Как стать хорошим депутатом
Проект закона о праве фракций лишать депутатов мандата в текущую весеннюю сессию рассматриваться не будет: профильный комитет по конституционному законодательству отправил его в рассылку до 9 июля, а последнее заседание текущей сессии будет 4 июля. "Справедливая Россия" внесла два проекта – один о порядке изгнания депутата, второй о порядке замещения образовавшейся вакансии – еще 21 апреля, на волне благородной ярости, вызванной голосованием депутата Пономарева, осмелившегося в крымском вопросе идти не в ногу, когда вся рота идет в ногу. Идею глава фракции Сергей Миронов прорекламировал на встрече с президентом 31 мая и получил от него, судя по стенограмме, ответ довольно туманный: "Если фракции согласны, тогда у меня какие могут быть возражения? Это внутренняя прежде всего проблема самой Государственной думы". И не поспоришь.
Понятно, что идея дать руководству фракции возможность выкинуть любого депутата из Думы не найдет поддержки в палате: даже у нынешнего состава хватает ума сообразить, что если в проекте на стене висит ружье, то не надо спрашивать, в кого оно выстрелит в виде федерального закона. Сегодня Илья Пономарев – антинародный отщепенец и крымненаш, а завтра твой мандат приглянулся следующему по списку, который в Думу не прошел, зато к лидеру фракции нашел подход и принес убедительные аргументы.
Если вы думаете, что депутаты только права граждан ограничивают, а на Охотном Ряду действует оазис свободы и человеческого достоинства, то это не так. В Думе лежит еще и проект ЛДПР, предполагающий ротацию депутатского корпуса по решению руководства партии. Правда, профильный комитет вернул его авторам на доработку, но что его доработают и снова внесут, можно не сомневаться.
Даже без рискованных новаций по действующему законодательству права депутатов защищены довольно слабо. Неприкосновенность с них снимается по представлению прокуратуры – как на днях произошло с депутатом Митрофановым. Но Митрофанов остается депутатом и даже продолжает быть председателем комитета по информационной политике. Обратная ситуация с Геннадием Гудковым: мандата его лишили в 2012 г. в рамках довольно сомнительной процедуры голосования по представлению Следственного комитета, который подозревал его в несовместимых с депутатством занятиях предпринимательской деятельностью. Потом за этой историей все перестали следить, а 8 октября 2012 г. СКР вынес постановления об отказе в возбуждении дел за незаконное предпринимательство – получается, мандата Гудкова лишили ни за что. В конце декабря того же года Конституционный суд принял по жалобе группы депутатов удивительное решение, согласно которому Гудков лишается мандата, но за ним сохраняется депутатская неприкосновенность! То есть у Гудкова мандата нет, а неприкосновенность есть, а у Митрофанова мандат есть, а неприкосновенности нет, как в греческих мифах, где герою предлагается вечная жизнь без вечной молодости или наоборот.
Зачем нужны все эти дикости? Откуда идет стремление сделать депутата более "ответственным", юридически обязать его лично нажимать пальцем на кнопку или регулярно доказывать свою непорочность в разнообразных имущественных декларациях? Патологическое стремление к чистоте рядов является оборотной стороной сознания собственной нелегитимности. На самом деле все внимание правоохранительной машины и самой палаты должно быть направлено не на то, хороший ли депутат человек, дружно ли он живет со своей женой и где у него недвижимость, – а на то, честно ли он был избран. Не личность, но процедура должна быть в фокусе публичного интереса.
Вопреки распространенному заблуждению депутат не обязан быть ни умным, ни компетентным, ни непременно юристом, ни бедным, ни даже честным. Он обязан быть избранным. Если он прошел процедуру всеобщего тайного и равного голосования в соответствии с действующим законом, на грешную голову его опускается священный нимб народного представительства и голова эта становится неприкосновенна на весь срок, определенный мандатом. Дальше он может прогуливать заседания, голосовать против ветра, вообще не голосовать, задирать свое партийное руководство и вести себя как вздумается. Расплата ждет его в конце созыва – если товарищи по партии его разлюбят, то он не попадет в новый список, если избирателям он надоест, его не выберут.
