К числу основных задач Госсовета отнесены: содействие реализации полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Федерации и регионов; рассмотрение по предложению Президента проектов федеральных законов и указов, проектов федеральных бюджетов и пр. Решения Госсовета при необходимости оформляются указами; если признана необходимой некая законодательная инициатива, то она также должна исходить от Президента.
Для решения оперативных вопросов Положением предусмотрено формирование президиума Госсовета из семи членов. Установлен неформальный принцип: "один член президиума от каждого федерального округа". Состав президиума определяется Президентом, при этом раз в полгода он полностью его меняет. (Пока главы избирались на прямых выборах, их включение накануне избирательной кампании или в ходе нее в президиум считалось знаком президентского расположения и поддержки, о котором стремились немедленно оповестить избирателей.) Нельзя не отметить, что довольно быстро президиум стал играть роль не просто технического органа, назначающего заседания Совета и определяющего докладчиков, но некоего "малого Госсовета", на котором обсуждаются темы, потом не выносящиеся на "большой Госсовет".
Заседания Госсовета, согласно Положению, нужно проводить "регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца". Президиум должен собираться "по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в месяц". На практике же и президиум, и сам Госсовет созывают реже. Всего в 2000 – 2007 гг. Госсовет собирали 23 раза, а президиум – 63. Многие заседания проводились не в Москве, а в других российских городах.
Сложившийся формат заседаний предполагает участие в них не только Президента и членов Госсовета, но и, в зависимости от специфики выносимых вопросов, руководителей Администрации Президента, Правительства, Федерального Собрания, региональных властей, представителей бизнеса, науки, искусства. Заседания открывает Президент небольшим вступительным словом, затем обычно следует оглашение доклада, который тот или иной член Госсовета подготовил вместе со специально созданной рабочей группой, потом проводится обсуждение. По итогам глава государства высказывается, с чем он согласен, а с чем нет, оглашает те или иные решения, дает поручения.
Очевидно, что Президента (ранее Путина, а теперь Медведева) полностью устраивает Госсовет как площадка, на которой задают правила только он сам и его Администрация . Глав собирают, когда и где считают нужным, выслушивают советы по заранее сформулированным вопросам, при этом последними можно распорядиться как угодно. Но было бы заблуждением назвать Госсовет сугубо декоративным органом. Он используется для обеспечения связи Центра и регионов, для обкатки различных замыслов и проектов, для получения дополнительной информации и альтернативных оценок, для государственного pr. Тем более что темы заседаний Госсовета и президиума обычно весьма важные.
Например, в 2005 г. на президиуме обсуждались перспективы развития авиационной промышленности, меры по обеспечению россиян доступным жильем, вопросы развития аграрно-промышленного комплекса, состояние безопасности дорожного движения и пр., а на Госсовете – очередные реформы федеративной системы, меры по реализации приоритетных национальных проектов и т. д. 26 августа 2005 г. на выездном заседании в Казани Путин подвел итог почти пятилетней работы Госсовета: "Он стал не только местом диалога федеральной и региональной власти, но также общегосударственной площадкой для обсуждения самых злободневных вопросов внутренней и внешней политики, проблем государственного и хозяйственного строительства".
4
Отличным подспорьем в деле централизации и непосредственно "зачистки" регионального права стал ряд решений Конституционного Суда, в первую очередь Постановление от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Президент и его Администрация не имели непосредственного отношения к его вынесению, однако трудно поверить в то, что судьи сформулировали свои правовые позиции без оглядки на кампанию, развернутую Кремлем . (Неслучайно тогдашний полномочный представитель Президента в Конституционном Суде Михаил Митюков заявил сразу после оглашения Постановления, что слушал его "как песню" .)
