В первые годы президентства Владимира Путина разговоры об укрупнении активизировались. Сам он публично высказывался в том ключе, что только регионы должны решать, объединяться им или нет, Центр никого принуждать не будет. На самом же деле в Кремле посчитали необходимым ликвидировать как минимум десяток наиболее отсталых регионов, в число которых попали, в основном, автономные округа. (О том, как последние законодательно "подтолкнули" к объединению с краем, областями, уже говорилось в главе 2.) И Президент дал отмашку.
1
Конституцией в части 2 статьи 65 предусмотрено что образование новых субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
Изменение статуса субъекта Федерации (в том числе отказ региона от статуса субъекта Федерации в ходе слияния) производится по взаимному согласию Федерации и региона в соответствии с ФКЗ (ч. 5 ст. 66).
На основании ФКЗ об образовании нового субъекта Федерации, об изменении статуса субъекта Федерации из Конституции изымаются наименования старых, то есть объединившихся регионов и включается название нового (ч. 1 ст. 137).
Отличие федеральных конституционных законов от обычных в том, что они принимаются только по вопросам, предусмотренным в Конституции, и должны быть одобрены большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Думы и не менее трех четвертей голосов членов Совета Федерации (ст. 108).
Еще в 1990-е гг. ряд депутатов Думы, в частности бывший Председатель Верховного Совета СССР Анатолий Лукьянов, лоббировали ФКЗ о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Их интересовало в первую очередь создание условий для присоединения к России Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья. По целому ряду причин ФКЗ тогда принят не был.
Но при Путине о нем вспомнили. Правда, в контексте уже других целей и задач.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта" закрепляет, что образование нового региона может быть осуществлено в результате объединения двух и более регионов (но не путем разделения существующего региона на два новых или выделения нового из состава существующего), которые обязательно должны иметь общую границу. Из указания на то, что образование нового региона может повлечь за собой прекращение существования объединяющихся регионов, следует, что объединение возможно в двух формах:
1) слияние регионов с образованием нового региона; 2) присоединение одного региона к другому.
Правда, не вполне понятно, как в результате присоединения образуется новый регион. Точнее, понятно, только после этого ни одного "старого" региона не останется. Очевидно, что данное положение ФКЗ расходится с другими, в том числе с самим определением понятия "образование нового субъекта Российской Федерации". Законодатель тут явно напутал, поэтому нужно исходить из того, что образование нового региона – это объединение двух и более регионов, означающее прекращение их существования.
Вопрос об объединении подлежит вынесению на региональные референдумы. Согласно Закону "Об обеспечении избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" референдум признается состоявшимся в случае, если в нем приняли участие более половины участников референдума (граждан, обладающих правом голоса на референдуме), а решение, вынесенное на него, признается принятым, если за него проголосовали более половины явившихся участников. Другими словами, с точки зрения политической практики такие референдумы – непростая задача, это не выборы с 25-процентной явкой (сейчас порог явки на выборах отменен).
Инициатива образования нового региона может принадлежать только регионам, которые решили объединиться. Оформлена она должна быть в виде предложения Президенту. В первоначальной редакции ФКЗ не было четко прописано, кто конкретно может обращаться к главе государства, что порождало некоторые неудобства. Поэтому в 2005 г. была принята поправка, уточнившая, что предложение формулируется совместно парламентами и главами всех заинтересованных в объединении регионов. В предложении, то есть в письме, должны содержаться обоснование объединения, сведения о предполагаемом наименовании нового региона, его статусе , границах, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с реализацией объединительной инициативы, информация о предполагаемых сроках проведения референдумов и пр.
Первоначально ФКЗ не увязывал назначение объединительных референдумов с обязательным получением согласия Президента. С 2005 г. увязывает. Иными словами, теоретически допускается ситуация, когда регионы выйдут с объединительной инициативой, но реализовать ее будет нельзя.
Если хотя бы на одном референдуме решение об объединении не получит одобрения, вновь запустить объединительную процедуру можно будет не ранее чем через год. Так в ФКЗ закрепили изначально. Но в нем не было сказано ни о том, кто инициирует референдумы, ни о том, вправе ли главы регионов и парламентарии участвовать в агитационных кампаниях, ни о том, что делать, если один или несколько референдумов будут признаны несостоявшимися либо результаты одного или нескольких референдумов признают недействительными.
