Госкорпорации в условиях инсайдерского контроля
Особенности российских госкорпораций
Целями деятельности государственных корпораций являются:
- обеспечение функционирования системы страхования вкладов, ведение реестра банков-участников ССВ, выплаты вкладчикам страховых возмещений по вкладам, управление фондом обязательного страхования вкладов (ФОСВ), финансовое оздоровление банков;
- создание условий для стимулирования инвестиций, финансирование долгосрочных инвестиционных проектов, предоставление госгарантий по кредитам, развитие механизмов ГЧП, содействие привлечению иностранных инвестиций, реализация антикризисных мер государства;
- коммерциализация нанотехнологических разработок, создание на их основе работающего бизнеса, финансирование проектов, построение в России конкурентоспособной наноиндустрии;
- создание благоприятных условий проживания, стимулирование реформирования ЖКХ, финансирование капитального ремонта и переселения граждан из аварийного жилья;
- содействие в разработке, производстве и экспорте высокотехнологичной промышленной продукции гражданского и военного назначения;
- управление ядерными активами России, развитие атомной энергетики и предприятий ядерного топливного цикла, обеспечение ядерной безопасности, развитие науки.
В России уже созданы или находятся в процессе создания следующие ГК: 1) Агентство по страхованию вкладов (АСВ) (первая госкорпорация, преобразованная из Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) в 2004 г.); 2) "Банк развития и внешнеэкономической деятельности" ("ВЭБ") (создан на основе Внешэкономбанка СССР); 3) Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта ("Олимпстрой") (образована до 2014 года); 4) "Российская корпорация нанотехнологий" ("Роснанотех") (позже преобразована в ОАО "Роснано"); 5) "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (ФСР ЖКХ); 6) Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" (создана за счет слияния Федерального агентства по атомной энергии и ОАО "Атомный энергопромышленный комплекс"); 7) Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех" (создана на основе "Рособоронэкспорта").
Эти структуры получили широкий набор функций и значительные объемы государственного имущества. По оценкам И. Ваславской, ГК так или иначе контролируют около 40 % экономики страны [Ваславская, 2010]. По расчетам А.Г. Зельднера, на госкорпорации приходится примерно 22 % расходной части бюджета [там же].
Отметим некоторые существенные правовые особенности функционирования госкорпораций:
1. Госкорпорация образуется на основании специального федерального закона, в соответствии с которым осуществляет свою деятельность. В каждом законе предусмотрены цели, задачи и отдельные особенности ГК, то есть их регулирование осуществляется на индивидуальной основе и в ряде случаев может не согласовываться с нормами законодательства.
2. Цель ГК, зафиксированная в ст. 7.1 закона о некоммерческих организациях ("осуществление социальных, управленческих или иных общественно полезных функций"), является весьма неопределенной, что закладывает основания для субъективного подхода при определении функций ГК и оценке результатов ее деятельности.
3. Прописанная в законе некоммерческая сущность ГК означает отсутствие получения прибыли в качестве основной цели деятельности. ГК вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создана.
4. Госкорпорация - это не имеющая членства организация. Правительство учреждает, формирует органы управления и ликвидирует ГК.
5. ГК создается на основе имущественного взноса РФ в виде активов государственных предприятий, бюджетных средств и др.
6. Имущество, переданное ГК, перестает быть государственной собственностью, но и не является частным, становясь как бы госкорпоративным. Это повышает риски злоупотреблений.
7. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам госкорпорации (ст. 7.1. Закона об НКО).
8. На ГК поначалу не распространялись положения о раскрытии информации, обязательные для публичных ОАО.
9. На ГК не распространяются положения ФЗ № 127 "О несостоятельности (банкротстве)".
10. Высшие органы управления ГК поначалу не были обязаны принимать долгосрочные планы развития. Требование появилось только спустя несколько лет после начала функционирования ГК.
11. На ГК не распространялись положения ФЗ № 94 о проведении госзакупок, что позволяло им проводить закупки в весьма произвольном порядке. Только с 01.01.2012 стал действовать специальный закон № 223-ФЗ, регулирующий деятельность в данной сфере [Тезисы выступления Министра…, 2012]. Однако его эффективность вызывает сомнения.
Как видно, для государственных корпораций созданы весьма привилегированные условия. При этом возможности контроля за их деятельностью и целевым характером расходования средств существенно ограничены. В учебнике по гражданскому праву СПбГУ отмечается, что "Появление государственных корпораций в ряду некоммерческих организаций - опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц…" [Гражданское право, 2008, c. 210]. Эксперты СФ РФ отмечают "осознанную архаизацию" российского государства, "разложение основ законодательства" и в связи с этим прогнозируют провал попытки повышения конкурентоспособности России на мировой арене [Доклад "Государственные корпорации…", 2008, с. 3, 18].
