льготы, а многие дополнительно к ним получали и денежную компенсацию. Натуральные льготы обеспечивались региональными властями, а денежные компенсации шли из федерального бюджета. Однако никакого ликования по этому поводу не было даже среди тех, чье положение не ухудшилось, а несколько улучшилось. Всех раздражало множество неувязок и волокиты. У дверей при входе в отделы социального обеспечения и в местные пенсионные фонды после 10 января 2005 года выстраивались большие очереди. На ветеранские и пенсионные удостоверения нужно было получить дополнительные штампы, а в Москве пенсионеры должны были получить специальную "социальную карту москвича".
Большинство проблем возникло, как и следовало ожидать, на городском общественном транспорте. Почти во всей стране стоимость проезда на городском общественном транспорте увеличена на 30–40% – с 1 января 2005 года. Однако денежные компенсации, полученные старыми людьми во многих городах, были существенно ниже стоимости месячного проездного билета. Право бесплатного проезда на метро и других видах московского общественного транспорта не распространялось на жителей Подмосковья, многие из которых работают в Москве. Контролеры стали требовать от всех пассажиров предъявления паспорта с указанием на прописку. Это создавало сутолоку и давку и задевало не только жителей ближних городов Подмосковья, но и самих москвичей, которые далеко не всегда имели с собой паспорт.
С 1 по 10 января в России были фактически каникулы, так как длительность новогодних праздников законодательно увеличили, а после них шло православное Рождество, которое также считалось в новой России официальным праздником. На отдых и в отпуск отправились и многие из министров, некоторые из них продолжали отдыхать и 11 января. Но уже 12 января 2005 года спокойная жизнь и для многих старых людей и для правительства была нарушена.
Первыми начали протестовать жители городов ближнего Подмосковья. У старых людей, у инвалидов и у военнослужащих стали требовать полной оплаты проезда и в автобусах пригородного сообщения, и в метро, и в автобусах и троллейбусах в самой Москве. Для поездки в Москву и обратно нужно было заплатить от 70 до 100 рублей. Это было трудным делом даже для преподавателей военных академий, многие из которых живут в Подмосковье. Были отменены и бесплатные билеты для инвалидов в пригородных электричках. Бесплатный проезд на общественном транспорте был отменен для старых людей и во многих других городах, где эту льготу вводили еще в середине 1990-х годов по примеру Москвы. При этом простые пенсионеры не получали вообще никакой, даже мизерной компенсации. Именно эти пенсионеры, о которых в законе о монетизации льгот или в законе № 122 вообще ничего не говорилось, и составили основную часть протестующих.
К простым пенсионерам во многих случаях примкнули и ветераны войны и труда. Уже 12 и 13 января 2005 года несколько тысяч стариков перекрыли на выездах из Москвы Ленинградское и Волоколамское шоссе. ОМОН сумел с трудом оттеснить демонстрантов с проезжей части и открыть движение по шоссе лишь через четыре-пять часов. Отряды милиции действовали безо всякого энтузиазма. Работники милиции также были лишены по закону № 122 всех транспортных льгот и роптали. Забегая вперед, надо сказать, что с 1 февраля работникам милиции вернули право бесплатного проезда на городском транспорте, если они были в военной форме.
Сюжеты из ближнего Подмосковья были показаны по всем телевизионным каналам, и это стимулировало новые вспышки протеста во многих других городах. Уже 13 и 14 января манифестации пенсионеров состоялись в городах Владимир, Брянск, Курск, Нижний Новгород, Пенза, Самара, Казань, Уфа и Петрозаводск. В каждой из таких манифестаций участвовало от двух до семи тысяч человек. Лозунги были против правительства, против Фрадкова, Зурабова и Грефа, но и против Владимира Путина. Журнал "Коммерсантъ-Власть", издаваемый на средства Бориса Березовского, поместил почти на целой странице фотографию пожилой женщины из Самары, поднявший лозунг: "Путин – враг хуже Гитлера". В субботу 15 января массовые манифестации начались в разных районах Санкт-Петербурга. Эти манифестации вызвали множество откликов и в печати, и на телевидении и не только в России, но и во многих других странах. Газета "Время новостей" писала: "Беспрецедентные и наиболее массовые за последние пятнадцать лет несанкционированные уличные акции протеста в минувшие выходные дни потрясли Санкт-Петербург и совершенно парализовали центр города. Как радостно признавали сами участники манифестаций, город "перешел в руки пенсионеров", добивающихся безоговорочного восстановления всех льгот. По самым скромным подсчетам, на стихийные шествия и митинги в субботу пришло не менее десяти-двенадцати тысяч человек, причем существенная часть из них – немощные старики, ковылявшие по Невскому проспекту с палками, опираясь друг на друга. Примечательно, что произошло это почти через сто лет после Кровавого воскресенья; впрочем, в январе 1905 года манифестантов на улицах Петербурга было в десять раз больше.