Императивный мандат, т. е. ограничение в действиях выборного лица какими-либо условиями, при нарушении которых он может быть отозван, – любимый правовой механизм тоталитарных режимов. Впервые он был применен в Парижской коммуне в 1871 г., практику эту похвалил Маркс, потом императивный мандат присутствовал в конституциях социалистических стран и сейчас применяется в Северной Корее, Китае и на Кубе. Понятно, что механизм "ответственности депутата перед партией" есть пародия на механизм ответственности депутата перед избирателем, каковая осуществляется посредством открытых конкурентных выборов. Поэтому в работающих демократиях главный парламентский скандал состоит не в том, что кого-то сфотографировали пьяным в ночном клубе, а в том, что вскрылись какие-то махинации с избирательной кампанией – незаконное финансирование, сговор или несправедливый доступ к СМИ. У нас именно на это обращать внимание запрещено, потому что самое сомнительное в наших депутатах не то, что они нерегулярно посещают зал заседаний или тайно владеют чем-то недвижимым, а то, почему они вообще сидят в Думе и представляют наши интересы. Судя по самоограничительной законопроектной активности, роковой вопрос "Кто эти люди и что они здесь делают?" представляется не только избирателям, но мучает и самих депутатов. Тот, кто находится там, где не имеет права находиться, всегда будет это в глубине души осознавать и под влиянием этого чувства совершать хаотичные движения себе же во вред. Нелегитимность не дает своей жертве спать спокойно – закон, касающийся не только депутатов.
Источник: статья опубликована в газете "Ведомости" №3615 от 24.06.2014 под заголовком: [битая ссылка] Как стать хорошим депутатом
Скорость сновидения
Государственная дума одобрила федеральный конституционный закон "О принятии в РФ Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя". Проект был внесен президентом 19 марта, после 17.00. Ночью с 19 на 20 марта его рассмотрел Конституционный суд, а вечером 20 марта он был одобрен Государственной думой сразу в первом чтении и в целом, минуя второе чтение и без поправок, по соответствующей рекомендации профильного комитета. Это головокружительная скорость для такого значимого акта, который меняет границу страны (и, по мнению многих недоброжелательных экспертов, делегитимирует ее).
Ускорение – лозунг Думы не со вчерашнего дня. Срок от внесения законопроекта до его принятия неуклонно сокращался последние 20 лет: в среднем с 661 дня в 1994 г. до 182 дней в 2012 г. и 132 дней в 2013 г. (расчеты исследовательской группы "Страноведение", по данным АСОЗД). Президентские и правительственные законопроекты принимаются быстрее прочих: например, закон о реформе РАН путь от внесения до подписания прошел ровно за три месяца. Почему судьбоносные законы принимаются в режиме воздушной тревоги – депутат должен успеть одеться и заправить кровать, пока горит спичка?
С тактической точки зрения понятно, что таким образом исполнители демонстрируют начальству свою лояльность: зачем обсуждать, мы и так на все согласны! Как сказал сенатор Анатолий Лысков на заседании СФ, посвященном вводу войск, "мы теряем время президента" – у президента есть ценное время, а мы у него под ногами путаемся. Наше же время ценности не имеет, потому что мы все бесполезные. Это вполне работающая стратегия выживания в опасной ситуации.
На более высоком уровне обобщения: в головах людей существует представление о наличии некоей "сути", которая совершенно не зависит от "формы", а то и враждебна ей. Русский человек склонен считать слово "формальный" ругательным. Надо всем этим реет ленинское "формально правильно, а по сути издевательство". Образованные граждане чувствуют, что в этом направлении мысли что-то не так и оно не приводит ни к чему хорошему, но обычно удовлетворяются обзыванием этого дела "правовым нигилизмом" (которым страдают все, кроме них самих), опять же имманентно присущим русскому народу, что уж с ним поделать.
Зачем законная процедура, когда "и так все ясно"? Зачем честные выборы, когда народ "и так" любит гражданина N и партию Х? Что долго готовить референдум, если люди понятно чего хотят? Затем, что вся эта ясность и несомненность – в глазу смотрящего, а в глазу соседа она совсем другая, что сегодняшняя несомненная "правда", не нуждающаяся в доказательствах, завтра потускнеет и станет сомнительной, а вот нарушение процедуры – это клеймо навсегда. Процедура – не способ добывания истины, которым можно пренебречь, если истина и так лежит на поверхности. Никакой "истины" в социальном организме не существует – есть только согласие. Процедура – путь достижения этого согласия. Поэтому обсуждение закона важнее его принятия, а честность выборов важнее финального процентного результата.
Законотворчество Думы VI созыва с его пугающей быстротой и легкостью имеет еще одну мало заметную извне, но важную черту. Оно поверхностно – не в том даже смысле, что не затрагивает значимых проблем, а концентрируется на внешних эффектах, а в том, что не имплантируется в ткань правового поля, а наклеивается на него сверху. Это не значит, что такие законы не влияют на жизнь людей – еще как влияют: и убивают, и калечат. Но они не затрагивают основ нашей правовой системы – основ пока еще здоровых, заложенных в начале 2000-х гг., когда принимались действительно системообразующие правовые акты – Жилищный и Гражданский кодексы, законы об обороте земель, о валютном контроле, о борьбе с монополиями, о защите прав потребителей.