Контроль за деятельностью госкорпораций
Дискуссии по вопросу рациональности создания ГК обозначили целый ряд серьезных проблем, касающихся механизмов обратной связи и контроля за их деятельностью. Несмотря на привилегированное положение, контроль за деятельностью ГК установлен на низком уровне: 1) низкий уровень госконтроля за степенью и качеством выполнения возложенных на ГК функций и задач; 2) низкий уровень контроля за эффективностью распоряжения выделенными активами; 3) низкая эффективность работы наблюдательных советов; 4) отсутствие механизмов оценки результатов деятельности ГК и степени достижения ими установленных целей; 5) не предусмотрена ответственность управленцев ГК за невыполнение государственных программ; 6) нет механизмов оценки деятельности органов управления ГК, в частности топ-менеджмента, наблюдательных советов и высшего руководства [Доклад "Государственные корпорации…", 2008; Генеральная прокуратура… 2009; Делягин, 2008; Пиковская, 2008; Сулакшин, 2009; Устюжанина, 2009; Ваславская, 2010]. Несмотря на то, что госкорпорации были образованы за счет имущества государства, их деятельность была в значительной степени выведена из-под контроля государственных органов, а контроль со стороны общества был и вовсе сведен к нулю. Без согласия ГК государственные органы не могут запрашивать распорядительные документы, требовать информацию о деятельности ГК, направлять представителей для участия в проводимых ГК мероприятиях, проводить проверки деятельности ГК, выносить предупреждения и требовать устранения нарушений. Даже на депутатские запросы законодателей госкорпорация отвечать не обязана. Неоднократные попытки некоторых депутатов Госдумы внести поправки и заставить ГК отчитываться перед Думой постоянно отклонялись [А.В. Багаряков внес законопроект… 2011]. Фактически только высшие органы власти (Правительство РФ, Президент РФ) имеют определенную возможность контролировать деятельность ГК и влиять на нее, получая отчетность и данные проверок и назначая руководящие органы.
Нельзя сказать, что законодательство по ГК не дорабатывается. Так, 5 января 2011 года был подписан закон о совершенствовании правового режима деятельности ГК. Их обязали утверждать стратегии деятельности, на работников ГК стали распространяться ограничения, установленные для госслужащих, определен порядок совершения крупных сделок, унифицирован порядок размещения временно свободных средств и т. д. Одновременно было разрешено включение в состав наблюдательных советов членов, не являющихся госслужащими, что, скорее, ослабило контроль.
Периодически проводятся проверки государственных и других корпораций Счетной палатой, Генеральной прокуратурой и другими структурами. Положительным фактом является то, что выявляются проблемы их функционирования, а за нарушения наказываются коррупционеры. Однако, по мнению автора, требуется значительное усиление механизмов ответственности и государственного воздействия и контроля за этими структурами.
В мае 2012 г. вышло неофициальное поручение В.В. Путина, согласно которому госкорпорации обязаны ежемесячно представлять в ФНС и Росфинмониторинг информацию о своих сделках, после чего проходит их проверка на предмет аффилированности с руководством и др. нарушения [Казьмин, 2013]. По сути это признание серьезных проблем с контролем над госкорпорациями, раз приходится использовать неформальные механизмы. Полноценный контроль возможен только в случае согласования решений и доступа к информации наибольшего числа заинтересованных сторон - в первую очередь общества, которое платит налоги в бюджет, за счет которого содержатся менеджеры госкорпораций, профсоюзов, парламента, государственных органов. Контроль необходимо усилить в рамках восстановления планово-рыночной системы и с помощью создания аналога комитета народного контроля, о чем будет сказано в заключении работы.
Итак, наблюдается низкий уровень контроля за деятельностью ГК и расходованием ими бюджетных средств. Это закладывает благоприятные основания для рентоориентированного поведения.
Схема управления госкорпорацией
Как уже отмечалось, правовые, организационные и иные особенности ГК устанавливаются отдельными законами. Поэтому, хотя у них несколько по-разному формируются управляющие органы, в целом именно Президент и Правительство имеют решающее влияние. По мнению экспертов СФ, это ставит экономическое поведение ГК в зависимость от политической конъюнктуры [Доклад "Государственные корпорации…", 2008, с. 11].
