Конституционный Суд в своем Постановлении от 9 июля 2002 г. признал конституционной поправку 2001 г. И достаточно откровенно указал, что, если на субфедеральном уровне до 19 октября 1999 г. было введено ограничение, то регионам при приведении своих норм в соответствие с российскими можно самостоятельно решать, какой по счету срок у их глав с учетом федерального ограничения. Уже 20 июня 2003 г. в Закон внесли еще одну поправку, окончательно все расставившую по местам: в тех субъектах Федерации, где региональное ограничение никогда не вводилось или его отменили до 19 октября 1999 г., первым "ограниченным" сроком главы должен считаться начавшийся после этой даты. А в тех регионах, где ограничение вводилось и не было отменено до указанной даты, власти вправе сами разобраться, стоит ли учитывать отработанные главами сроки или нужно их обнулить.
Уступки сомнительные, но легко объяснимые с точки зрения политических приоритетов федеральной власти в 2002 – 2004 гг. К чему было поощрять войны за регионы, исход которых отнюдь не всегда мог оказаться предсказуемым? Зачем рисковать разрушением отлаженных политических машин, которые могли отработать (и в итоге хорошо отработали) на обеих федеральных избирательных кампаниях? Делу централизации в стратегической перспективе это не только бы не помогло, а скорее навредило. Кроме того, главам надо было дать компенсацию за "урон", нанесенный реформами 2000 – 2001 гг., одного Госсовета ведь мало…
При решении второй проблемы – с досрочными отставками глав и досрочными выборами – Центр действовал гораздо жестче. Если в 1999 г. было четыре таких прецедента (в Белгородской, Новгородской, Омской и Томской областях), то в 2000 г. только один (в Самарской области), две попытки Кремль пресек (в Татарстане и Марий Эл). А 10 июля 2001 г. через Думу провели поправку к действовавшему тогда Закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г., запретившую главам, добровольно подавшим в отставку, участвовать в назначенных в этой связи досрочных выборах. (Также было запрещено участвовать в досрочных выборах отрешенным президентам и губернаторам – до этого из законодательства следовало, что, если Президент "уволит" главу, то тот вправе тут же попробовать избраться вновь.)
Глава 2. Реформа Козака (2003 – 2007 гг.)
Еще в 2000 г. Владимиром Путиным была поставлена задача выработать концепцию разграничения компетенции между уровнями власти. Первоначально ее поручили рабочей группе Госсовета во главе с Минтимером Шаймиевым. Разумеется, в Кремле понимали, что та вряд ли напишет проект, проникнутый духом централизации, залогом тому была личность руководителя группы (зачем вообще это надо было поручать Шаймиеву – отдельный вопрос). Но то, что получилось в итоге, превзошло самые смелые ожидания. Как заявлял сам Шаймиев, "красной нитью через концепцию проходит принцип субсидиарности: нет смысла передавать наверх те вопросы, которые могут быть эффективно решены внизу" . Предлагалось всячески усилить регионы за счет конституционной сферы совместного ведения, повышения роли внутрифедеральных договоров и т. д. Подобные предложения настолько расходились с заявленным и проводимым курсом, что доклад Шаймиева был снят с повестки заседания Госсовета 21 февраля 2001 г., а о подготовленном его группой проекте постарались забыть как о недоразумении . 21 июня 2001 г. Указом Путина была образована Комиссия при Президенте по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления под председательством Дмитрия Козака (далее – Комиссия Козака, или Комиссия). Ей было поручено разработать адекватную концепцию разграничения компетенции (в течение года), воплотить ее в законопроекты и заодно подготовить ряд других реформ. К лету 2002 г. концепция была готова, а еще через год Дума приняла пакет поправок к Закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Закон от 4 июля 2003 г., далее в тексте – Закон 2003 г.).
Поэтому 2003 г. следует считать годом старта первой большой федеративной реформы ("реформы Козака"), хотя ключевые положения Закона вступили в силу только с 1 января 2005 г. Одновременно с нею была начата большая муниципальная реформа. Новый Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в России" был принят осенью того же года. Эти реформы основаны на единых принципах и подходах и могут рассматриваться как две составные части одной реформы. Кроме того, предполагалось внесение поправок к Бюджетному и Налоговому кодексам (без них не могли вступить в силу ключевые положения Закона 2003 г.), а также к десяткам других законов.
