11 ноября Трутнев и Савельев подписали Соглашение о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края. Сам факт подписания такого договора подтверждал, что фактически происходит именно поглощение, присоединение округа. Коми-пермяки очень волновались по поводу сохранения единства округа и добивались гарантий его будущего особого статуса. Их убедили, что ни на что большее, чем на единое муниципальное образование, претендовать нельзя.
В ходе обсуждения модели объединения некоторые эксперты предлагали властям КПАО настаивать на том, чтобы КПО имел в составе края некий автономный статус, то есть был автономной единицей, чьи органы власти наделены не только муниципальной, но и государственной компетенцией. На это возражали, мол, поскольку Конституция не предусматривает никаких автономий и подуровней государственной власти внутри регионов, то ничем иным, кроме как особым муниципальным образованием округ быть в принципе не может. Это не так. В Постановлении Конституционного Суда
России от 24 января 1997 г. прямо сказано, что образование представительных и исполнительных органов государственной власти на уровне территориальных образований регионов возможно, это согласуется с Конституцией. КПО – территориальное образование краевого уровня, и наделять его статусом муниципии или иным статусом краю никто не запрещает и запретить не может.
Ранее согласованная модель объединения в некоторых важных вопросах была конкретизирована и дополнена или изменена:
1) округ сохраняет территориальное единство и получает статус особого муниципального образования;
2) главу и Думу КПО избирают одновременно с главой края, то есть в 2005 г.;
3) в 2006 – 2008 гг. передача средств бюджету КПО, выделенных из федерального бюджета, должна осуществляться через краевой бюджет целевым назначением, а с 2009 г. при распределении доходов между краем и округом действует требование соблюдения уровня бюджетной обеспеченности КПО на уровне бюджетной обеспеченности КПАО до объединения;
4) устав края принимается на совместном заседании парламентов области и округа, особый статус КПО прописывается в нем сообразно положениям Соглашения.
Референдумы, как и ожидалось, прошли успешно. В области при явке в 55,7 процента за объединение было подано 83,8 процента голосов, а в КПАО при явке в 60,5 процента "за" проголосовали 89,8 процента участников референдума. 19 февраля 2004 г. Президент внес в Думу проект ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". Еще до его рассмотрения возникла проблема: 9 марта Путин назначил Трутнева Министром природных ресурсов (не последнюю роль при принятии этого решения сыграло успешное проведение референдумов), и область осталась без главы. Подобной ситуации договоры меж ду нею и КПАО не оговаривали, зато было зафиксировано, что до 2005 г. никаких выборов не проводится (они были нежелательны). Временно исполняющим губернаторские обязанности было решено назначить члена Совета Федерации от Администрации области, давнего делового партнера и политического соратника Трутнева Олега Чиркунова . По всем договоренностям на этом месте должен был быть он, и только он. Но федеральное законодательство и областной Устав не предусматривали возможности назначения временно исполняющим обязанности Губернатора члена Совета Федерации, им мог стать только один из заместителей Губернатора (а назначать Чиркунова заместителем Губернатора было некому, впрочем, это мог сделать Трутнев до сложения губернаторских полномочий) . В декабре 2004 г. в Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…" включили положение, согласно которому Президент назначает временно исполняющего обязанности главы в случае досрочного прекращения полномочий главы и т. д. Но это в декабре. А в марте срочно прописали в проекте "объединительного" ФКЗ полномочие Президента назначать временно исполняющих обязанности глав Пермской области и КПАО и ускорили его прохождение через Федеральное Собрание. 19 марта Дума одобрила ФКЗ сразу в трех чтениях, 24 марта было получено одобрение Совета Федерации. 25 марта Закон был подписан, 26-го – опубликован и вступил в силу. (Чиркунов тем не менее был назначен Указом от 25 марта.) Модель объединения в ФКЗ приобрела следующий вид:
1) Пермский край считается образованным, а Пермская область и КПАО прекращают существование с 1 декабря 2005 г., с этого дня начинается переходный период;
2) КПО входит в состав края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Федерации, то есть округ не будет даже единым муниципальным образованием, на уровне округа не будет муниципальной власти;
