Но не одним единороссам счастье. В конце весенней сессии 2014 г. Дума приняла пакет законопроектов о рекламе (запрет рекламы на кабельных каналах, разрешение рекламы пива и проч.), внесенный членом "Справедливой России" Игорем Зотовым. От внесения до третьего чтения прошло 11 дней – срок, невиданный даже для нынешнего созыва (быстрее, за три дня, прошел только закон о присоединении Крыма). Кто этот могучий депутат Зотов, чьи инициативы одобряются с президентской скоростью? Примерно тот же, кто и депутат Парахин, чей проект закона об иностранном участии в СМИ имеет все шансы быть принятым в третьем чтении через 10 дней после внесения.
В Думе вам скажут: да просто крупнейший продавец рекламы на федеральных каналах решил окончательно сделаться монополистом. А заодно прикрыть телеканал "Дождь". Да просто владелец медиахолдинга решил скупить доли своих иностранных партнеров подешевле. А заодно прикрыть "Ведомости" и Forbes Russia. "Никакой политики – просто бизнес" – один из самых распространенных и бессмысленных комментариев. Куда точнее сказать, что сейчас, наоборот, нет никакого "бизнеса": только политика.
Базовое свойство гибридной политической системы состоит в том, что никакое утверждение не описывает ее полностью. Если частично верно положение Х, то частично верным будет и противоположное положение Y. Решения принимаются в режиме ручного управления и только первым лицом? Да, но решения принимаются и анонимной бюрократией с размытой ответственностью. Элита запугана и выстроена по принципу личной лояльности? Да, но по этой же причине те, кто находился внутри системы в момент ее входа в кризис, имеют значительные права и властные возможности. Парламент – это резиновая печать, автоматически штампующая все, что вносится? Да, но это и черная биржа, на которой властные группы и акторы торгуются за распределение сокращающихся ресурсов.
В Думе происходят интересные вещи. Все привыкли, что законодательный конвейер работает с ускорением, все быстрее принимая все больше законов. По итогам весенней сессии статистика впервые зафиксировала, что среди принятых законов доля депутатских инициатив превысила долю правительственных.
Что это значит? А вот что: политическая система наша закрытая и малопроницаемая, круг ее акционеров и бенефициаров постоянно сужается. Если это схватка бульдогов под ковром, то сейчас там остались только самые мощные бульдоги. Остальные изгнаны или съедены. Оставшиеся пока не могут победить друг друга – силы их примерно равны, но каждый может заблокировать каждого. Это сильно затрудняет принятие решений и заставляет участников перетекать в те отделы системы, где чуть больше свободного пространства. В последние годы стало трудно провести свою идею в качестве правительственного, а тем более президентского законопроекта: в правительстве и в администрации президента вас ждут конкуренты с таким же лоббистским весом, как ваш. Зато Дума – участок относительной открытости: там 450 депутатов, каждый хочет хорошо питаться и выступать по ТВ.
Какая разница, кто и по какой причине продвигает новые законы, если все они прекрасно вписываются в единый изоляционистский тренд? Во-первых, то, что мы называем трендом или политической линией, для самих участников является скорее пропагандистской оберткой. Большого ума не надо, чтобы сформулировать свой персональный интерес так, как диктуют модные тенденции дня. Мне нужно отдать все деньги из Пенсионного фонда, потому что я пострадал от санкций. Моим конкурентам нужно запретить ввозить в Россию рыбу, потому что я патриотичный отечественный производитель. Мои судебные штрафы надо оплачивать из бюджета, потому что иностранные суды выписывают мне штрафы из ненависти к России. Моих партнеров по медиахолдингу нужно заставить продать мне активы за бесценок: я защищаю отечественное информационное пространство от иностранцев. В эту игру может играть кто угодно: тут не надо быть большим патриотом – достаточно просто быть инсайдером.
Вторая причина вытекает из первой. Когда мы слышим термин "раскол элит", то представляем себе нечто из "Трех толстяков": гвардейцы перешли на сторону народа! Или из оды "Вольность": "Как звери, вторглись янычары! Падут бесславные удары… Погиб увенчанный злодей".