Все, что привлекло максимальное общественное внимание в последние годы, – и гей-пропаганда, и запрет на усыновление, и борьба с экстремизмом онлайн и офлайн, и ужесточение законов о митингах – с точки зрения правовой техники чрезвычайно легко отменимо. Для этого не потребуется, как любят выражаться в пояснительных записках, никаких затрат федерального бюджета, не потребуется больших реформ, люстраций и децимаций. Трудно отделаться от мысли, как просто и дешево Тот-Кто-Придет-Следом сможет снискать любовь образованной публики, международное признание и славу мудрого Ликурга и Солона одной отменой нескольких правовых новаций, которые, случись что, никто не станет всерьез защищать.
Кстати, это почти то, что произошло с избирательным законодательством – новый закон о выборах депутатов Госдумы представляет собой закон 2003 г. с некоторыми ухудшениями в виде партийных фильтров (также легко откручиваемых). Уж коли на то пошло, одной из немногих серьезных попыток последнего времени изменить правовую систему был проект закона об объективной истине им. Александра Бастрыкина – и именно он, судя по высказываниям руководителя Главного правового управления президента, оказался заблокирован Кремлем.
Сложнее ситуация с уничтожением организаций – реформами вроде разгона РАН или Высшего арбитражного суда. Но даже и в этом случае, пока люди еще живы, система достаточно быстро – хотя и не без потерь – восстановима.
Относительно нового субъекта Федерации перспектива отмены сейчас выглядит немыслимо – слишком велико давление общественного мнения, неважно, искреннего или инспирированного пропагандой. В этом случае простота и скорость принятия закона может навести зрителей из регионов на другую мысль: вот с такой же сновидческой легкостью, без препятствий и без жертв, можно будет при случае и в другую сторону поменять "таинственную карту". Буквально, как сказал президент в своей исторической речи, лечь спать в одной стране, а проснуться за границей.
Источник: статья опубликована в газете "Ведомости" №3554 от 24.03.2014 под заголовком: [битая ссылка] Скорость сновидения
Демократия откуда не ждали, или Возвращение бюджетного процесса
о попытке парламентариев реанимировать свою значимость
Бюджетный процесс составляет систему кровообращения парламентаризма. Весь смысл существования любых палат, штатов, кортесов и тингов, сколько их ни знала история репрезентативной демократии, состоял именно в этом: налоги и бюджет, бюджет и налоги – коллективное распределение общих средств на общие нужды. Все другие виды законотворчества вторичны. Реформа Бюджетного кодекса 2005-2007 гг. подрубила нашу законодательную ветвь власти эффективнее, чем даже реформа избирательного законодательства – уничтожение одномандатников, повышение входного барьера и ужесточение закона о партиях.
Эта реформа состояла во введении трехлетнего бюджетного планирования (что отдает контроль над бюджетом в руки правительства), в сокращении с четырех до трех числа чтений, в которых рассматривается проект бюджета, и в ограничении возможностей парламента по перемещению средств между статьями и внутри статей бюджета. Одновременно растет доля секретных статей бюджета: по данным ИЭП им. Гайдара, за 2004-2012 гг. она увеличилась с 9,8 до 12,2% от общего объема расходов. Засекречено даже 5% (2011 г.) расходов на дошкольное образование, а в жилищном хозяйстве объем тайных расходов вырос с 4,2% в 2006 г. до 15% в 2012-м.
Как утверждают китаисты, иероглиф "кризис" вовсе не состоит из двух иероглифов, обозначающих "опасность" и "возможность". Он просто обозначает "опасная точка", безо всяких оптимистических коннотаций (мечты поэта! Филолог строгий гонит вас). Тем не менее каждый бюджетный кризис ставит правительство перед необходимостью чаще и плотнее общаться с Думой, чем оно привыкло делать в мирное время. Поправки в бюджет требуют согласований, законодательные антикризисные меры требуют утверждения. Для парламента это шанс попытаться вернуть отобранные полномочия.
В 2008 г. депутаты пытались сместить ряд министров, заменив их собой, но вся борьба свелась к традиционному и безобидному сюжету "Единая Россия" критикует либералов из экономического блока за антинародность". Нынешний кризис происходит в совершенно иных политических условиях. В феврале при внесении проекта сокращенного бюджета правительство попросило право перераспределять средства внутри бюджета без согласования с палатой. Дума отказала – соответствующий пункт был из антикризисного плана исключен. Секвестрированный бюджет приняли с довольно значительными изменениями относительно первоначальной версии (150 поправок ко второму чтению, из них 80 от депутатов и членов СФ, около 70 от правительства). Для себя палата вытребовала распространения парламентского контроля на расходование средств по Федеральной адресной инвестиционной программе (ФАИП) и регулярных отчетов об успехах экономической политики (с первым таким отчетом 21 апреля в Думе должен выступить премьер).