3) переходный период продолжается до 31 января 2007 г., к тому времени должен быть избран краевой парламент – Законодательное Собрание, которое примет Устав края;
4) губернаторские выборы в крае проводятся в первое воскресенье декабря 2005 г.;
5) со дня вступления в должность главы края парламенты области и округа принимают совместные решения (большинством голосов от общего числа депутатов каждого парламента) по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода, распустить их нельзя;
6) до завершения переходного периода парламенты области и округа не вправе осуществлять некоторые полномочия, в том числе по принятию нормативных правовых актов и совершению других действий, связанных с отчуждением региональной собственности;
7) после сложения полномочий Главой администрации округа (полномочия Савельева истекали в декабре 2005 г.) и вступления в должность Губернатора края руководство исполнительной властью в КПО до завершения переходного периода осуществляет назначенное последним должностное лицо (то есть избирать главу с Думой еще в 2005 г. коми-пермякам не позволили; хотя это и оговаривалось в ноябрьском Соглашении, понятно, что пермяки не могли такого допустить;
8) до завершения переходного периода Правительством осуществляется координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти области и округа по предметам совместного ведения Федерации и регионов;
9) в переходный период территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения, действующие в области и округе, продолжают осуществлять свои полномочия, затем порядок создания и деятельности территориальных органов должно будет уточнить Правительство;
10) до 2006 г. областной и окружной бюджеты формируются и исполняются раздельно, бюджет края на 2007 г. утверждается законом края, совместно принимаемым областным и окружным парламентами, бюджет на 2008 г. утверждается законом края в обычном порядке;
11) расчет средств, передаваемых в 2006 – 2008 гг. из федерального бюджета, производится раздельно по области и округу; до 2008 г. включительно объем федеральной поддержки края сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006 г. по области и округу; в 2006 – 2008 гг. передача средств окружному бюджету из федерального бюджета осуществляется через краевой бюджет, а с 2009 г. краевой бюджет учитывается в межбюджетных отношениях как бюджет единой территории;
12) распределение доходов между бюджетами края и округа с 2009 г. осуществляется в соответствии с законодательством края;
13) депутаты Думы, избранные по одномандатным округам, образованным в области и округе, члены Совета Федерации в переходный период продолжают осуществлять свои полномочия до истечения срока этих полномочий;
14) на выборах в Думу в 2007 г. один из одномандатных округов образуется на территории КПО – эта норма была введена специально для Климова, в знак признания его заслуг.
В дальнейшем этот ФКЗ дважды правили. Первый раз в 2005 г. Тогда потребовалось изменить порядок наделения полномочиями Губернатора края в связи с отменой прямых выборов глав. Было установлено, что кандидатуру предлагает Президент, само наделение полномочиями производится парламентами области и округа. Кроме того, за последними закрепили право принимать в переходный период краевые законы и иные нормативные правовые акты (предварительно договорным путем определив порядок совместного правотворчества), а также осуществлять действия, включая принятие нормативных правовых актов, по отчуждению региональной собственности в связи с разграничением полномочий между Центром, регионами и муниципиями (то есть в рамках подготовки к большой муниципальной реформе). Коми-пермяков также порадовали, предусмотрев на 2006 г. раздельную передачу средств из федерального бюджета бюджетам области и округа и т. д.
В 2006 г. ФКЗ дополнили указанием конкретной даты выборов краевого Законодательного Собрания (3 декабря 2006 г.) и положениями о структуре будущего парламента (из 60 депутатов 28 требовалось избрать в одномандатных округах, образованных на территории бывшей области, двух в одномандатных округах, образованных на территории КПО, 30 по общекраевому округу).
Чиркунов в октябре 2005 г. был наделен полномочиями Губернатора еще не существующего края. Савельев в декабре ушел в отставку (он пытался сложить полномочия еще в ноябре).
Главой администрации КПО Чиркунов назначил Геннадия Баяндина . Выборы в Законодательное Собрание прошли в установленный срок. 19 апреля 2007 г. был принят Устав края.