В рамках данной работы нет необходимости разбирать и анализировать все аспекты реформы и тем более подробности ее подготовки, прохождения через парламент, включая различные проекты и промежуточные варианты, дискуссии и прогнозы (много, много копий было сломано!). Пусть такое исследование проведет кто-то из "козаковцев". В настоящей главе будут рассмотрены только наиболее существенные новации в федеративной системе.
1
Своеобразным прологом к реформе стала кампания по расторжению (формально – прекращению действия) внутрифедеральных договоров 1990-х гг.
Договорная практика 1994 – 1998 гг. "генетически" восходит к периоду "парада суверенитетов" в СССР и РСФСР. Еще в союзном Законе от 26 апреля 1990 г., а также в проектах Союзного договора было прописано, что отношения между республиками, одна из которых входит в состав другой (например, Башкирии и России), регулируются договорами. Когда в 1992 г. Татарстан и Чечено-Ингушетия отказались подписывать Федеративный договор, для этих республик в нем же специально оговорили возможность строить отношения с Федерацией в индивидуальном договорном порядке.
В Конституции (ч. 3 ст. 11) указано, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и субфедеральными органами государственной власти производится как Конституцией, так и Федеративным договором и "иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Изначально считалось, что "иные договоры" будут заключены все с теми же Татарстаном и Чечней с Ингушетией, на которые к тому времени разделилась Чечено-Ингушетия.
Первый "индивидуальный" внутрифедеральный договор был подписан 15 февраля 1994 г. как раз с Татарией. Но затем в течение полутора лет появилось еще несколько договоров с республиками, которые участвовали в Федеративном договоре (Кабардино-Балкария, Башкортостан, Якутия и др.) Им очень хотелось зафиксировать свою специфику, и Центр пошел навстречу. С 1996 г. договоры стали заключаться с краями, областями и пр. Последний Договор – с Москвой (что довольно символично, не правда ли?) – был подписан 16 июня 1998 г. В итоге 42 договорами оказались "охвачены" 46 регионов .
Проекты договоров готовил Сергей Шахрай, один из авторов Конституции, в начале – середине 1990-х гг. активный пропагандист договорного регулирования федеративных отношений. До января 1996 г. он занимал пост заместителя Председателя Правительства, потом почти год был депутатом Думы, а в декабре 1996 г. получил должность полномочного представителя Президента в Конституционном Суде. С июля 1994 г. Шахрай также возглавлял специальную Комиссию при Президенте по подготовке договоров. Вскоре после заключения российско-московского Договора Ельцин уволил его со всех постов. Новым председателем "договорной" Комиссии стал Путин, в то время первый заместитель Руководителя Администрации Президента. И тогда, и тем более в дальнейшем он проявил себя как противник договоров.
В первые годы после принятия Конституции, когда республики еще не отошли от суверенной эйфории, федеральная власть позволяла и себе, и им толковать положение об "иных договорах" как санкцию на возможность индивидуального пересмотра или "хотя бы" дополнения Конституции. Игнорировались нормы о распространении суверенитета России на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), о верховенстве Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4), о высшей юридической силе Конституции, ее прямом действии и применении на всей территории России (ч. 1 ст. 15), о государственной целостности и единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), о равноправии всех регионов (ч. 1, 4 ст. 5), а также указание на действие того же Федеративного договора и "других договоров" лишь в части, не противоречащей конституционным установлениям (п. 1 разд. второго), и пр. В рамках теории федерализма данное явление можно охарактеризовать как индивидуализацию федеративных отношений. А с точки зрения теории права имело место создание основы для альтернативного правового регулирования, антиконституционного по самой своей сути.
Ради сглаживания политических противоречий правом приходилось жертвовать. Выше говорилось, что в принципе та жертва была в общем оправданна, но это не отменяет вопроса о конституционности договорной практики. Договоры Федерации с отдельными регионами по определению не могут и не должны ревизовать единую для всего государства Конституцию и общие законы .