Говорят, муравейник обладает "распределенным мозгом", сравнимым по объему с мозгом человека, тогда как отдельный муравей никаким особенным мозгом не обладает, потому что в его нервной системе слишком мало нейронов. Отдельный депутат в нашей политической системе не ощущает себя частью общего парламентского организма и не связывает свое политико-аппаратное благополучие с самостоятельностью законодательной власти. Это слишком высокий уровень абстрагирования. Но коллективный разум муравейника существует и действует через индивидуальных акторов, слабо сознающих, что они являются частью единого процесса. Кроме того, у парламента есть руководство, а у него есть политические амбиции, более острое по сравнению с рядовым депутатом чувство своего места в политической системе и желание сделать это место более ценным и престижным.
Ни один эксперт в здравом уме не скажет "российская политическая система, проходя через снижение уровня управляемости, постепенно демократизируется". После такого заявления, проснувшись однажды утром, легко обнаружить себя превратившимся в члена Общественной палаты, как Грегор Замза. Но нельзя не заметить, что снижение госдоходов делает все более затруднительной балансировку межклановых интересов – то, чем занята наша верховная власть. Никакие противоречия не будут острыми, если любое из них можно замазать деньгами. Проделывать то же самое, но с ограниченными ресурсами уже сложнее.
В законодательной сфере эта тенденция выражается в развороте от "законотворчества запретов" к "законотворчеству изъятий". Никакой "оттепели" или "либерализации" не происходит: многочисленные ранее принятые запреты никто не отменяет. Растет число проектов, предлагающих поднять ощутимые для граждан налоги (на недвижимость, НДФЛ), увеличить сборы (например, ОСАГО). Ход законодательной мысли понятен: раз нефть подешевела, давайте выжмем что-нибудь из граждан.
В похвалу законотворческому механизму надо сказать, что принятие конфискационных проектов идет куда медленнее и труднее, чем репрессивных. Все "изымающие" законопроекты вне зависимости от авторства характеризуются относительно долгими (в сравнении с "политическими" инициативами) сроками рассмотрения и значительной переделкой на этапе второго чтения. Это для наших дней не очень типично: гораздо чаще инициативы исполнительной власти, кем бы они ни были подписаны, принимаются в том виде, в каком они были внесены.
Законы, потенциально запрещающие гражданам собираться больше трех, демонстрировать чистый лист бумаги и заплетать волосы цветными ленточками, Дума выпекала как горячие пирожки. Угнетать граждан в качестве избирателей, митингующих, блогеров было легко и приятно: про себя правящая бюрократия точно знает, что никогда не окажется никем из этого списка, и сдержек на пути репрессий у нее нет. Но собственность и коммерческие интересы есть. Вдобавок считается, что ограничение политических прав не вызывает в народных массах протеста, а вот с раздеванием на морозе надо бы поаккуратнее, ибо мало ли что.
"Цветущая сложность" – еще далеко не демократия. Борьба кланов – плохая замена политической конкуренции. Но в условиях истощения ресурсной базы входной билет в систему дешевеет: все большее количество групп интересов может рассчитывать поучаствовать в этой борьбе. Если отбросить эстетические критерии, это куда больше похоже на настоящий парламентаризм, "как у взрослых", чем ситуация 2003-2011 гг.
Источник: статья опубликована в газете "Ведомости" №3811 от 14.04.2015 под заголовком: [битая ссылка] Бюджетная демократия
Патриотичные термиты
о том, как думские инсайдеры используют "политическую линию" для продвижения чьих-то персональных интересов
Законопроект об ограничении иностранного участия в СМИ внесен 17 сентября тремя депутатами, ни один из которых не является членом "Единой России" и не занимает значимой думской должности. Что проект на самом деле проходной, стало понятно через пару дней, когда в его поддержку высказались сперва вице-спикер Железняк, а потом и спикер Нарышкин. После этого список инициаторов немедленно пополнился четырьмя единороссами (включая известного депутата Сидякина). Напомню, что в инициаторы законопроектов о запрещении иностранных усыновлений и о регистрации иностранных агентов записали весь состав палаты. Принудительную регистрацию иностранных агентов, обязательное оповещение о двойном гражданстве и хранение персональных данных в России инициировал депутат Луговой: хоть и не единоросс, но человек заслуженный, пострадавший в некотором роде на службе родине. С интернет-платежами успешно борется депутат Яровая со товарищи – видный член партии и председатель профильного комитета по безопасности.