Упрощен и порядок временного отстранения главы. Раньше ему надо было совершить тяжкое либо особо тяжкое преступление или во всяком случае подозреваться в совершении подобного преступления. С декабря 2004 г. достаточно совершить любое преступление, то есть любое виновное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом под угрозой наказания, или подозреваться в совершении любого преступления. Если есть постановление о привлечении в качестве обвиняемого и представление Генпрокурора, значит можно отстранять.
В качестве компенсации было полностью отменено ограничение количества сроков, которые можно отработать в должности главы. Компенсация – это, конечно, хорошо, но все же с конституционной точки зрения было бы правильнее это ограничение сохранить. Можно было бы, например, еще раз обнулить все сроки, ранее отработанные главами, и закрепить, что ограничение начинает действовать заново с момента вступления Закона 2004 г. в силу.
Еще одной новацией частично компенсационного характера стал институт "вопроса о доверии" , ввести который предложил тюменский Губернатор Сергей Собянин. Законом 2004 г. установлено, что глава, избранный до вступления его в силу, до истечения срока своих полномочий вправе поставить перед Президентом "вопрос о доверии и до срочном сложении своих полномочий" . Иными словами, он может досрочно инициировать применение нового порядка наделения полномочиями главы в своем регионе, подав в отставку и при этом предложив Президенту себя в качестве готового кандидата, то есть выразить готовность и желание перейти из избранных глав в назначенцы. На принятие решения Президенту отведено семь дней.
Уместно возразить, что, дескать, если Президент не доверяет какому-либо главе, то он должен либо отрешить его, либо дождаться истечения срока его полномочий и выдвинуть нового главу. А если действующий глава не уверен в позитивном к себе отношении, но в действительности его работу оценивают положительно или удовлетворительно, то Президенту надо бы убедить его в этом в личной беседе или иным образом и не доводить дело до отставки.
Институт "вопроса о доверии" был востребован по сугубо политическим соображениям. Как и в 2000 – 2001 гг. сколь – либо массовая замена глав в планы Кремля в 2004 г. не входила, но он был заинтересован в том, чтобы как можно больше региональных руководителей стали назначенцами. И как можно скорее . Также было понятно, что сразу после вступления поправок в силу объявится много глав, которые нуждаются в президентском "благословении", что называется, здесь и сейчас (из опасений, что за срок, остающийся до истечения полномочий, усилятся их конкуренты и недруги, из-за конфликтов с теми или иными влиятельными фигурами или структурами и т. д.) или просто готовы продемонстрировать лояльность с расчетом на встречное расположение.
27 декабря 2004 г. Путин Указом утвердил Положение "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" . Первичный отбор потенциальных кандидатов возложен на полпреда. Он должен не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий действующего главы (в случае досрочного прекращения его полномочий – в течение десяти дней) внести Руководителю Администрации Президента предложения по не менее чем двум кандидатурам, предварительно обсужденным с общественными объединениями соответствующего региона. К предложениям прилагаются копии деклараций о доходах кандидатов, справки о результатах обсуждений с "общественниками" и т. п. На втором этапе Руководитель Администрации, изучив предложения и проведя необходимые консультации, представляет кандидатуры Президенту. Если тот их отклонит, то полпреду придется искать новых.
В 2005 – 2008 гг. этот порядок в силу ряда причин применялся при менее чем половине назначений, да и то нередко формально. Фактически многих новых глав в Кремле отобрали без участия полпредов. Последним просто спускали указания относительно кандидатов, которых нужно оформить официальными предложениями. Либо, если полпреды успевали кого-то предложить, им велели изменить свое мнение. К тому же по разным причинам (бюрократический кретинизм, конфликты и трения между различными конкурирующими группами и пр.) регулярно нарушаются сроки внесения кандидатур в парламенты.