Поводом к рассмотрению Конституционным Судом положений алтайской Конституции стал запрос Главы республики Семена Зубакина, который конфликтовал с частью региональной элиты, в том числе с руководством Эл Курултая (парламента). На Алтае в свое время приняли Конституцию, помимо прочего закреплявшую полномочия депутатов согласовывать назначения и освобождения от должности всех без исключения руководителей республиканских органов исполнительной власти. Естественно, Зубакина это не устраивало, и он хотел, чтобы судьи признали эту норму не соответствующей федеральной Конституции. Кроме того, ему было необходимо выбить из рук своих оппонентов такое оружие, как конституционные положения об отрешении Главы от должности либо в случае подтверждения факта совершения им умышленного преступления Верховным Судом республики еще до самого рассмотрения уголовного дела, либо по итогам его отзыва всенародным голосованием, инициированным из-за утраты им доверия избирателей или грубого нарушения Конституции России, Конституции Алтая, федеральных и республиканских законов. Применительно к последнему Зубакин попросил также проверить конституционность нормы об отзыве главы Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…" . Заодно, очевидно, чтобы заинтересовать федералов в своем деле, он оспорил положения алтайской Конституции о том, что все природные ресурсы, находящиеся на территории республики, принадлежат ей в качестве достояния (собственности), о том, что городской и районные суды образуются и действуют в том числе в соответствии с республиканским законом, и, главное, о суверенитете Алтая. В запросе ставились под сомнение и некоторые другие нормы Конституции.
Судьи встали на сторону Зубакина по всем принципиальным позициям. Они признали не соответствующим Конституции России положение об обязательном согласовании Эл Курултаем назначений и освобождений от должности всех без исключения руководителей республиканских органов исполнительной власти, как нарушающее баланс между законодательной и исполнительной властью. Суд подтвердил, что отрешать совершившего уголовное преступление Главу можно только после вступления в силу приговора суда, а регион не вправе устанавливать дополнительные полномочия суда общей юрисдикции. Нормы об отзыве – как алтайская, так и российская – также были объявлены не соответствующими Конституции, "поскольку они не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва {…} не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей {…}, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам".
Суд также указал, что институт отзыва может вводиться, но только "при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур" (в поправки к Закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…", принятые в 2000 г., был включен пункт, ликвидирующий институт отзыва, вновь он был введен в 2003 г., а в 2004-м опять ликвидирован).
Естественно, Суд постановил, что Алтай не вправе объявлять природные ресурсы собственным достоянием, вмешиваться своими законами в федеральное судоустройство и заявлять о своем суверенитете .
Это Постановление касалось не только одной маленькой сибирской республики , но и десятков других регионов, поскольку решения судей по делам о соответствии Конституции распространяются как на непосредственно оспоренные положения, так и на все аналогичные положения любых нормативных правовых актов в России. Более того, по запросу группы депутатов Думы 27 июня 2000 г. Суд вынес Определение о проверке соответствия Конституции России отдельных положений конституций Адыгеи, Башкортостана, Ингушетии, Коми, Северной Осетии и Татарстана. Тут уже не обошлось без участия Администрации Президента. На случай если кто-то недопонял Постановление, были прямо маркированы как противоречащие федеральной Конституции нормы о суверенитетах республик, о принадлежности им верховной власти на своих территориях, о народах республик как о носителях суверенитетов и источниках (единственных источниках) власти, а также "вытекающие из принципа суверенитета" нормы о верховенстве, высшей юридической силе конституций республик и их законов, о правах республик приостанавливать действие правовых актов Федерации на своих территориях, о договорном характере статуса республик как субъектов Федерации, о договорном характере вхождения республик в состав Федерации (и, следовательно, пребывания, нахождения в составе России), о статусе республики как субъекта международного права и нормы, регулирующие отношения собственности на природные ресурсы, находящиеся на территориях республик, порядок владения, пользования и распоряжения ими.
СМИ сконцентрировали внимание именно на теме суверенитета, что вполне понятно и, в общем, правильно. Однако они тиражировали один тезис: Суд лишил республики суверенитетов. Голоса тех, кто напоминал, что ни у каких регионов никаких суверенитетов не было, а точнее, что республики не реализовали свои претензии (они же не вышли из состава России), тонули в одобрительном или критическом гуле.
Во введении и части I тема "парада суверенитетов" в России в июле 1990 – январе 1991 гг. и постепенного преодоления его последствий уже разбиралась достаточно подробно, повторяться излишне. Стоит только добавить, что Конституционный Суд впервые высказался о сомнительности республиканских суверенитетов еще в 1992 г . А Президент Калмыкии Кирсан Илюмжинов в 1994 г. добился замены "суверенной" Конституции своей республики на так называемое Степное Уложение, в котором о суверенитете не говорилось ни слова . Этот прецедент уже тогда продемонстрировал девальвацию значения претензий на суверенитет.