Высшим органом управления корпорации является наблюдательный совет (НС), состоящий из 14 членов и гендиректора. Формально именно этот орган наделен полномочиями по утверждению ключевых решений ГК и контролю за их исполнением, в частности НС утверждает финансовый план и отчетность, принимает решения о привлечении средств, отчуждении имущества, создании филиалов и целевых фондов, определяет размер окладов и бонусов руководства и т. д. Члены наблюдательного совета ГК назначаются Правительством по представлению Президента, Госдумы, Совета Федерации и себя. Первая проблема связана с тем, что данная структура комплектуется, как правило, широким спектром чиновников и бизнесменов, занятых в других областях и имеющих мало отношения к сфере деятельности ГК. Уже по профессиональным и техническим причинам (занятость на основном месте работе) члены НС неспособны эффективно контролировать деятельность ГК. Во-вторых, вряд ли у них есть в этом заинтересованность. В результатах проверки госкорпораций Генпрокуратурой РФ отмечается ненадлежащее и формальное отношение членов НС к участию в их работе. Так, больше половины членов наблюдательного совета ГК "Роснанотех" не принимали участие в 2/3 заседаний совета в 2007–2009 гг. [Генеральная прокуратура… 2009]. Отчеты о деятельности ГК слушались без предварительной проверки достоверности информации и оценки обоснованности расходов. Более 2/3 заседаний ГК проходили заочно, а отчеты о деятельности утверждались путем заочного голосования даже без присутствия членов НС [там же]. Иными словами, НС - это лишь формальный орган, задача которого - утвердить решения правления и гендиректора. Впрочем, в результате преобразования в ОАО упраздняется даже такая фиктивная структура контроля.
Таким образом, принятие решений в госкорпорациях и контроль за финансовыми потоками сосредоточены в руках правления, генерального директора и его заместителей.
На фоне низкого контроля за деятельностью госкорпораций мы наблюдаем широкие полномочия и возможности для злоупотреблений, которые предоставлены доминирующим в них группам. В первую очередь они связаны с необоснованным завышением окладов, бонусов, непрофильных расходов. Также стоит выделить: 1) возможность передачи денежных средств и другого имущества госкорпораций дочерним, зависимым и другим юридическим лицам (в т. ч. иностранным) в качестве учредителя. Так как соучредителями этих компаний могут быть частные предприятия (зарубежные, офшорные и т. д.), активы могут быть фактически выведены и приватизированы [Доклад "Государственные корпорации…", 2008]; 2) размещение в финансовых институтах временно свободных средств; 3) открытие банковских счетов в России и за рубежом; 4) инвестиции в иностранные организации; 5) создание новых некоммерческих организаций; 6) создание филиалов и представительств, в том числе за рубежом. Существуют и специфические возможности и риски злоупотреблений в рамках каждой отдельной госкорпорации. Деятельность "Роснано" связана с реализацией венчурных проектов, в которых высоки риски вывода средств под ширмой уникальности. "Олимпстрой" координирует проекты в строительстве, которое отличается повышенными коррупционными рисками [Хаймович, 2012, с. 367].
"Ростехнологии" являются посредниками в такой скрытной сфере, как экспорт и импорт вооружения. "Агентство по страхованию вкладов" занимается сбором взносов в фонд обязательного страхования и санацией банков, активы которых весьма соблазнительны для присвоения.
Как отмечают эксперты СФ, набор полномочий и экономических стимулов деятельности менеджмента в госкорпорациях способствует злоупотреблениям в большей степени, чем в любых других организациях [Доклад "Государственные корпорации…", 2008, с. 25]. У ГК находят немало общего с феодальными системами откупов и кормления [там же, с. 18].
Преимущества госкорпораций
Как уже отмечалось, создание госкорпораций было инициировано высшим руководством и преподносилось как "рецепт преодоления застоя". Так, С. Чемезов в своем интервью в 2007 году отметил: "уже найден рецепт преодоления застоя - это создание в наиболее важных секторах экономики государственных корпораций" [Госкорпорация экономического… 2007]. Впрочем, были более сдержанные оценки потенциала госкорпораций [там же; Еганян, 2007: Симачев и др., 2009; Паппэ и др., 2009; Савицкий и др., 2011; Путин, 2012]. В целом широких дискуссий по поводу целесообразности создания ГК не проводилось, как правило, все оценки высказывались постфактум. Не было единства мнений по этому вопросу и у государственных чиновников. Не наблюдалось единства и в научных кругах. Рассмотрим аргументы сторонников создания госкорпораций в обоснование преимуществ подобных структур, с учетом степени конъюнктурной и лоббистской заинтересованности.