Любой публичный комментатор на вопрос, возможен ли в России внутриэлитный раскол, рефлекторно отвечает "нет, они все лояльны Путину". Как будто линией раскола является личное отношение кого-то одного к кому-то другому. В нашем случае реалистичнее представлять себе не мятежных гвардейцев с табакерками за пазухой, а термитов, поедающих уже довольно обгрызенный каравай. Их железные челюсти все чаще смыкаются не на новом куске, а на ноге соседа – совершенно такого же уважаемого, влиятельного и глубоко патриотичного термита.
Источник: статья опубликована в газете "Ведомости" №3683 от 26.09.2014 под заголовком: [битая ссылка] Патриотичные термиты
Итоги парламентского сезона: оценка ущерба и смета на ремонт
В сети создан специальный ресурс "Запретили", где собирается информация о том, что нового запрещено россиянам. Популярный блогер объявляет конкурс на придумывание самого идиотского закона – гражданам тоже хочется творчества, не только депутатам. Поэтесса Вера Павлова пишет стихотворение о том, кому что запретили: балерине – фуэте, пианисту – ля-бемоль. В сетях распространяется "закон о запрете всего" и красивый плакат (правда, англоязычный) с "алфавитом российского законодательства", где на каждую букву что-нибудь запрещенное: экстремизм, НКО, Оскорбление Чувств, Двойное Гражданство, "Яндекс".
По запросу "Госдума запретила" пока функционирующий "Яндекс" выдает 5000 результатов за последний месяц, за год – 20 000. Самые распространенные – "Госдума запретила кружевные трусы" и "Госдума запретила иностранные слова". По приятному совпадению ни того ни другого она не делала. Вопросы кружевных трусов, а также кед и туфель на шпильках относятся к внутренним разборкам членов Таможенного союза и решаются Комиссией ТС, а не российской Думой. А проект закона о штрафе за "неоправданное употребление" иностранных слов – типичная ЛДПР-инициатива "внеси странное и выиграй сто тысяч лайков в контакте". Как большинство такого рода проектов, он был отклонен в первом чтении.
Обратимся к цифрам. Интенсивность работы палаты все увеличивается: в весеннюю сессию 2014 г. принято Думой и подписано президентом 199 новых законов (в весеннюю сессию 2013 г. их было 190, а за аналогичный период 2003 г. – 43). Что интересно – неудержимо растет законотворческая активность собственно парламентариев: впервые объединенным силам депутатов и сенаторов удалось перекрыть результаты исполнительной власти по числу принятых законов. В 2014 г. из числа подписанных президентом законов 81 был внесен депутатами, 80 – правительством, 28 – президентом. Для сравнения: в весеннюю сессию 2013 г. среди подписанных законов депутатско-сенаторских инициатив было 49, правительственных – 102, президентских – 20. Малоурожайной весной 2003 г. было одобрено 15 проектов, родившихся в Федеральном собрании, 23 правительственных и 11 президентских (расчет исследовательской группы "Страноведение" на основе данных АСОЗД).
Три вида и три степени общественного вреда
Как разобраться в 50 оттенках законотворческой продукции? Степень общественного вреда от законопроекта не всегда соотносится с тем шумом, который вокруг него поднимается, – популярная конспирологическая версия "они подсовывают нам свои кружевные трусы, чтобы отвлечь от Самого Страшного, что происходит за кулисами" не совсем верна. Медиа есть медиа, и трусы им всегда будут интереснее поправок в закон о банках и банковской деятельности.
По степени вредного воздействия на правовое пространство принимаемые законы можно разделить на три группы. К первой относятся прямые запреты на разного рода действия: ходить на митинги, материться, курить, призывать к сепаратизму, осквернять праздники, отдавать сирот на усыновление иностранцам. Они, как ни странно, наименее токсичны, хотя и причиняют страдания и неудобства гражданам. Вред от них легко устраним: локальный запрет как приняли, так и отменили, а навык ходить на митинги утратится, только если запрет просуществует в неизменном виде 40 лет (спойлер: не просуществует), да и то не факт, если вспомнить пример советской власти. В России суровость законов компенсируется не их неисполнением, как обычно думают (плохие законы исполняются, этим-то они и ужасны), а их нестабильностью. Тут главное – не попасть под раздачу: тем, кого посадят за непочтение к памятным датам, будет не легче от того, что соответствующую статью в УК поменяют через три года, а неусыновленный сирота вообще умрет и его не вернешь. Но, как это ни цинично звучит, общество всегда переживет любое несчастье отдельных своих членов. Точечные запреты ухудшают жизнь, но не разрушают правовую систему: это как если бы в доме ободрали обои и написали на них нехорошее – жить среди этого тяжко, но крыша от такого не рухнет.
