В 2002 – 2003 гг. все регионы перешли на смешанную избирательную систему (а в последующие годы Ингушетия, Калмыкия, Дагестан, Чечня, Амурская, Московская и Свердловская области, а также Санкт-Петербург перешли на пропорциональную) . Тогда же прошло переформирование региональных избиркомов.
Применительно к последнему следует сказать, что избирательное законодательство с начала 1990-х гг. неуклонно ужесточалось, в том числе увеличивались полномочия ЦИК. Кроме того, по мнению многих, непосредственно на Законе 2002 г. и на многих других правовых и политических инициативах федеральной власти, связанных с выборами, лежит субъективный отпечаток активизма и амбиций Председателя ЦИК Александра Вешнякова (занимал этот пост с 1999 по 2007 гг ) Как бы то ни было, но сейчас региональные избиркомы превращены в органы преимущественно федерального подчинения.
"Единую Россию" с момента ее создания сравнивают с КПСС, которая на конституционном уровне (с 1977 г) провозглашалась "руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций". Фактически же она не просто управляла государством (как правящая партия), а во многих областях дублировала или дополняла его аппарат. Кроме того, большевики-коммунисты, будучи революционерами, захватили и удержали власть, сами стали властью.
"Единая Россия" ни на что подобное не претендует и претендовать не может. Она создана президентурой, ею контролируется и фактически управляется. В нее вошли как те, кто был на стороне еще ельцинского Кремля в борьбе за власть в 1999 г., так и его тогдашние противники, а кроме того, "выжидавшие" и позже "присягнувшие" Путину.
Официально "Единая Россия" – парламентская партия, занимающая доминирующее положение и намеревающаяся сохранять его в обозримой перспективе. А фактически это партия власти – по сути особый государственный институт, буквально пронизывающий многие другие институты, призванный обеспечивать централизацию политической системы, консолидировать элиту, синхронизировать работу федеральной, региональных, а также местных политических машин, транслировать официальную идеологию власти.
Таким образом, конституционную вертикаль исполнительной власти (единая система по ч. 2 ст. 77) предполагалось дополнить партийной, то есть "единороссовской" вертикалью, через которую формировать и квазивертикаль законодательной власти (на основе фракций "Единой России"), а также вертикалью избирательных комиссий.
18 февраля 2003 г. на заседании Совета законодателей Владимир Путин высказался довольно конкретно: " Появление фракций общероссийских партий в законодательных собраниях субъектов Федерации создает фундамент, во всяком случае на это все рассчитано, должно создать фундамент единой партийно – политической системы страны {…} В чем, собственно говоря, смысл этого действия? В том, чтобы сделать политическую систему страны более устойчивой, стабильной и прогнозируемой. В этом весь смысл ".
Естественно, на выстраивание новых вертикалей ушло много времени и сил.
По итогам думских выборов 2003 г. в Думе была сформирована фракция, имеющая конституционное большинство. В нее входили и члены других партий, и беспартийные. В 2007 г. "единороссы" получили уже сугубо партийное конституционное большинство.
Отделения партии созданы и действуют во всех регионах. В 2003 – 2008 гг. из 110 региональных парламентских кампаний "единороссы" выиграли 99. Фракции, депутатские группы или объединения "единороссов" образованы во всех 83 парламентах. В партии (по состоянию на 1 октября 2007 г.) состоят 75 региональных глав (из 84) и 76 спикеров, а те, кто не состоят, все равно, как правило, привлекаются к партийным проектам.
