1. Госкорпорации в России во многом выведены даже из-под полноценного государственного контроля. Неформальные взаимоотношения с высшими чиновниками, а также практика назначения по принципу личной лояльности еще больше способствует коррупции. Контроль общества за ГК и вовсе сведен к нулю. В то же время в западноевропейских корпорациях контроль гораздо более жесткий, а деятельность осуществляется на основе согласования интересов разных сторон (государства, профсоюзов и т. д.).
2. Бюджетные средства для госкорпораций - бесплатный ресурс, который в условиях отсутствия жесткого контроля обречен расходоваться неэффективно и выводиться в виде ренты. Имущество, полученное госкорпорацией, становится ее собственностью. Это ведет, по мнению А. Кудрина, к "безвозмездной приватизации" (курсив мой. - А.С.) государственного имущества [Киселева, 2008]. Форма ГК является радикальным переводом госсобственности в негосударственный сектор при минимальных выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и вывода активов [Доклад "Государственные корпорации…", 2008, с. 14].
3. Так как у российского правительства нет единой системы целеполагания, стратегии и плана развития, то это создает дополнительные условия бесцельной растраты ресурсов. Модернизацию вряд ли возможно организовать без механизмов государственного планирования экономики. В условиях бесконтрольности, отсутствия четко поставленных целей и задач, а также механизмов оценки их достижений, доминирующие в ГК рентоориентированные группы могут использовать общественные интересы лишь как ширму для прикрытия реализации своих алчных интересов.
4. Образование госкорпораций оказалось весьма спонтанным и келейным процессом. Не проводилось широкой научной, правовой и организационной подготовки и обоснования [Колобова, 2012]. В результате стали появляться правовые коллизии, несогласованность действий органов власти, неуверенность в правильности принятых решений, что повышало недоверие к этим институтам. Модернизация невозможна без широкого и открытого вовлечения в этот процесс всего общества.
5. Система планирования даже внутри самих госкорпораций является весьма неполноценной. В этом мы сможем убедиться, проанализировав неудовлетворительные результаты выполнения ими государственных программ. Мало того, программы развития, по мнению некоторых экспертов декларативные, у ГК появились по требованию Президента лишь спустя 4 года после образования. В связи с этим появился термин "принуждение к инновациям", показывающий отсутствие у этих структур заинтересованности в развитии [Принуждение к инновациям, 2009; Товкайло и др., 2012; Рейтинг программ инновационного… 2012].
6. Для сферы новейших технологий и инновационных проектов, не имеющих аналогов, весьма сложно оценить эффективность и добросовестность управления. В случае, когда контроль почти вовсе отсутствует, добросовестно неудачные результаты становятся неотличимы от злоупотреблений. Механизмы ответственности за результат и оценки эффективности работы управленцев ГК недостаточно разработаны, поэтому общество и государство становится не способным ни поощрить честных руководителей госкорпорации, ни предотвратить оппортунизм. В результате в госкорпорациях образуется система отрицательных стимулов, которая способствуют злоупотреблениям и неэффективному управлению [Доклад "Государственные корпорации…", 2008, с. 30–32].
7. Консолидация официально контролируемых государством активов в рамках мегаструктур означает концентрацию влияния в руках одних кланов бюрократии в ущерб власти других. Для некоторых ГК, по мнению экономистов, не определены конкретные конечные результаты, которых они должны добиться, что позволяет использовать ресурсы как для достижения скрытых целей, так и для обогащения и укрепления влияния представителей своего клана [там же; Делягин, 2008; Сулакшин, 2009].
Все это неизбежно способствует сокращению временного горизонта ориентирования в госкорпорациях и закладывает благоприятную основу для рентоориентированного поведения.