Больше половины назначенцев – это избранные главы, поставившие вопрос о доверии. На такие случаи Положение изначально не распространялось, то есть в том числе полпреды не подбирали альтернативные кандидатуры. Правда, 29 июня 2005 г. Путин внес в него дополнение, обязывающее "наместников" после обращения главы за доверием собирать комплект документов, аналогичный собираемому при подборе кандидатур на должность главы в общем порядке.
1 . 5 . Само собой разумеется, что нашлось немало желающих оспорить конституционность реформы в Конституционном Суде. И 21 декабря 2005 г. появилось Постановление, которым новые нормы Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…" были признаны не противоречащими Конституции. Что и требовалось доказать.
Здесь следует, пожалуй, обратить внимание на то, как Суд обошелся со своей правовой позицией, заложенной в Постановлении от 18 января 1996 г. В нем указывалось на необходимость прямых выборов глав (тогда исследовалась конституционность ряда норм Устава (Основного закона) Алтайского края, устанавливавших порядок избрания главы краевым Советом).
Суд сослался на то, что, во-первых, никогда в принципе не ставил под сомнение право законодательного органа власти региона на участие в формировании исполнительного органа.
Во-вторых, его позиция по алтайскому Уставу была продиктована тем фактом, что тогдашнее краевое законодательство – в отсутствие специального федерального закона, регулирующего общие принципы организации государственной власти в регионах, – закрепляло за депутатами полномочия по утверждению структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим вопросам жизни края, по даче согласия Главе администрации края на назначение и освобождение от должности его первого заместителя и т. д. Таким образом, исполнительная власть ставилась в зависимость от законодателей, и этот серьезный перекос следовало выправить.
В-третьих, и это главное, правовая позиция, сформулированная в Постановлении 1996 г., по мнению Суда, не может быть в полной мере использована для оценки нового порядка наделения полномочиями глав. Поскольку положения Конституции "проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально – историческом контексте , правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом {…} в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции {…} применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально – правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования {выделено мой. – В. И.} ". В 1996 г. Суд опирался в том числе на действовавшее тогда федеральное законодательство, которым предусматривались прямые выборы глав. А теперь, поскольку законодательство изменилось, судьи выдвинули новую правовую позицию.
Собственно, то, что правовые позиции Конституционного Суда могут и должны уточняться и меняться, было ясно и до этого Постановления. Хорошо, что наконец это признано официально.
2
2.1. Всего с 1 февраля 2005 г. по 1 сентября 2008 г. состоялось 85 на значений. Однако нужно учитывать, что Сергей Собянин, поставивший вопрос о доверии и прошедший процедуру назначения в 2005 г, в том же году был назначен Руководителем Администрации Президента. Его преемником на посту главы стал Владимир Якушев (бывший мэр Тюмени). Леонид Коротков, назначенный по доверию в 2005 г. Губернатором Амурской области, уже в 2007 г. был заменен Николаем Колесовым. Константин Титов, многолетний глава Самарской области, в 2005 г. был назначен по доверию, но в 2007-м ушел в отставку. Вместо него назначили Владимира Артякова. В том же году пришлось уйти со своих постов ярославскому главе Анатолию Лисицыну и его смоленскому коллеге Виктору Маслову, также ранее назначенным по доверию. Их заменили соответственно Сергей Вахруков и Сергей Антуфьев. Преемником назначенного по доверию в 2005 г. главы Костромской области Виктора Шершунова, погибшего в автокатастрофе в 2007 г., стал Игорь Слюняев. В 2008 г. Путин принял отставки Александра Тишанина, которого в 2005 г. выдвинул в иркутские главы, а также назначенного по доверию ставропольского главы Александра Черногорова. Уже в президентство Медведева в досрочную отставку ушел глава ЧАО Роман Абрамович, переназначенный в 2005-м. АБАО, КАО и ЭАО, главами которых были назначенцы Баир Жамсуев, Олег Кожемяко и Борис Золотарев, ликвидированы.