Вред второго порядка наступает от законов, уничтожающих организации и разрушающих институты. К таковым относится все ужесточение законодательства об НКО, принятый в первом чтении закон "Об общественном контроле", новая версия закона "О местном самоуправлении", фактически отменяющая выборы мэров, введение любых фильтров и заградительных мер на региональных и федеральных выборах. Почему отменять выборы и убивать политическую конкуренцию – это хуже, чем обижать курильщиков, ведь курильщиков у нас едва ли не больше, чем активных избирателей? Потому что институты, чтобы жить, должны непрерывно функционировать. Говорят, архитектура – это застывшая музыка, так вот в этом же смысле институты – это застывшие процессы. Если политический процесс не идет, политический институт разрушается. Восстановление его – дело долгое, даже если соответствующий вредный закон будет изменен в лучшую сторону. НКО, которые прекратят свою работу из-за норм закона об иностранных агентах, не просто не помогут людям, нуждающимся в их помощи, но и исчезнут как организации – ячейки гражданского общества. Разрушение горизонтальных структур и публичных институтов – это древесный жучок, съедающий перекрытия в доме. Именно так разрушается стабильность – не та, которая состоит в процентах обожания главы государства, а та, которая не дает гражданам внезапно решить, что сейчас самое время пойти поубивать друг друга.
Я депутат, я не хочу ничего решать, я хочу георгиевский бантик.
Третий вид законотворческого безобразия выглядит невинно и, кажется, мало затрагивает рядового гражданина, но, по сути, подкапывается под самый фундамент государственного устройства.
Известно, что с планированием в Думе тяжело и принимаемые в начале сессии планы имеют мало общего с тем, что обсуждается и принимается на самом деле. Любая сессия неизменно заканчивается повестками пленарных заседаний из 90 пунктов и предложениями принять нечто в трех чтениях сразу и без обсуждения. Самые большие любители принести в палату нечто срочное, когда депутаты уже хотят в отпуск, – это министерства и ведомства, особенно финансовые. В горячие дни конца сессии правительство имеет обыкновение вносить и проводить проекты, вежливо называемые в Думе рамочными, т. е. такие, которые либо прямо отдают все решения по вопросу в руки исполнительной власти, либо предполагают разъяснения в виде положений и регламентов, которые само профильное министерство и напишет.
Примеры такого рода проектов: упомянутый закон о платежных системах, закон о ликвидации корпорации "Олимпстрой", об освобождении сделки с продажей Францией "Мистралей" от НДС, о разрешении ВЭБу привлекать до 7% всех средств фонда национального благосостояния, о разрешении ВЭБу тратить средства фонда национального благосостояния на покупку привилегированных акций коммерческих банков, о передаче правительству права определять, какими банками могут пользоваться стратегические предприятия (какие предприятия считать стратегическими – тоже определяет правительство).
Хороши или плохи эти законы? Видно только, что в каждом из них есть богатая коррупционная составляющая, что все они внесены правительством, содержательно сводятся к тезису "деньги отдай, а сам уйди" и Дума принимает их быстрым темпом и без особенного обсуждения. В условиях, когда можно провести любой закон, у правительства есть большой соблазн написать для самого себя глобальный законопроект "Все разрешено", который красиво идет в сочетании с проектом "Все запрещено", предназначенным для граждан.
Дума по-прежнему обладает значительными полномочиями по распоряжению бюджетом, но не пользуется ими. И когда правительство решит вернуть налог с продаж, переместить пенсионные накопления в неизвестном направлении или еще как-то порадовать россиян финансово, у него будут все возможности это сделать, не спрашивая законодательный орган.
Одновременно исполнительная власть очень любит выглядеть миротворцем, купирующим вред от разбушевавшегося законодателя. Например, Минюст предлагает снизить (но не отменить) штрафы для НКО или санкции за посещение несанкционированных митингов. Роскомнадзор объясняет, как именно он будет – или не будет – блокировать торренты за пиратский контент. Минкульт и Минэкономразвития совместно посоветовали депутату Говорухину отозвать пакет поправок к антипиратскому законодательству, предполагавших досудебную блокировку сайтов за пиратский видеоконтент. Центробанк уверяет, что договорится с Visa и MasterCard и они не уйдут немедленно из России вопреки принятому закону об обязательных обеспечительных мерах для иностранных платежных систем. То есть выходит, что сперва неосмотрительный депутат что-то ужасное предложил или принял, а потом пришел добрый министр и все уладил – поблажка вышла, голову не отрежут, а всего лишь ухо оторвут.