Система инсайдерского контроля в госкорпорациях
Как отмечалось выше, под термином инсайдеры понимаются такие заинтересованные в деятельности корпорации стороны, которые с помощью экономического и внеэкономического принуждения, своего формального и преимущественно неформального положения имеют возможность влиять на корпоративное управление, полностью или частично контролировать финансовые потоки, и стремятся изымать их часть в виде ренты. Согласно принятой нами ранее классификации нарисуем портрет инсайдера госкорпораций. "Крупный" инсайдер может занимать пост главы ГК или его заместителя, место в правлении либо руководящую должность в подконтрольной ГК компании (аффилированный с ГК инсайдер), либо вовсе не занимать формальных постов в ГК (неаффилированный инсайдер). Он обладает широкими связями с государственными чиновниками, силовиками и крупными бизнесменами, а также развитой сетью офшорных и фиктивных фирм. "Средние" и "мелкие" инсайдеры, которых гораздо больше, могут полностью или частично контролировать финансовые потоки на проектных и зависимых предприятиях ГК, являясь директорами, менеджерами, крупными акционерами и т. д., и сосредотачивают свои усилия по изъятию ренты именно на этом уровне. В рамках ставшей популярной темы борьбы с коррупцией руководство госкорпораций активно демонстрирует борьбу с особенно неосмотрительными "мелкими" и "средними" инсайдерами. Однако обычно у "крупных" инсайдеров достаточно власти, чтобы избежать преследования.
В типичных российских корпорациях укрепление инфраструктуры инсайдерского контроля позволяет инсайдерам защититься от внешних посягательств и тем самым укрепить стабильность, увеличить временной горизонт ориентирования и начать осуществлять более масштабные инвестиции [Дзарасов, Новоженов, 2009]. В госкорпорациях картина складываться иная. Государство заложило в законах и программах долгосрочный характер деятельности ГК. Однако при этом оставило на предельно низком уровне контроль и ответственность за расходованием бюджетных средств. Функции менеджмента ГК фактически сводятся к распределению выделенного объема "бесплатных" бюджетных ресурсов. В таких условиях возрастают риски более интенсивного вывода средств, т. е. краткосрочной временной ориентации. Долгосрочное развитие при этом может лишь имитироваться. Экономические потери в ГК поэтому могут оказаться значительно выше, чем в тех типичных российских корпорациях, которые обладают дефицитом ресурсов. Рента инсайдеров госкорпораций сочетает в себе признаки феодального дохода и дохода от оппортунистической деятельности. Как подчеркивает глава комитета по промышленной политике СФ В. Завадников, образование госкорпораций по сути означает "создание новой бюрократии, зарабатывающей на эксплуатации властных полномочий" (курсив мой. - А.С.) [Завадников, 2008].
Неформальная власть крупных инсайдеров госкорпораций над активами опирается на инфраструктуру контроля - систему взаимосвязанных формальных и неформальных институтов. Помимо тех элементов ИИК, которые были выделены Р.С. Дзарасовым для ТРК и рассмотрены нами в первой главе, целесообразно дополнить схему и другими важными звеньями. К основным внутренним элементам инфраструктуры инсайдерского контроля в государственных корпорациях целесообразно отнести также опору на "свою" команду управленцев, семейственность и клановость, подконтрольные профсоюзы. Продвижение "своих" людей или родственников на ключевые посты в какой-то мере гарантирует, что финансы не будут уводиться без ведома доминирующих контролеров.
Внутренние элементы могут быть направлены на противостояние оппортунизму "мелких" и "средних" инсайдеров. При этом возможны следующие ситуации. Если руководство страны назначило на должность руководителя ГК добросовестного руководителя, он может начать искоренять рентоориентированное поведение. Однако созданная институциональная среда (привилегированное положение, масштабные финансовые потоки, низкий уровень общественного и государственного контроля, слабость механизмов ответственности) будут стимулировать рентоориентированное поведение, не его, так его подчиненных. В таких условиях борьба с инсайдерами может оказаться неэффективной или фрагментарной. Если же ГК возглавляет изначально группа "крупных" инсайдеров, то чем сильнее у них жажда наживы, тем выше будут стимулы выводить финансовые потоки и у нижестоящих инсайдеров, тем больше средств придется затратить "крупным" инсайдерам на поддержание внутренней инфраструктуры контроля и борьбу с "мелкими" и "средними" инсайдерами, или хотя бы демонстрацию этого.
Может также начать выстраиваться система потоков ренты. Суть ее заключается в том, что "крупный" инсайдер не борется с оппортунизмом "средних" и "мелких" инсайдеров, а наоборот позволяет и даже поощряет их изымать ренту из финансовых потоков. Однако при строгом соблюдении правила и порядка перечисления доли ренты вышестоящему инсайдеру. Нижним звеньям оппортунистов это выгодно, поскольку не требуется усилий по преодолению систем безопасности и контроля, а в случае разоблачения им может быть обеспечена защита, как мы убедимся на примерах далее. "Крупные" инсайдеры могут тем самым обезопасить себя и вывести из-под удара инфраструктуру инсайдерского контроля в случае налоговых и прочих проверок, свалив всю вину на "плохих" подчиненных.