С 2005 г. в ФКЗ зафиксировано, что референдумы инициируются главами объединяющихся регионов (до этого использовались инициативные группы) и главы, депутаты региональных парламентов, иные лица, "замещающие государственные или выборные муниципальные должности", вправе принимать участие в агитационных кампаниях. Если в одном или нескольких, но не более чем в половине объединяющихся регионов, референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в них может быть проведено повторное голосование при условии, что на остальных референдумах вопрос об объединении получил одобрение.
При принятии положительных решений на всех референдумах Президент разрабатывает и вносит проект ФКЗ об образовании нового региона. В нем полагается закрепить наименование, статус, границы нового региона, прописать положения о прекращении существования старых регионов, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы вопросы в том числе формирования органов государственной власти нового региона, правопреемства, функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на территории нового региона, действия законов и иных нормативных правовых актов старых регионов и т. д.
Таким образом, весь процесс образования нового региона можно разбить на четыре основных этапа:
1) выдвижение инициативы образования нового региона;
2) организация и проведение референдумов;
3) принятие ФКЗ об образовании нового региона;
4) переходный период между прекращением существования старых регионов и образованием ("запуском") нового.
2
Первыми были объединены Пермская область и КПАО. Почему именно они? Точнее, как получилось, что именно с них решили начать? Инициатива сделать эти регионы "пилотными" в укрупнительном процессе изначально принадлежала одному из самых влиятельных людей в КПАО, депутату Государственной Думы от округа Андрею Климову. Он много лет пропагандировал идею объединения на всех уровнях. Еще не был принят ФКЗ о порядке образования новых регионов, а Климов уже предложил руководству Администрации Президента, в частности Суркову, начинать с Прикамья. Как рассказывают, он исходил в том числе из уверенности, что объединения необходимы и неизбежны, а объединившиеся первыми получат от Центра самый большой бонус.
После получения команды из Кремля пермяки и коми-пермяки начали готовить объединение. Губернатор области Юрий Трутнев (прежде не раз сам высказывавшийся за объединение) взялся за него как за "федеральный проект", успех которого положительно скажется и на имидже региона, и на репутации и политическом весе главы-объединителя. На областном уровне был легко достигнут полный консенсус относительно слияния. В округе же отнюдь не вся элита разделяла позицию Климова, ему пришлось убеждать и "продавливать" многих, в том числе Главу администрации КПАО Геннадия Савельева , хотя в данном конкретном случае присоединение представлялось объективно вполне адекватной мерой.
Основу экономики округа составляет заготовка древесины, и в советскую эпоху округ, по существу, являлся лесосырьевой базой Пермской области. Зависимость от Перми была едва ли не абсолютной: коми-пермяцкие лесозаготовительные предприятия входили в состав пермских, учреждения социальной сферы замыкались на областные структуры, округ не имел на своей территории железных дорог – за исключением небольших узкоколейных трасс леспромхозов и участка магистрали, связывающей Кировскую область и Республику Коми, проходящей через северо-западный Гайнский район, по единственной асфальтовой магистрали Пермь – Кудымкар в округ доставлялись практически все необходимые товары и т. д.
В 1990-е гг. старая система лесозаготовок развалилась, что, естественно, разрушительно сказалось на всей жизни в КПАО. И без того бедный, он стал одним из беднейших в России. Как-то существовать удавалось за счет статуса субъекта Федерации, позволявшего получать финансовую поддержку от Центра. К 2003 г. перечисления из федерального бюджета обеспечивали около 80 процентов доходов округа. В то же время он оставался накрепко привязан к Пермской области, в первую очередь инфраструктурно.
Однако все же самым правильным решением было бы сохранение округа в статусе субъекта Федерации, чтобы он пользовался правами на получение федеральной поддержки, на представительство в Федеральном Собрании и пр., с одновременным убеждением его руководства в необходимости передать области в договорном порядке осуществление максимального объема полномочий (и средства для этого). Но у Кремля было на этот счет иное мнение.