Также следует напомнить, что Тишанин в 2006 – 2007 гг. исполнял обязанности главы УОБАО (вместо избравшегося в Думу Виктора Малеева).
Сейчас назначенцы руководят 73 регионами из 83 (в новой Иркутской области сейчас нет главы, а есть только и. о.). А если добавить с одной стороны ликвидированные при объединениях АБАО, КАО, УОБАО и ЭАО, а с другой созданные в результате объединений Забайкальский, Камчатский, новый Красноярский и Пермский края – получится, что в целом назначениями "охватили" 81 регион.
Успешно поставил вопрос о доверии 41 глава. "Довериться" хотели еще как минимум десяток губернаторов, однако тем, кому в Кремле не вполне доверяют, по кому на момент обращения не было консолидированного или "просто" конечного решения и кого решено "списать" по истечении срока полномочий, в ходе предварительных неформальных консультаций объясняли, что беспокоить Президента несвоевременно, нежелательно. Были и случаи (по неофициальным данным), когда поданные заявления оставляли без рассмотрения.
Первым (и пока единственным) прецедентом публичного отказа в доверии стала отставка сахалинского Губернатора Ивана Малахова (был избран в 2003 г. после гибели в авиакатастрофе прежнего главы Игоря Фархутдинова), показавшего себя крайне слабым и неэффективным руководителем и к тому же поссорившегося с "Роснефтью", играющей в регионе системообразующую роль. Но тот факт, что Малахов оказался единственным "счастливцем" отнюдь не означает, что к другим главам не было и нет претензий.
Вот перечень глав, которым Путин выразил доверие в 2005-2007 гг. (этот и другие перечни сформированы сообразно хронологии назначений):
Сергей Дарькин – Приморский край (4 февраля 2005 г.);
Сергей Собянин – Тюменская область (17 февраля 2005 г.);
Александр Михайлов – Курская область (22 февраля 2005 г.);
Леонид Коротков – Амурская область (24 февраля 2005 г.);
Борис Золотарев – ЭАО (3 марта 2005 г.);
Минтимер Шаймиев – Татарстан (25 марта 2005 г.);
Петр Сумин – Челябинская область (18 апреля 2005 г.);
Аман Тулеев – Кемеровская область (20 апреля 2005 г.);
Виктор Шершунов – Костромская область (21 апреля 2005 г.);
Егор Строев – Орловская область (23 апреля 2005 г.);
Константин Титов – Самарская область (26 апреля 2005 г.);
Василий Бочкарев – Пензенская область (14 мая 2005 г.);
Олег Королев – Липецкая область (28 мая 2005 г.)
Владимир Чуб – Ростовская область (14 июня 2005 г.);
Алексей Чернышев – Оренбургская область (15 июня 2005 г.);
Мурат Зязиков – Ингушетия (15 июня 2005 г.);
Виктор Маслов – Смоленская область (24 июня 2005 г.);
Олег Бетин – Тамбовская область (13 июля 2005 г.);
Анатолий Артамонов – Калужская область (26 июля 2005 г.);
Николай Федоров – Чувашия (29 августа 2005 г.);
Кирсан Илюмжинов – Калмыкия (24 октября 2005 г.);
Александр Черногоров – Ставропольский край (31 октября 2005 г.);
Николай Меркушкин – Мордовия (10 ноября 2005 г.);
Эдуард Россель – Свердловская область (21 ноября 2005 г.);
Сергей Морозов – Ульяновская область (26 марта 2006 г.);
Муртаза Рахимов – Башкортостан (10 октября 2006 г.);
Анатолий Лисицын – Ярославская область (2 ноября 2006 г.);
Валентина Матвиенко – Санкт-Петербург (20 декабря 2006 г.);
Юрий Евдокимов – Мурманская область (14 февраля 2007 г.);
Виктор Кресс – Томская область (10 марта 2007 г.);
Александр Ткачев – Краснодарский край (24 апреля 2007 г.);
Борис Громов – Московская область (4 мая 2007 г.);
Леонид Полежаев – Омская область (24 мая 2007 г.);
Евгений Савченко – Белгородская область (16 июня 2007 г.);
Вячеслав Позгалев – Вологодская область (21 июня 2007 г.);
Юрий Лужков – Москва (27 июня 2007 г.);
Виктор Ишаев – Хабаровский край (9 июля 2007 г.);
Валерий Сердюков – Ленинградская область (9 июля 2007 г.);
Дмитрий Зеленин – Тверская область (10 июля 2007 г.);
Виктор Толоконский – Новосибирская область (12 июля 2007 г.);
Николай Денин – Брянская область (18 октября 2007 г.).
