2
Поправки Козака фактически превратили Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…" в федеративный кодекс . В самом деле, он теперь не только регулирует вопросы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов, но также фиксирует единый общий подход к разграничению полномочий по предметам совместного ведения Федерации и регионов и делегированию осуществления полномочий между уровнями власти, разграничивает полномочия по предметам совместного ведения, закрепляет экономическую и финансовую основу деятельности региональной власти (собственность регионов, их бюджеты и пр.), развивает конституционные положения об иерархии правовых актов в России и т. д.
Все бы ничего, но получилось, что фактически в одном законе уместились как минимум четыре, и его наименование не соответствует реальному предмету регулирования. Со времени разработки законопроекта и до сего дня так и не было внятно объяснено, почему нельзя было разработать и принять новый закон с соответствующим названием.
Конституция устанавливает перечни предметов ведения Федерации (ст. 71) и совместного ведения Федерации и регионов (ч. 1 ст. 72). Также в ней указывается, что вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения регионы обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), а местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 13). По предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на территории страны (ч. 1 ст. 76). По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и соответствующие им законы и иные нормативные правовые акты регионов (ч. 2 ст. 76). По предметам ведения регионов – региональные нормативные правовые акты (ч. 4 ст. 76). Все регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия по федеральным предметам ведения принадлежат Федерации, по региональным предметам ведения соответственно регионам. Полномочия по предметам совместного ведения не могут целиком принадлежать ни Федерации, ни регионам . При этом федеральные и субфедеральные органы исполнительной власти вправе делегировать друг другу специальными соглашениями осуществление части своих полномочий по собственным и совместным предметам ведения (ч. 2, 3 ст. 78). Из Конституции следует также возможность передавать на региональный уровень осуществление полномочий по предметам федерального и совместного ведения или предусматривать совместное осуществление Федерацией и регионами полномочий по предметам их собственного и совместного ведения законами, указами Президента, постановлениями Правительства (ч. 1, 2 ст. 76, ч. 1 ст. 90, ч. 1 ст. 115).
В 1990-е гг. ни президентура, ни парламент, ни Конституционный Суд, несмотря на очевидную необходимость, не сформулировали единого общего подхода к разграничению полномочий по предметам совместного ведения и делегированию осуществления полномочий. Попытки предпринимались, и не раз, но успехом они не увенчались (зато был внедрен не предусмотренный Конституцией институт специальных внутрифедеральных соглашений о разграничении полномочий, объявлявшихся составными частями внутрифедеральных договоров). Раздел в каждом конкретном законе или договоре производился едва ли не индивидуально, то есть, проще говоря, в зависимости от итогов торга между заинтересованными сторонами.
Упоминавшийся Закон 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти…" стал первой успешной попыткой установить какие-то общие правила. Но они получились слишком общими, было очевидно, что нужно подойти к делу конкретнее и жестче.
В президентском Послании 2001 г. Владимир Путин потребовал навести порядок в отношениях между федеральными и региональными властями. Он тогда сказал: "Первая задача… это разграничение федеральными законами, хочу это особо подчеркнуть, именно федеральными законами, предметов ведения и полномочий между {имелись в виду только полномочия. – В. И.} федеральным центром и региональным уровнем управления. Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где – субъектов Федерации, иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации".
Комиссия Козака исходила из непосредственно предопределенного конституционными установлениями разделения полномочий на четыре блока:
1 ) полномочия по предметам ведения Федерации;
2 ) полномочия по предметам совместного ведения Федерации и регионов;
3 ) полномочия по предметам ведения регионов;
4 ) полномочия по вопросам местного значения. Дальнейшее разграничение было произведено уже через "централизаторское" толкование Конституции. Первый блок с учетом прямо или косвенно предусмотренных конституционными положениями возможностей передачи региональным органам исполнительной власти осуществления отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти – законами, а также указами Президента, постановлениями Правительства, соглашениями (ч. 1, 2 ст. 76, ч. 2, 3 ст. 78, ч. 1 ст. 90, ч. 1 ст. 115) поделен на:
1 – 1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти Федерации;
1 – 2) полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти регионов, в свою очередь делящиеся на те:
1 – 2-1) осуществление которых делегировано в общем порядке законами, указами Президента, постановлениями Правительства с предоставлением субвенций из федерального бюджета (т. н. возложение полномочий);
1 – 2-2) осуществление которых делегировано в индивидуальном порядке соглашениями.
Полномочия второго блока с учетом возможного взаимного делегирования осуществления отдельных полномочий органами исполнительной власти первоначально были поделены на:
2 – 1) федеральные полномочия, в свою очередь делящиеся на:
2 – 1-1) осуществляемые органами государственной власти Федерации;
2 – 1-2) осуществляемые органами исполнительной власти регионов в индивидуальном порядке по соглашениям;
2 – 2) региональные полномочия, в свою очередь делящиеся на:
2 – 2-1) осуществляемые органами государственной власти регионов за счет средств региональных бюджетов;
2 – 2-2) осуществляемые органами государственной власти регионов в общем порядке согласно законам за счет субвенций из федерального бюджета;
2 – 2-3) осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.
Третий блок полномочий опять же с учетом возможного делегирования осуществления полномочий органами исполнительной власти соглашениями делится на:
3 – 1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти регионов;
3 – 2) полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.