Но и на этот раз не обошлось без крови: один из участников акции на Московском проспекте был сбит автомобилем и скончался на месте" [96] . Инцидент на Московском проспекте был заснят телеоператором, и его несколько раз показали в программе "Вести". Из комментариев ведущего можно было сделать вывод, что виновата в гибели старика сама толпа, которая не только остановила "Мерседес", но и пыталась вытащить из него водителя и его семью: жену и двоих детей. Но что было причиной этой ожесточенности нескольких тысяч старых людей? Власти Санкт-Петербурга два дня находились в Смольном под охраной усиленных нарядов милиции. Валентина Матвиенко не вышла к десятитысячной демонстрации, которая шла через центр города, под лозунгами: "Правительство в отставку", "Россия без Путина". Но она была первым губернатором, который потребовал от правительства немедленно отменить или изменить коренным образом закон № 122.
В понедельник и вторник 17 и 18 января манифестации стариков проходили, по данным оппозиционных газет, в сорока двух городах России. Все оппозиционные партии принимали участие в этих манифестациях. "Остановить закон геноцида – 122!", "Кто не борется, тот не побеждает", "После краха социальных псевдореформ правительству пора уходить в отставку", – под такими заголовками на первых страницах выходили в эти дни газеты "Советская Россия" и "Правда".
Однако немало заявлений против закона № 122 звучало и из кругов таких партий, как СПС и "Яблоко". Лидеры и депутаты партии "Родина" во главе с Дм. Рагозиным, которые и раньше решительно выступали против отмены натуральных льгот, объявили теперь голодовку и разместились на диванах и раскладушках в своих думских кабинетах. Руководство Думы почти каждый день проводило заседания Совета Думы. Как спикер Думы Борис Грызлов, так и председатель комитета Госдумы по труду и социальной политике, член фракции "Единая Россия" Андрей Исаев делали одно публичное заявление за другим, стараясь обвинить во всем правительство. "Наша ошибка в том, что мы поверили обещаниям министров", – заявлял Андрей Исаев. Общий смысл этих заявлений состоял в том, что Государственная Дума принимала хороший и нужный закон, но были допущены большие ошибки при его проведении в жизнь. Но это был фальшивый тезис, так как и сам закон был крайне плохим, а Государственная Дума фактически отказалась от его серьезного обсуждения.
В правительстве также шли постоянные консультации и обсуждения. Несколько раз руководство правительства вызывал к себе и Владимир Путин. Он требовал немедленно разработать и осуществить все необходимые мероприятия для того, чтобы снять неожиданно возникшую в обществе напряженность. Речь шла не просто о протестах со стороны общества. На этот раз подняли голос протеста наиболее слабые и незащищенные слои общества: старики, инвалиды, чернобыльцы. Многие лозунги: "Правительство – в отставку!", "Зурабова – в отставку!" – несли даже дети семи-десятилетнего возраста.
Зурабову досталось на этот раз больше других. Считалось, и не без оснований, что именно Михаил Зурабов и заместитель министра финансов Татьяна Голикова были главными авторами и составителями закона № 122. "Все ошибки, которые вообще могло совершить правительство, были сделаны". Такое заключение по поводу нового закона вынес даже Егор Гайдар, активный сторонник монетизации льгот. Но каким образом удалось столь плохой закон провести всего за несколько месяцев через все инстанции?
Новое отступление правительства
Первые меры по стабилизации обстановки были приняты в Москве. По договоренности между мэром Москвы Юрием Лужковым и губернатором Московской области Борисом Громовым, всем пенсионерам из Подмосковья возвращено право бесплатного проезда на общественном транспорте столицы. Всего за несколько дней Москва отпечатала два миллиона проездных билетов для старых людей из Подмосковья, которые можно было получить в собесах области. Областные власти должны были частично возместить эти расходы в бюджет города.
Быстро сдалось и правительство Санкт-Петербурга. Оно объявило, что с 20 января до 1 февраля все старые люди могут пользоваться общественным транспортом бесплатно, а с 1 февраля будут подготовлены специальные проездные карточки, на покупку которых пенсионеры получат деньги из городской казны. Такое же решение было принято и во всех других городах России, где проходили манифестации. В нескольких регионах, как оказалось, сходные решения были приняты властями еще в декабре 2004 года, и потому в этих регионах январь 2005 года прошел безо всяких манифестаций.