Самобеглый принтер
Образ Думы в глазах россиян двоится: с одной стороны, это формальный орган, бесправный придаток исполнительной власти, единогласно исполняющий волю Кремля. С другой – страшный бешеный принтер, который скачет, как ожившая мочалка из Мойдодыра.
Есть, однако, одна правовая истина, о которой часто забывают. Сама по себе Дума ничего никому запретить не может, иначе как самой себе в рамках регламента палаты. Вопреки распространенному мнению Дума не принимает законов – она одобряет законопроекты в трех чтениях. Ни один проект, умный или безумный, не станет законом без санкции Совета Федерации и подписи президента. Однако почему-то нигде не видно заголовков "Совет Федерации изгнал из России мат" или "Владимир Путин запретил курить везде". Все, что запрещено, запрещено Думой – она как-то разом и могучая, и бессильная, как сама матушка-Русь.
Весенняя сессия началась для палаты с лекции Ларисы Брычевой, начальника Главного государственно-правового управления (ГГПУ) администрации президента, в которой она упрекала законодателей в том, что они работают "неритмично", плохо все планируют, сваливают всю повестку к финалу сессии и, главное, слишком часто меняют законодательство. ГГПУ – это, собственно, центр законотворческого планирования и контроля, расположенный непосредственно в Кремле. Мимо них мало того что не проходит ни одна инициатива – большинство тех, которые принимаются, там и пишутся. То есть человек, нажимающий на кнопку Print, говорит принтеру: а что это ты так много печатаешь, всю бумагу у меня перевел.
Схема, в которой парламент одновременно лишен законотворческих полномочий и нагружен ответственностью за результаты законотворческой деятельности, неизбежно вызывает к жизни попытки как-то ограничить этот злокозненный орган. Если ваши рога украсили цветными ленточками и торжественно ведут в уединенное место на краю обрыва, то примерно понятно, к чему дело клонится. Заметная тенденция сессии – попытки ввести какие-то формы императивного мандата, сделать депутатский статус переходящим в зависимости от хорошего поведения носителя, ограничить полномочия пленарного заседания, передав их совету Думы (органу куда менее публичному, заседающему в закрытом режиме), а самим депутатам запретить докладывать о законе дольше семи минут. Кто в здравом уме будет бороться за право депутата разговаривать дольше семи минут? Их и три минуты слушать невыносимо. Однако к чему все это сводится? К тому, что одну из ветвей власти предлагается отпилить, потому что она какая-то кривая и некрасивая.
Источник: статья опубликована в газете "Ведомости" №3623 от 04.07.2014 под заголовком: [битая ссылка] Запретите нам
Бенефициары мракобесия
278 новых законов – в ходе весенней сессии, 1615 законодательных новелл – с начала работы Госдумы шестого созыва, избранной в декабре 2011 года
Два представления о деятельности Государственной думы можно с равной частотой встретить в публичном пространстве: что она представляет собой бессистемно работающий "бешеный принтер", оперируемый безумными или жаждущими общественного внимания депутатами. Или что это лишенная собственной субъектности "резиновая печать", штампующая все, что присылают из правительства и Кремля.
Со стороны работа Думы может выглядеть хаотичной, иррациональной и легкомысленной или сводиться к одному сюжету о "запрете всего", но для самих властных групп и акторов – участников процесса – речь всегда идет о приращении, уменьшении и перераспределении властного ресурса. За каждым новым законом – будь это закон о создании нового районного суда или поправка в правила хождения внутреннего водного транспорта – стоит вопрос о власти. А в российской политической системе властный (административный) ресурс есть ресурс материальный.
Каратели и правоприменители
Кто вообще заинтересован в постоянном принятии новых законов? Каково бы ни было содержание законодательной нормы, определенный властный орган (министерство, служба, прокуратура) будет следить за ее исполнением и карать за ее неисполнение. В этом смысле сама нестабильность правового поля – частые непредсказуемые изменения законов – в интересах государства и не в интересах гражданина. Этим, среди прочего, объясняется непрерывный процесс исправления исправленного: как только законопроект становится законом, в него немедленно начинают вноситься новые изменения.