Объединение-поглощение завершилось недавно, и подводить окончательные итоги пока рано. Но кое-что ясно уже сейчас. Коми-пермяки получили меньше, чем хотели и просили. Финансовая поддержка округа, несомненно, сократилась, а если говорить об инфраструктурных проектах, то их можно было пытаться пробивать, вовсе не отказываясь от статуса субъекта Федерации. Что же касается краевого Устава, то в нем закреплено следующее:
1) КПО входит в состав края как единая административно-территориальная единица края с особым статусом;
2) государственная власть на территория КПО осуществляется органами государственной власти края;
3) в структуре исполнительных органов государственной власти края действует специальное Министерство по делам КПО, руководство которым осуществляется Главой КПО – Министром Пермского края (эту должность занимает Баяндин);
4) никакого окружного представительного органа не создается;
5) при наличии "волеизъявления населения" КПО в его границах может быть образовано единое муниципальное образование.
Получается, что округ пусть и не растворен в крае, но фактически лишен "субъектности", на окружном уровне нет даже муниципальной власти. Отстаивать свои права, имея всего двух депутатов краевого уровня, будет крайне затруднительно.
С отменой выборов в Думу в одномандатных округах отдельно взятый Климов лишился законодательных гарантий своего будущего.
При этом вряд ли можно говорить и о каких-то существенных выгодах для области, все, что было нужно, она и раньше от округа получала.
3
Описывать другие объединения столь же подробно вряд ли имеет смысл. Тем более что все они проводились, можно сказать, по шаблону. Остановимся на самых важных вопросах.
Следующими после Пермской области и КПАО стали Красноярский край, ТАО и ЭАО. Инициаторами объединения были как Кремль, так и Губернатор края Александр Хлопонин, поддержанный рядом бизнес-структур ("Интерросом", "Норильским никелем", "Роснефтью" и др.). Среди красноярской элиты идея объединения всегда была популярной, так что Хлопонин изначально опирался на широкий консенсус. Окончательное решение было принято в Кремле весной 2004 г. Окружные руководители, особенно эвенкийские (Губернатор ЭАО Борис Золотарев в свое время заявлял, что никогда не согласится на объединение), попробовали сопротивляться, но их довольно быстро убедили смириться с неизбежным. Есть мнение, что сопротивлялись они только для того, чтобы добиться как можно большей компенсации.
Нельзя не отметить, что номинально краю, ТАО и ЭАО удалось "выручить" за объединение больше, чем Пермской области и КПАО. Указ Путина о мерах по социально-экономическому развитию данных регионов, подписанный 12 апреля 2005 г., предписал Правительству содействовать освоению Ванкорского нефтегазового месторождения (проект "Роснефти") в 2005 – 2009 гг., обеспечению начала эксплуатации Богучанской ГЭС и подготовки зоны затопления водохранилища (проект "ЕЭС России" и "Русского алюминия") в 2010 г., а также выделять средства на реконструкцию взлетно-посадочных полос в аэропортах Красноярска и Хатанги (Таймыр), строительство первой очереди транспортного обхода Красноярска с мостовым переходом через Енисей, первой очереди автомобильной дороги Канск – Абан – Богучаны и переселение жителей Красноярья, Таймыра и Эвенкии из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.
Однозначно положительный результат этого объединения – разрешение проблемы принадлежности Норильского промышленного района (НПР), территории Красноярского края, географически находящейся внутри территории ТАО (норильского анклава).