По поручению В. Путина правительство взяло этот процесс фактического восстановления натуральных льгот в регионах под свой контроль. Транспортные компании требовали возместить им расходы по бесплатным перевозкам, и там, где у региональных властей не хватало денег на эти цели, они получали дотации от правительства.
Правительство не только отступило, но и приняло всю почти вину на себя. "Мы недооценили ситуацию, – публично заявил министр финансов Алексей Кудрин. – Мы подставили президента. Президент не виноват в первых неудачах реформы. Мы уже видим свои ошибки, значит мы его подвели. Но часть ответственности лежит и на губернаторах, и я считаю, что мы должны разделить свою вину с регионами. В некоторых регионах социальное напряжение оказалось минимальным, там грамотно провели все это дело монетизации" [97] .
Владимир Путин также говорил об ответственности правительства, но требовал, чтобы само правительство и исправило допущенные ошибки. Президент также настоял на общем повышении пенсионных выплат всем категориям пенсионеров. Ранее предполагалось повысить все пенсии на 100 рублей с 1 апреля 2005 года. Теперь было принято решение провести повышение пенсий с 1 марта и не на 100, а на 240 рублей.
Приняты решения о повышении денежного довольствия для военных, а также о компенсации расходов для тех офицеров, которых задела отмена транспортных льгот. Восстановлен бесплатный проезд на общественном транспорте не только для детей-инвалидов, но и для сопровождающих их лиц. С 1 февраля 2005 года все прежние транспортные льготы для старых людей восстановлены. Мы все получили или какой-то бессрочный документ по типу магнитной "социальной карты москвича", или проездной билет, оплату которого взяли на себя как федеральные, так и региональные власти.
"Правительство сдалось под натиском митингов и демонстраций пенсионеров, охвативших значительную часть территории России", – так подводила итог январским событиям московская газета "Время новостей". "Реформы, которые хотел провести Путин, были безотлагательными, но он недооценил арифметику самих пенсионеров. Глава Кремля – под нажимом сотен тысяч демонстрантов по всей России – был вынужден отказаться от большинства своих реформ. Многие льготы сохранились. Ни один региональный князь сейчас не решится заставить пенсионера платить за поездку на автобусе". Так подводила итог тем же событиям германская газета "Вельт" [98] .
После того как транспортная проблема была решена, внимание как правительства, так и прессы было обращено на проблему бесплатного обеспечения льготников нужными им лекарствами. Решить эту проблему удалось гораздо быстрее и без каких-либо массовых протестов. В отличие от бесплатного проезда в общественном транспорте право на бесплатное получение лекарств имели не все пенсионеры, а только ветераны войны и труда, инвалиды, чернобыльцы и некоторые другие. Это право сохранялось за ними и по закону № 122 в форме уже упомянутого выше "социального пакета". Надо было позаботиться лишь об обновлении списка лекарств и об их регулярной поставке в аптеки.
Для проверки всей этой системы Михаил Зурабов отправился в месячную поездку по регионам. Правительство уже опасалось раздражать пенсионеров и инвалидов, поэтому списки лекарств для льготников были существенно расширены. Увеличено и число бесплатных путевок для санаторного лечения. Расходы на все эти цели поставщиков и лечебных учреждений оплачивались за счет федерального бюджета и при участии страховых фондов. Уже в январе 2005 года в аптеки предъявлено около шести миллионов рецептов на получение бесплатных лекарств. Аптеки отказались выдавать лекарства по этим рецептам только в ста семидесяти пяти тысячах случаев. "Лекарственные бунты пока откладываются", – с некоторым сожалением писал в начале февраля оппозиционный правительству журнал "Профиль" [99] . Наиболее спокойно все льготные реформы прошли в Москве, где уже давно разработана очень эффективная схема распределения льготных лекарств и санаторных путевок без участия страховых компаний.
Закон № 122, по замыслу правительства, лишь начинал замену денежными выплатами разного рода льгот. В первую очередь речь шла о транспортных и лекарственных льготах. Льготы по оплате услуг ЖКХ, телефонов и некоторые другие предполагалось отменять на оснований новых законов и по каким-то иным схемам. Однако фактический крах закона № 122 заставил правительство отложить другие проекты по завершению "монетизации" на неопределенное время.