1. Приводится опыт западных стран, в частности успешный опыт кейнсианской политики. Однако, во-первых, образование этих структур на Западе носило не спонтанный и келейный характер, как в России. В-вторых, эти структуры находятся под гораздо более жестким контролем. В-третьих, кейнсианство на Западе было ответом на успехи роста советской плановой экономики. Встает вопрос: а не разумнее ли сразу обратиться к богатому отечественному опыту планирования экономики?
2. Госкорпорации способны осуществлять важные для общества функции на бесприбыльной основе и в большей мере способны сдерживать рыночную стихию и погоню за сверхприбылями [Госкорпорация экономического… 2007]. Б. Кагарлицкий настаивает, что развитие сектора госкорпораций - неизбежная стратегия для страны, которая пытается совершить рывок в модернизацию [Зыкова, 2011]. Создание ГК позволит ввести контроль над важными отраслями экономики, создаст инструменты модернизации, оптимизирует государственную собственность, ускорит реализацию государственных решений, устранит негибкость организаций бюджетного сектора и т. д. [Степанов, 2010, с. 8; Фадеев и др., 2010, с. 153]. Поддерживая тезисы о необходимости активной роли государства в организации развития, автор тем не менее сомневается, что с этим способны справиться госкорпорации в том виде и в рамках той бесплановой и рентоориентированной системы управления, которая сложилась.
3. Госкорпорации - единственная форма, которая привязана к национальным интересам [Зыкова, 2011; Савицкий и др., 2011; Путин, 2012]. Другие инструменты и организационно-правовые формы, существующие в России, вряд ли способны справиться с имеющимися проблемами. Механизмы косвенного регулирования экономики являются слабыми и недостаточными. ФГУПы часто критикуются за излишний бюрократизм. Акционерное общество ориентировано в первую очередь на прибыль, нежели решение важных задач. По замыслу, ГК должна вобрать в себя лучшие качества от каждой из имеющихся ОПФ. Однако возможен прямо противоположный сценарий, когда будут переняты как раз самые негативные черты (бюрократизм и коррупция, с одной стороны, и доминирование частного интереса наживы - с другой).
4. Концентрация капиталов в рамках госкорпораций в большей мере позволяет реализовывать долгосрочные инвестиционные проекты. Однако не всегда консолидация разрозненно действующих на рынке предприятий ведет к снижению транзакционных издержек [Устюжанина и др., 2008, с. 610]. Еще К. Маркс отмечал стремление капитала к расширению и захвату власти на рынке ради сверхприбылей. В связи с этим бюрократия госкорпораций, которые образовывались для одних целей, при отсутствии полноценного контроля может начать преследовать свои собственные интересы. Например, пользуясь своим влиянием, захватывать непрофильные, но прибыльные активы и бросать на произвол судьбы те, которые госкорпорация обязана развивать.
5. Главная конкуренция происходит в глобальном масштабе, но небольшие разрозненные предприятия вряд ли способны успешно конкурировать с мировыми гигантами в авиации, судостроении, военном машиностроении и др. отраслях. Концентрация капитала в рамках ГК позволит решить эту проблему [Путин, 2012; Госкорпорация экономического будущего, 2007]. Отмеченный аргумент справедлив, однако для успешной конкуренции на мировой арене стране необходимо проводить в целом национально ориентированную экономическую политику. Россию же на протяжении более 20 лет встраивают в мировую экономику в роли новой периферии, а в таких условиях и госкорпорации могут начать обслуживать интересы транснационального капитала, а не соревноваться с ним.
Недостатки госкорпораций
Однако целый ряд условий реального функционирования ГК свел на нет декларируемые преимущества. С самого начала эти структуры стали вызывать массу разнообразной критики в свой адрес со стороны ученых и специалистов [Доклад "Государственные корпорации…", 2008; Делягин, 2008; Пиковская, 2008; Сулакшин, 2009; Устюжанина, 2009; Ваславская, 2010]. Высшее руководство страны уже в 2009 г. отмечало бесперспективность ГК, а спустя еще три года было вынуждено констатировать недостаточную прибыльность, капитализацию и глобальную конкурентоспособность большинства госкорпораций и других интегрированных структур [Послание Федеральному Собранию, 2009; Путин, 2012]. Отметим недостатки и проблемы, связанные с функционированием госкорпораций.