К середине 1990-х гг. стало ясно, что само по себе наличие декларации о суверенитете и грозной конституции уже не гарантирует особого отношения к республике. Центр уделял пристальное внимание лишь нескольким республикам (Татарстану, Башкортостану, Якутии, Ингушетии и др.), но вовсе не из-за их суверенитетов, а в силу особенностей их внутриполитических ситуаций, экономического и электорального потенциала и т. д. Параллельно в число "любимых детей" попадали края и области. Поэтому реальный статус какой-нибудь Тывы или Хакасии был значительно ниже статуса, например, Нижегородской области, которая ни о каких суверенитетах никогда не заявляла.
Но до 2000 г. окончательно разгрести авгиевы конюшни рудиментов "парада суверенитетов" возможности не было. То одни выборы, то другие, то дефолт, то импичмент. Да и запросов никто не подавал. А тут все совпало.
В завершение следует отметить, что позиции о недопустимости объявления природных ресурсов достоянием республик, заложенной в приведенных Постановлении и Определении, исторически предшествовал отказ судей поддержать протест регионалов против объявления лесного фонда федеральной собственностью в Лесном кодексе, принятом в 1997 г . Так что и здесь имела место преемственность, а не какой-то поворот.
5
В 2001 – 2002 гг. Кремль продолжил передел политического пространства, но это была уже не "реконкиста", а самая настоящая "конкиста". Политические системы регионов стали интегрироваться, насколько это возможно, в единую федерально – региональную систему. Этот процесс неразрывно связан с именем Владислава Суркова, бывшего инициатором, идеологом и главным исполнителем большинства соответствующих реформ.
Во-первых, в 2001 г. приняли Закон "О политических партиях", в котором установлено, что партия – это федеральное общественное объединение, имеющее отделения более чем в половине регионов. Создание региональных и межрегиональных партий не допускается.
Во-вторых, принятым в 2002 г. Законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закреплено, что избирательными объединениями на федеральных и региональных выборах могут быть соответственно только партии и их региональные отделения либо иные структурные подразделения, имеющие право участвовать в выборах.
В-третьих, тем же Законом "Об основных гарантиях избирательных прав…" было предписано избирать не менее половины депутатов региональных парламентов по пропорциональной избирательной системе, то есть по общерегиональным округам по спискам избирательных объединений и их блоков. Позже аналогичная норма появилась в Законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…".
В-четвертых, опять же Законом "Об основных гарантиях избирательных прав…" Центральная избирательная комиссия России была фактически наделена статусом "министерства выборов". Помимо прочего в Законе предусмотрено, что:
1) перед назначением членов региональных избирательных комиссий главами и парламентами субъектов Федерации ЦИК направляет им собственные предложения по кандидатурам, и те обязаны назначить (каждый) не менее одного кандидата ЦИК;
2) кандидат на пост председателя региональной комиссии отбирается и выдвигается ЦИК (более ни у кого таких полномочий нет);
3) ЦИК имеет право обратиться в суд с заявлением о расформировании региональной комиссии, в случае если та не исполнила ее решения.
И, наконец, в – пятых, в 20 01 г. Кремль инициировал объединение партии "Единство" и политической общественной организации "Отечество", а также движения "Вся Россия" в партию "Единство и Отечество – Единая Россия" (в 2003 г. принято название "Единая Россия").
В 1990-е гг. в России, строго говоря, вообще не было партий. Были общественные объединения (организации, движения), которые назывались партиями официально или неофициально, но четкого однозначного отграничения их от других общественных объединений в законодательстве не проводилось. Межрегиональные и региональные общественные объединения участвовали в субфедеральных выборах как самостоятельно, так и блокируясь, в том числе с отделениями федеральных общественных объединений. Теперь партии есть. Это особые общественные объединения, главное отличие которых от других – право на участие в федеральных и региональных выборах.
Что до избирательных систем, то в 1990-е гг. регионы могли свободно выбирать между мажоритарной, пропорциональной и смешанной, большинство предпочли мажоритарную.
В 1993 – 1994-х гг. смешанная избирательная система применялась на выборах в Марий Эл, Тыве, Саратовской области, но впоследствии все три региона перешли на мажоритарную систему. Как и КАО и УОБАО, поэкспериментировавшие со смешанными выборами в 1996 г. В Красноярском крае, Калининградской и Свердловской областях пропорционально-мажоритарная система, напротив, прижилась. В 2000 г. ее ввела Псковская область.