Но вопреки высказываемым сегодня мнениям девальвация значения договоров началась не с 2000 г., а гораздо раньше. Ельцинский Кремль (и отдельно взятый Шахрай) из года в год становились все неуступчивее, стремились превратить договоры в документы, мало что дающие в практическом отношении. Трудно даже сравнивать, к примеру, Договор с Татарстаном и заключенный в 1997 г. Договор с Кировской областью – настолько они разные. Даже по самому подходу к разграничению компетенции. Если договорами 1994 – 1995 гг. Конституция просто "переписывалась" , то с 1996 г. пределом допустимой ревизии стало дополнение конституционного перечня предметов совместного ведения (исключения имели место, но именно в порядке подтверждения правила).
К тому же федеральная власть всегда могла игнорировать (и игнорировала!) договоры, если ей это было нужно, ведь их место среди источников права не было толком прояснено. Соответственно систему права реально "засоряли" далеко не все договоры, а только те из них, которые приходилось по тем или иным причинам исполнять.
Более того, в 1999 г. был принят Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (в настоящее время не действует), который четко определил место договоров как вспомогательных источников регулирования относительно Конституции и федеральных законов (то есть никаких расхождений с ними не допускалось) и существенно усложнил договорный процесс, в частности проекты договоров впредь следовало представлять в Совет Федерации для одобрения. На приведение действующих договоров Законом был отведен срок до июля 2002 г., по истечении которого неисправленные договоры можно было бы прекратить в судебном или внесудебном порядке. Но Путин ждать не хотел.
С 2000 г. Президент и другие федеральные руководители, а также многие главы (даже те, кто в свое время подписали договоры) неоднократно критически высказывались о договорной практике 1990-х гг. Выступая на первом заседании Комиссии Козака 17 июля 2001 г., Путин прочел ей натуральную эпитафию, выдержанную, как и положено в подобных случаях, в примирительном тоне: "…в свое время договоры {…} сыграли определенную и во многом положительную роль. Может быть, на определенном отрезке нашей истории без них невозможно было бы вообще. И те, кто выступал за заключение договоров, подписывал эти договоры, проявили известную необходимую для того периода времени гибкость и понимание ситуации. Сегодня большинство из них, к сожалению, часто не работает. А сама договорная система только усугубляет неравенство субъектов Федерации как по отношению к федеральному центру, так и по отношению одних субъектов Федерации к другим".
Комиссия и Администрация принялись искать способ "зачистить" договоры.
Выбор был сделан в пользу заключения новых договоров о прекращении действия старых. Одни главы с энтузиазмом соглашались, других приходилось убеждать или даже "продавливать". (Первыми с инициативой договорного прекращения старых договоров, что показательно, выступили опекавшиеся Кириенко главы Марий Эл, Саратовской, Нижегородской, Пермской и Ульяновской областей, соответственно, Леонид Маркелов, Дмитрий Аяцков, Иван Скляров, Юрий Трутнев и Владимир Шаманов). К осени 2003 г. было прекращено действие 33 договоров (с 34 регионами) .
С политической точки зрения, возможно, правильнее было бы разом расторгнуть все договоры президентским указом еще в 2000 – 2001 гг. Или же хотя бы предварить подписание договоров о прекращении обращением в Конституционный Суд. Туда необязательно было направлять все 4 2 договора, можно было отобрать самые "знаковые". Указ или судебное постановление (определение) стали бы настоящим осиновым колом. Но, увы, был выбран иной путь. В результате девять договоров так и остались "непрекращенными". Правда, многие их нормы все равно утратили силу в связи с вынесением Конституционным Судом ряда решений о неконституционности аналогичных норм других актов. (Признание Постановлением от 7 июня 2000 г., разбиравшимся в предыдущей главе, ряда норм Конституции Алтая противоречащими российской Конституции, разумеется, означало "выбраковку" в том числе соответствующих договорных норм.) А в июле 2002 г. истек срок, отпущенный в 1999 г. Законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти…" на исправление договоров в целом (лишь Якутии в 2002 г. удалось добиться нового Договора, исправлявшего старый, заключенный в 1995 г).