Вместе с тем, поскольку в "Единую Россию" добровольно вступили или были призваны многие представители элит, зачастую недружественные друг другу или даже открыто враждующие, постоянно возникали и возникают самые разные проблемы. Это и конфликты, порой переходящие в публичную плоскость (между федеральным руководством партии и отделениями, между главами и отделениями, внутри отделений), и неудовлетворительно, а то и провально проведенные избирательные кампании, и сложности с формированием кандидатских списков и фракций, поддержанием в них дисциплины и т. д. Чистки с самого начала стали обычным делом. Есть отделения, руководство которых менялось уже по два-три раза. Отношение к этому может быть как пессимистичным, так и оптимистичным. С одной стороны, из-за перечисленных проблем партийной вертикали в полном смысле этого слова нет, как нет и уверенности в том, что ее вообще возможно достроить. С другой – в условиях, когда трения и конфликты в регионах теперь зачастую происходят между однопартийцами или деятелями, близкими к партии, имеется дополнительный ресурс для их разрешения. (Ведь исключение из партии с большой долей вероятности означает лишение возможности полноценно участвовать в политической жизни, в тех же выборах в Думу и т. д., особенно сейчас, когда выборы проводятся по пропорциональной системе).
Большинство региональных отделений "Единой России" контролируется главами или во всяком случае им лояльно. Это несколько децентрализует саму партию, но централизует политическую систему в целом, поскольку главы фактически обязаны проводить все или большую часть своих политических проектов через "Единую Россию" и, работая на себя (к примеру, добиваясь избрания лояльного себе парламента), работают на общий результат партии.
Но, безусловно, полной централизации региональных политических пространств не произошло, да и не могло произойти.
Главы и другие влиятельные акторы вне зависимости от характера своих отношений с "Единой Россией" могут выдвигать своих людей в руководство региональных отделений других партий (и активно пользуются этой возможностью), различными путями приобретать партийные "франшизы" (то есть права формировать кандидатские списки партий) перед выборами или просто договариваться о публичной поддержке.
Дальнейшей политической централизации несомненно послужит укрепление полуторапартийной системы (предполагающей наличие доминирующей партии) за счет, во-первых, укрепления непосредственно "Единой России" (в 2008 г. ее возглавил Путин), во-вторых, сокращения количества партий (к январю 2009 г. их должно остаться не более девяти, а в дальнейшем еще меньше).
6
В 2002 г. были реализованы еще две важные централизаторские инициативы.
19 апреля Дума приняла новый Закон "О гражданстве Российской Федерации", лишивший республики права на собственные гражданства, которое они имели еще с советских времен. Никакого вреда от института республиканского гражданства не было. Ведь, не будучи гражданином России, нельзя было стать, к примеру, гражданином Саха или Чувашии. Республики особо не ценили этот государственный атрибут . Но отнять его у них все равно стоило, поскольку любое сглаживание формальных статусных различий между регионами – безусловное благо.
15 ноября была принята поправка к Закону "О языках народов Российской Федерации", закрепившая императивное требование составлять алфавиты государственных языков российских республик на графической основе кириллицы. Это стало ответом на попытку руководства Татарстана перевести татарский язык с кириллицы на латиницу.
А вот от установления республиками государственных языков, еще одного рудимента советской федеративной системы, к сожалению, никуда не деться – в Конституции есть разрешающее положение (ч. 2 ст. 68). Надо, однако, иметь в виду, что оно противоречит как принципу равноправного положения регионов в Федерации (ч. 1 ст. 5), так и принципу равноправия народов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5), а также принципу равенства прав и свобод человека и гражданина, независимо от языка (ч. 2 ст. 19) . Хорошо хоть, что с алфавитами порядок навели.
7
Последнее, о чем следует рассказать в этой главе, – проблемы, связанные с выборами глав в 2000 – 2002 гг. Собственно говоря, таковых было две.
Первая возникла из-за Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…", установившего, что одно и то же лицо не может избираться на должность главы более двух сроков подряд. Вторую создавали сами главы, желавшие переизбираться без проблем с соперниками и поэтому досрочно подававшие в отставку и заставлявшие тем самым назначать досрочные выборы, к которым никто, кроме них, заранее не был готов.