В 1930 – 1950-е гг. трудом сотен тысяч заключенных был построен Норильский горно-металлургический комбинат (НГМК) с необходимой ему инфраструктурой. Строительство началось в 1935 г., уже в 1939 г. на карте появился рабочий поселок Норильск. Комбинатом и поселком в 1930 – 1950 гг. управляли соответствующие подразделения НКВД-МВД, партийное руководство замыкалось напрямую на край, а не на округ. В 1953 г. по Указу Президиума Верховного Совета РСФСР Норильск получил статус города, в 1982 г. городами стали еще два рабочих поселка – Кайеркан (основан в 1943-м) и Талнах (основан в 1960-м). При этом Норильск был административно подчинен краю, Кайеркан, Талнах, а также поселок Снежногорск (основан в 1965-м) – Норильску. Реальная власть там, впрочем, была сосредоточена в руках директората НГМК. В 1989 г. комбинат вместе с рядом других предприятий цветной металлургии (расположенных в крае, а также в Мурманской области) был объединен в государственный концерн "Норильский никель", что еще более укрепило позиции директората.
По итогам конституционных реформ 1992 – 1993 гг. изменились статусы как края, так и округа. В их отношениях сразу же обозначился разделительный вектор. Таймырские руководители, в первую очередь Глава администрации Геннадий Неделин, настаивали на полной независимости от Красноярска. Знаковым событием был отказ округа от участия в выборах Главы администрации края в апреле 1993 г
Тогда же стал подниматься вопрос о возможной передаче НПР в состав ТАО. Округ хотел заполучить под свою юрисдикцию крупнейшего налогоплательщика, край, естественно, уступать не желал. Ситуация осложнялась действиями руководителей "Норильского никеля" и НГМК (Анатолий Филатов и др.), которые тогда взяли курс на еще большее усиление собственной самостоятельности. В 1993 г. госконцерн Указом Президента был преобразован в РАО, край не получил ни одной его акции. Экономический кризис больно ударил по "Норникелю", помимо прочего у него стали накапливаться крупные задолженности перед бюджетами. Попытки краевого руководства "выбивать долги" вызвали открытый конфликт. Разумеется, "Норникель" поощрял претензии Неделина, ведь с ним было бы договариваться куда легче. Впрочем, обсуждались и альтернативные проекты, к примеру, преобразования Норильска в ЗАТО и даже город федерального значения (!).
Максимальное обострение пришлось на 1995 г. 17 мая Окружная Дума объявила Норильск городом окружного подчинения. Иначе говоря, один регион попытался в одностороннем порядке изъять в свою пользу часть территории другого. В ответ Законодательное Собрание края объявило решение таймырцев "не подлежащим исполнению", а Глава администрации края Валерий Зубов отстранил от должности Главу администрации Норильска Василия Ткачева, поддержавшего "агрессию" окружных законодателей. Кроме того, краевые власти обратились за помощью к Президенту. В результате его вмешательства Дума была вынуждена отменить свое решение. Администрация Президента также настояла на заключении договора между краем и ТАО. 2 ноября был подписан Договор "О бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа", закрепивший раздел части норильских платежей. Ситуация на время разрядилась.
В последующие годы "Норильский никель" перешел под контроль структур "ОНЭКСИМбанка", в конечном итоге его крупнейшими акционерами стали известные российские предприниматели Владимир Потанин и Михаил Прохоров. Пересказывать все перипетии отношений новых собственников и их менеджеров с краевой властью, конечно, излишне. Нужно отметить только, что тема отторжения Норильска от края поднималась еще не раз. В условиях, когда доля платежей "Норникеля" в доходах краевого бюджета неуклонно росла, красноярцев лихорадило уже от одной угрозы их лишиться. В 2001 г., после избрания гендиректора "Норникеля" Александра Хлопонина Главой администрации ТАО, противоречия между краем и округом вновь обострились. Но до конфликта не дошло, поскольку уже в 2002 г. Хлопонин стал красноярским Губернатором. Его преемником в ТАО избрали норильского мэра Олега Бударгина, также выходца из "Норникеля". Естественно, после этого принадлежность Норильска более не была предметом дискуссий. Однако кто мог поручиться, что "норильский вопрос" вновь не встал бы в случае замены Хлопонина на деятеля, не связанного с "Норникелем", или ссоры Губернатора с родной корпорацией?
Референдумы прошли 17 апреля 2005 г. Явка в крае, ТАО и ЭАО составила соответственно 60,7, 58,8 и 73,9 процента, за объединение проголосовали 92,4, 70 и 79,9 процента явившихся.