Внешние элементы ИИК в государственных корпорациях не менее значимы для "крупных" инсайдеров, так как обеспечивают долгосрочные основы благополучия. Согласимся, что такие элементы, как 1) связи с государственными чиновниками; 2) цепочки офшоров и 3) внешняя защита прав собственности, которые выделяет Р.С. Дзарасов, являются типичными и для государственных корпораций. Однако автор считает целесообразным выделить и некоторые другие элементы, а именно: 4) мощный "административный ресурс"; 5) связи с внешними "крупными" инсайдерами (в частности олигархами), 6) цепочки фиктивных и подставных фирм; 7) аффилированные лица; 8) создание благоприятного общественного мнения (PR в СМИ); 9) внешние аудиторы и оценщики бизнеса; 10) финансовые институты. Рассмотрим подробнее некоторые отмеченные выше элементы.
* * *
Централизация принятия решений. Госкорпорации наглядно демонстрируют пример сращивания функций собственности и управления. Централизация принятия решений у доминирующих групп позволяет сохранить контроль, снизить оппортунизм на более низких уровнях, обеспечить устойчивость положения. С другой стороны увеличивается бюрократизм и транзакционные издержки. Инсайдеров, в первую очередь, интересует централизация власти по вопросу распоряжения финансовыми потоками как внутри госкорпорации, так и в ее дочерних и зависимых фирмах и фондах. Как отмечает экономист М. Делягин, неограниченный административный ресурс управленцев ГК позволяет распространить свое влияние и занять все возможные ниши, которые кажутся привлекательными [Семейная империя…, 2011]. Однако централизация принятия решений является необходимым признаком инсайдерского контроля, но не достаточным.
Внутренний контроль и аудит и служба безопасности. Рентоориентированное поведение в высших звеньях управления объектом распространяется и на другие уровни. У "крупных" инсайдеров появляются конкуренты по извлечению ренты - "средние" и "мелкие" инсайдеры. Для борьбы с ними приходится усиливать внутренние системы контроля и безопасности. Это ведет к увеличению непроизводительных расходов и сокращает инвестиционный потенциал корпорации. Борьбу с инсайдерами могут вести и добросовестные руководители, поэтому данный элемент в отдельности также не является достаточным.
"Своя" команда управленцев. Генеральные директора госкорпораций, как правило, назначают на должности своих заместителей коллег по предыдущей высокой должности. С одной стороны, это может говорить о стремлении повысить исполняемость поручений и естественном желании опираться на проверенных людей. С другой стороны, это может свидетельствовать об отборе команды по принципу личной лояльности. Профессиональные качества в этом случае отходят на второй план, а неформальные отношения - выходят на первый, в результате чего возрастает риск инсайдерского контроля, отрицательного отбора сотрудников, некомпетентности и ошибок управления. Также очень часто госкорпорации стремятся продвинуть своих ставленников в руководящие органы зависимых компаний, что также имеет двоякие последствия: повышает исполнимость решений центрального офиса, но и увеличивает риски управленческих ошибок.
Семейственность и клановость. "Крупные" инсайдеры могут продвигать своих близких, друзей, знакомых или членов клана на важные должности в самой ГК или подконтрольных ей предприятиях, а также задействовать в схемах по откачке инсайдерской ренты. Как отмечает Е. Ясин, "если нет общественного контроля, то это явление неизбежно" (курсив мой. - А.С.) [Шлейнов; 2011].
Неформальные связи с высшими чиновниками. Неформальные связи с различными представителями власти для инсайдеров госкорпораций крайне важны. Они позволяют им решать сразу несколько важных задач: а) защита и покровительство; б) лоббирование необходимых решений и законов; в) помощь в борьбе с конкурентами; г) политическая, информационная и силовая поддержка. Разумеется, этот элемент инфраструктуры контроля является высокорасходным.
Цепочки фиктивных и офшорных фирм. "Крупные" инсайдеры госкорпораций предпочитают скрывать свое доминирующее положение за цепочками офшорных и фиктивных фирм, которые контролируют через своих людей. Офшорные фирмы могут создаваться инсайдерами госкорпораций для участия в различных схемах контроля над активами, причем вполне официально и открыто, а могут быть предназначены для разовых операций вывода ренты, например, при закупке оборудования и технологий, продаже активов и т. д.