Авторы Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…" считали, что раз на федеральном уровне закреплено, что одно и то же лицо не может занимать пост Президента более двух сроков подряд, то и на региональном уровне должно действовать такое же ограничение для глав. В общем, это правильно. Вопрос был только в том, как отсчитать эти два срока. Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…" вступил в силу 19 октября 1999 г. И совершенно логично было отсчитывать начало действия ограничения именно с этого дня. Иначе говоря, под действие нормы не должны были подпадать ни сроки полномочий, отработанные избранными главами на должности до 19 октября 1999 г., ни сроки, начавшиеся, но не завершившиеся до указанной даты. Однако и в Центре, и в регионах нашлось немало тех, кто требовал засчитывать все эти сроки и даже объявлял подпадающими под ограничение "назначенские" сроки, то есть периоды между назначениями глав Президентом в 1991 – 1993 гг. и их победами на выборах в 1993 – 1999 гг. (хотя Закон внятно говорил именно об избранных главах). Фактически речь шла, как это ни забавно, о попытках под прикрытием Закона лишить ряд граждан, занимающих должности глав, их пассивного избирательного права. Проще говоря, место расчистить. С другой стороны, в ряде регионов на конституционно-уставном уровне в порядке опережающего правотворчества еще в начале – середине 1990-х гг. были введены ограничения на количество сроков полномочий одного лица на посту главы, и это тоже следовало учитывать.
Президенты и губернаторы нервничали, особенно те, у кого в ближайшем будущем истекал второй фактически отработанный срок. Между тем у Кремля, как и прежде, не было планов массовой ротации. Вопрос ребром поставил Минтимер Шаймиев. Он впервые избрался в 1991 г., переизбрался в 1996 г . В принятой в 1992 г. Конституции Татарстана содержалось положение об ограничении количества президентских сроков, но в 1996-м оно было исключено (до выборов). Значит, если правильно толковать Закон 1999 г. и республиканскую Конституцию, Шаймиев имел право избираться еще два раза. Но это толкование принималось не всеми. Полномочия татарского Президента истекали в 2001 г., он собирался избираться вновь. Возникла необходимость в однозначном политическом и правовом решении.
Кремль не сразу, но все же согласился пойти навстречу Шаймиеву и другим главам, находившимся в аналогичном положении. Он осадил тех, кто называл все фактически отработанные сроки подпадающими под ограничение. Но вместо настойчиво выпрашиваемой регионалами отмены ограничения было решено его уточнить. И 25 января 2001 г. Дума приняла поправку к Закону, прямо указавшую, что ограничение следует применять без учета сроков, начавшихся до его вступления в силу.
Первая версия поправки, внесенная еще в 2000 г . предполагала, что ограничение следует применять без учета сроков, завершившихся до вступления Закона в силу. Такой подход устраивал Шаймиева, а также нескольких его коллег, но не устраивал Лужкова, тогда располагавшего в Думе фракцией "Отечество – Вся Россия". Он избрался в 1996 г. и переизбрался в 1999 г. после вступления Закона в силу. И получалось, что он не имеет права переизбираться в 2003 г. Ему было нужно, чтобы ограничение применялось без учета сроков, начавшихся до вступления Закона в силу. Кремль поначалу не хотел уступать Лужкову, тем более что при таком подходе возможность переизбраться получал не только столичный градоначальник, но и многие другие главы. Однако для принятия поправки, то есть для выполнения обязательств перед Шаймиевым требовались голоса ОВР. Поэтому во втором чтении поправку приняли уже в "лужковской" версии.
В тех случаях, когда на региональном уровне тоже действовало ограничение на количество сроков (прописанное в конституции или уставе), главе надо было просто поскорее добиться у парламента решения о его отмене. Все так и делали.
Некоторые принципиальные борцы со старыми главами (СПС и пр.) не успокоились и решили оспаривать конституционность этой поправки в Конституционном Суде. Между тем параллельно обозначились трудности у ряда глав, добившихся отмены двух-срокового ограничения на региональном уровне. Нашлись, к примеру, желающие заблокировать выдвижение Эдуарда Росселя. Он избрался в 1995 г, переизбрался 1999 г. (до вступления Закона в силу). Свердловский Устав был принят до его первого избрания, ограничительную норму из нее изъяли в 2001 г. Нужно было "подкрепить" уже принятые решения. В контексте приближавшихся очередных думских и президентских выборов федеральная власть после некоторых колебаний предпочла помочь Росселю и его "товарищам по несчастью".