Комиссия презюмировала, что федеральное регулирование по вопросам полномочий регионов по предметам совместного ведения может быть как рамочным, так и детальным. Не то чтобы это была революционная идея – в федеральных законах по предметам совместного ведения, принимавшихся в 1990-е гг., порой детально прописывались региональные полномочия. Новаторство Закона 2003 г. состоит в том, что, во-первых, в нем принципиально закреплена сама допустимость детального федерального регулирования по предметам совместного ведения. Во-вторых, записано, что детальное регулирование предполагает определение конкретных количественных и качественных характеристик (объемов) их реализации, а также основы процедуры деятельности по их реализации. В-третьих, детальное регулирование по общему правилу увязано с финансовым обеспечением осуществления соответствующих полномочий федеральными субвенциями . Другими словами, Федерация объявила, что за свои деньги она диктует свою волю, за регионами остается только "исполнение полномочий". Вне всякого сомнения, здесь имело место нарушение статьи 73 Конституции, согласно которой при осуществлении своих полномочий регионы пользуются всей полнотой государственной власти. Понятно, что Центру нужно контролировать, как расходуются выделяемые им деньги. Но тогда следовало просто-напросто объявить федеральными все полномочия по предметам совместного ведения, осуществление которых финансируется из федерального бюджета и предусмотреть возможность делегирования их осуществления регионам (с одновременным предоставлением субвенций) . Это было совершенно несложно. Конституцию бы соблюли.
Сделаем, правда, скидку на то, что по Закону 2003 г. проекты федеральных законов по предметам совместного ведения должны согласовываться органами государственной власти регионов (позиции законодателей и глав должны совпасть, иначе будет считаться, что никакой позиции нет), а законы, принятые в первом чтении, не могут рассматриваться во втором до истечения 13-дневного срока, данного региональным парламентам для представления поправок, и что в соответствии с Конституцией немалая часть принимаемых законов проходит через Совет Федерации. Формальности, но все же…
Что касается полномочий, финансируемых за счет средств региональных бюджетов, то на федеральном уровне согласно Закону 2003 г. определяются лишь собственно принадлежность этих полномочий регионам и общие принципы их осуществления. Это и есть рамочное регулирование. В Законе приведен перечень из 41 позиции (к 2007 г. он был расширен до 72, при этом ряд позиций дополнили, конкретизировали). В их числе материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти регионов, организационное, материально-техническое обеспечение проведения региональных выборов, планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, строительство и содержание дорог общего пользования межмуниципального значения, организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение), обеспечение государственных гарантий на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам; организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в региональном ведении и пр.
Рамочное регулирование совмещается со "всей полнотой государственной власти" , которая предоставлена регионам при осуществлении их полномочий. Ведь эта самая "вся полнота" не может исключать государственной целостности России, единства системы государственной власти и пр.
При дальнейшей детализации разграничения полномочий были допущены многочисленные серьезные перекосы в сторону не просто централизации, а суперцентрализации. Законы от 22 августа и от 29 декабря 2004 г. (вошли в историю под своими номерами – 122 и 199) – комплексные акты, которыми в развитие закона 2003 г. вносились поправки в десятки действующих законов, прописывался целый набор отдельных самостоятельных реформ, в том числе реформы системы социальных льгот и недропользования, – потом пришлось многократно править. В том числе уточнять компетенционные вопросы.
В 2005 – 2007 гг. в Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…" были внесены важные поправки. Во-первых, исправлено нарушение Конституции, допущенное Законом 2003 г. в части выделения региональных полномочий по предметам совместного ведения, по которым производится детальное законодательное регулирование, осуществляемых за счет федеральных субвенций. Теперь региональными являются только те полномочия в пределах совместного ведения, по которым возможно лишь рамочное регулирование, которые финансируются из бюджетов субъектов Федерации . Во-вторых, зафиксирована и подробно прописана вытекающая из конституционных положений (ч. 1, 2 ст. 76) возможность законодательной передачи региональным органам государственной власти осуществления федеральных полномочий по предметам собственного федерального и совместного ведения с одновременным предоставлением субвенций (при этом регионами разрешено использовать и собственные материальные ресурсы и средства). В-третьих, допущено соучастие регионов в реализации федеральных полномочий по предметам собственного федерального и совместного ведения. Последнее означает совместное осуществление федеральных полномочий Центром и регионами. Возможность такового должна предусматриваться отраслевыми федеральными законами. Каждый отдельный регион должен решить сам, насколько ему нужно соучастие, тем более что оно может потребовать финансирования из собственных средств, за инициативность субвенции не положены. Будущее покажет, насколько эффективной окажется эта форма взаимодействия федеральной и региональной власти.
Соответственно, сейчас полномочия по предметам федерального ведения делятся на:
1-1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти Федерации;
1-2) полномочия, осуществляемые органами государственной власти регионов, в свою очередь делящиеся на те:
1-2-1) осуществление которых делегировано в общем порядке законами с предоставлением субвенций из федерального бюджета;
1-2-2) осуществление которых делегировано исполнительным органам государственной власти регионов в индивидуальном порядке соглашениями.
1-3) полномочия, совместно осуществляемые органами государственной власти Федерации и регионов за счет средств своих бюджетов.
Полномочия по предметам совместного ведения разделены на:
2-1) федеральные полномочия, в свою очередь делящиеся на:
2-1-1) осуществляемые органами государственной власти Федерации;
2-1-2) осуществляемые в общем порядке согласно законам органами государственной власти регионов за счет субвенций из федерального бюджета;
2-1-3) совместно осуществляемые в индивидуальном порядке органами государственной власти Федерации и регионов за счет средств своих бюджетов;
2-1-4) осуществляемые органами исполнительной власти регионов в индивидуальном порядке по соглашениям;
2-2) региональные полномочия, в свою очередь делящиеся на:
2-2-1) осуществляемые органами государственной власти регионов за счет средств региональных бюджетов;
2-2-2) осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.