По истечении сроков своих полномочий 10 глав были назначены на новые сроки:
Николай Виноградов – Владимирская область (18 февраля 2005 г.);
Александр Филипенко – ХМАО (24 февраля 2005 г.);
Николай Волков – ЕАО (25 февраля 2005 г.);
Юрий Неелов – ЯНАО (11 марта 2005 г.);
Баир Жамсуев – АБАО (15 сентября 2005 г,);
Роман Абрамович – ЧАО (21 октября 2005 г.);
Владимир Торлопов – Коми (7 декабря 2005 г.);
Сергей Катанандов – Карелия (3 марта 2006 г.);
Вячеслав Штыров – Якутия (7 декабря 2006 г.);
Николай Дудов – Магаданская область (4 февраля 2007 г.).
Глав, сохранивших свои посты, можно разделить на пять групп.
В первой – сильные авторитетные главы ельцинского или даже еще горбачевского "призыва", контролирующие ситуацию в своих регионах и имеющие налаженные связи на федеральном уровне. Это Лужков, Тулеев, Россель, Рахимов, Чуб, Ишаев, Филипенко, Кресс, Федоров, Меркушкин, Полежаев и др. Их в принципе не хотели менять или хотели, но сочли, что замена обойдется слишком дорого и лучше этого не делать, по крайней мере до 2009 гг. Тем более раз люди сами готовы "вертикализироваться". Особо нужно выделить Шаймиева. Тот факт, что один из первых избранных глав одним из первых же подал на доверие, весьма знаменателен. Понятно, что с Шаймиевым был заключен некий негласный договор, но все же…
Во второй группе – сильные авторитетные главы, избранные уже в путинские времена, но быстро сравнявшиеся со старожилами по авторитету и силам. Это Ткачев и Громов, а также с определенными оговорками Штыров и Толоконский. Они тоже либо на хорошем счету, либо пока "незаменимы".
В третьей – главы, правящие давно, однако никогда сильными не считавшиеся – Сумин, Титов Катанандов, Черногоров. Им доверие было нужно порой буквально как воздух. К некоторым из них были и есть серьезные претензии, но они сумели договориться или найти заступников. Сыграло роль и отсутствие адекватных соперников.
Четвертая группа – главы, избранные в 2000 – 2004 гг. и не сумевшие стать сильными фигурами – Дарькин, Михайлов, Коротков, Морозов, Торлопов, Денин.
И, наконец, пятая группа – главы, имеющие эксклюзивные отношения с президентской Администрацией и/или лично с Путиным. Это Собянин. Это Матвиенко, занимавшая посты вице-премьера и полпреда. Это Зязиков, кадровый офицер госбезопасности, в 2002 г. заменивший Руслана Аушева. Это Абрамович, один из крупнейших российских предпринимателей, который, кстати, очень не хотел оставаться на второй срок, но в итоге уступил Путину.
В 30 регионах глав сменили (в некоторых "старые" главы поначалу прошли назначение по доверию). И лишь в 13 из них прежние руководители доработали до конца срока своих полномочий:
1) Саратовская область – Дмитрия Аяцкова сменил Павел Ипатов, прежде директор Балаковской АЭС (3 марта 2005 г.);