Первоначально представителями области артикулировалась идея поглощения КПАО не только де-факто, но и де-юре. Предполагалось, что он утратит статус субъекта Федерации, а область нет. Соответственно, ликвидируются либо трансформируются окружные органы власти, а областные сохранятся. Говорилось даже о полной ликвидации округа как единого территориального образования по итогам объединения.
Такие подходы КПАО категорически не устраивали, не говоря уже о том, что они противоречили законодательству. В ходе длительных и сложных переговоров, проходивших под контролем Кремля, была выработана следующая модель "равноправного объединения" (то есть "мягкого поглощения"):
1) Пермская область тоже утрачивает статус субъекта Федерации и создается новый регион;
2) в его состав входит Коми-Пермяцкий округ как "особая административно-территориальная единица", органы власти которой осуществляют отдельные полномочия органов власти нового региона, в том числе в культурной сфере;
3) референдумы проходят в один день с очередными выборами в Думу 7 декабря 2003 г.;
4) новый регион появляется на карте с 1 декабря 2005 г., переходный период продолжается до января 2007 г.;
5) в ходе объединения полномочия глав и парламентов области и округа досрочно не прекращаются, наоборот, если нужно, продляются;
6) глава нового региона избирается в 2005 г.;
7) по крайней мере до 2015 г. сохраняется особый порядок финансирования из федерального бюджета по отношению к КПО, аналогичный порядку федерального финансирования, существовавшему по отношению к КПАО;
8) в парламенте нового региона округ получает адекватное представительство;
9) в течение переходного периода на территории округа продолжают функционировать образованные в прежние годы территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; после создания нового региона в Кудымкаре размещаются некоторые территориальные органы (или их структурные подразделения);
10) на переходный период округ сохраняет свое представительство в Федеральном Собрании.
Эта модель была зафиксирована в Договоре "О согласованных действиях по образованию нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" и дополнявшем его Меморандуме. В последнем также перечислялись заявки на бонусы ("хотелки") – окружные инфраструктурные проекты, финансирования которых предполагалось добиться у Центра в качестве платы за объединение. Трутнев и Савельев подписали Договор и Меморандум 17 февраля 2003 г. На следующий день Президенту было отправлено письмо с кратким изложением достигнутых договоренностей (его подписали не только главы, но и спикеры) и просьбой оказать содействие, в том числе распорядиться создать рабочую группу по подготовке объединения. Группу создали, ее возглавил Сурков.
Еще одно письмо Путину, на этот раз уже сопровождаемое прогнозом социально-экономических и иных последствий объединения, согласованным в рабочей группе, было отправлено 11 июня. В нем также заявлялось название нового региона – Пермский край. На заседаниях рабочей группы и пр. обсуждались разные варианты названия, пермяки настаивали на сохранении "Пермской области", коми-пермяки предлагали "Пармскую область", "Коми-Пермскую область" или "Коми-Пермяцкую область". Но в итоге все сошлись на "Пермском крае".
Политические машины заработали. Были созданы инициативные группы по проведению референдумов, собраны подписи, согласован вопрос для референдумов и т. д. Областные и окружные власти развернули агитационную кампанию. Но их усилия были сочтены недостаточными, поэтому активное участие в подготовке референдумов приняли приволжское полпредство и "большая" Администрация.
Чем дальше, тем очевиднее было, что необходимую явку и положительный результат голосования обеспечить удастся. Тем не менее в Кремле сочли нужным непосредственное публичное "благословение" проекта Президентом, и 31 октября 2003 г. Путин посетил Пермь и Кудымкар (при последующих слияниях таких поездок не устраивали). А 3 ноября был издан Указ о мерах по социально-экономическому развитию КПАО и Пермской области, которым утвержден перечень "хотелок", согласованный с федеральными структурами, то есть окончательная "цена объединения". Правительству было поручено предусмотреть при формировании проектов федерального бюджета в 2004 – 2006 гг. средства на газификацию округа и развитие его транспортной инфраструктуры, включая строительство газопровода Очер – Кудымкар – Купрос и автомобильных дорог общего пользования по маршруту Кудымкар – Сыктывкар (до границы с Республикой Коми), а также мостового перехода через реку Каму у Перми . Грубо говоря, КПАО обменял статус субъекта Федерации на газопровод и автодорогу. Цена, кстати сказать, "относительная", ведь никаких цифр в Указе нет.