Внешняя защита прав собственности. Если в типичных российских корпорациях внешняя защита осуществляется за счет правоохранителей, ЧОПов и криминалитета, то в госкорпорациях основную роль играют именно силовые структуры.
Административный ресурс. Инсайдеры госкорпораций благодаря своим связям и положению ("административному ресурсу") могут позволить себе оказывать воздействие на органы власти: силовые, правоохранительные, прокурорские, судебные, налоговые, проверяющие и т. д. Задачами могут быть как защита от враждебных поползновений, так и захват активов. Распространена практика "внезапных" налоговых проверок или заведения уголовных дел в качестве инструмента давления на конкурентов.
Связи с олигархами. Связи с неаффилированными с ГК инсайдерами, в частности, с олигархами, также укрепляют неформальный контроль. Возможности инсайдеров могут быть объединены для цели борьбы с конкурентами или в рамках масштабного проекта, который сулит большие возможности по выводу ресурсов. Риски подобного поведения прослеживаются по следующим примерам. Во время финансового кризиса ГК "ВЭБ" оказывал поддержку компаниям олигархов ("Русал", "Альфа-групп", "Мечел", X5 и др.) за счет средств Резервного фонда и в соответствии с 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации" [Киселева и др., 2008]. По состоянию на 01.09.2013 ГК "АСВ" было выделено 532 млрд руб. пяти банкам на предотвращение банкротства, большая часть из которых досталась Банку Москвы после смены собственника [Сводная информация… 2013].
Аффилированные лица. Сделки между двумя аффилированными лицами, контролируемыми инсайдером, осуществляются исходя из интересов не каждой стороны, а контролера. В 2011 г. из 352 руководителей государственных энергокомпаний (в т. ч. у ГК "Росатом") у 169 была выявлена аффилированность с 385 коммерческими организациями [Дзагуто, 2012].
Создание благоприятного общественного мнения (PR в СМИ). Учитывая политические мотивы образования ГК и бюджетный источник их финансирования, у "крупных" инсайдеров существует репутационная чувствительность к общественному мнению. Ведь в случае, если негативные оценки достигнут критического объема, это может заставить высшее руководство принять меры по отставкам, проверкам и т. д. Значительные объемы средств тратятся на искусственное создание благоприятного общественного мнения, демонстрацию небывалых успехов и высокого профессионализма топ-менеджеров (примеры из кейс-стади: планшет от "Роснано", телефон и биотопливо от "Ростеха", представленные президенту, но которых так и нет в продаже). Одновременно принимаются меры по недопущению критики. Как мы убедимся в кейс-стади по ОАО "Роснано", за искусственно созданной картиной благополучия скрывается некомпетентность и безответственность руководства, махинации инсайдеров, неэффективная растрата бюджетных средств и невыполненные задачи развития.
Внешние аудиторы и оценщики. Отчетность корпорации является одним из основных механизмов обратной связи с государством и другими заинтересованными сторонами. Именно поэтому она под воздействием инсайдеров может быть искажена настолько, что уже не будет отражать реальную картину. "Опытный бухгалтер всегда может представить данные так, как это удобно инсайдерам" [Долгопятова, 2004]. В качестве примера можно привести результаты проверки Счетной палатой ОАО "Роснано", согласно которым отчетность целенаправленно искажалась с целью создания картины процветания (см. кейс-стади № 1). В условиях сращивания прав собственности и функций управления независимость аудита ставится под сомнение. Контролеры ГК могут покупать "положительное" заключение авторитетных аудиторских компаний. Аналогичная ситуация и с оценщиками бизнеса, консультантами и др. Экономисты отмечают, что их независимость также является иллюзией, поскольку эти субъекты капиталистической экономики стремятся удовлетворить спрос тех, кто их нанял и оплатил услуги по предоставлению нужной оценки [Устюжанина и др., 2008, 635].
Финансовые институты и "отмывание" рентных доходов. Все связанные с инсайдерами финансовые институты являются составной частью инфраструктуры контроля и имеют непосредственное отношение к присвоению ренты. Следует подчеркнуть, что изъятие ренты - это только часть задачи инсайдеров. Не менее важным является сохранение, выгодное распоряжение и приумножение богатств. Для этого на помощь могут прийти банки, инвестиционные, трастовые и страховые фонды (в т. ч. зарубежные и офшорные), финансовые консультанты и пр.
Механизмы изъятия инсайдерской ренты