В этой обстановке была инициирована замена прямых выборов региональных глав их назначением парламентами по представлению Президента – вторая большая федеративная реформа (об ее окончании можно будет говорить, когда не останется ни одного избранного главы).
Это была личная инициатива Путина.
1
1 . 1 . До бесланской трагедии Путин неоднократно высказывался против отмены прямых выборов губернаторов и перехода к назначениям. Так, еще 24 июня 2004 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов он заявил: "Губернаторы должны быть избираемыми". И далее: "Нельзя уже лишить граждан страны возможности избирать руководителя региона. Дали – отбирать уже нельзя. Это будет вредно. Ну и по уму – то это правильно" .
Представляется совершенно очевидным, что на самом деле Путин и, по меньшей мере, часть руководителей Администрации Президента давно (или вообще всегда) думали иначе. Но на практике исходили из того, что отмена прямых выборов ни обществом в целом, ни элитами, ни тем более отдельно взятыми регионалами поддержана не будет и к тому же ударит по международной репутации российского государства и действующего режима. Как выяснилось в дальнейшем, подобные опасения были сильно преувеличены.
Планировалось идти по пути усиления ответственности региональных властей перед федеральными. Известно, что весной – летом 2004 г. в Администрации Президента был подготовлен законопроект, предусматривавший упрощение порядка отрешения глав. Его предполагалось внести в Думу осенью. Но не пришлось…
Уже 13 сентября на расширенном заседании Правительства с участием региональных глав Путин провозгласил начало второй большой федеративной реформы : "Убежден, единство страны – это главное условие победы над террором, и без такого единства достичь этой цели невозможно. {…} Прежде всего важнейшим фактором укрепления государства считаю единство системы исполнительной власти в стране, единство, вытекающее из смысла и буквы статьи 77 Конституции Российской Федерации. Фактически речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в Центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и, соответственно, должны работать как целостный соподчиненный единый организм. Нужно признать, что такой системы власти в стране до сих пор не создано. Борьба с террором – это общегосударственная задача, задача, для выполнения которой требуется мобилизация всех ресурсов. И очевидно, что единство действий всей исполнительной вертикали здесь должно быть обеспечено в первую очередь и безусловно. Считаю также, что в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции {…}".
Путин признал, что, пока главы избираются на прямых выборах, о полноценной вертикали исполнительной власти не может быть и речи. Между тем Конституция не дает конкретных указаний, как избирать глав и избирать ли их вообще, зато прямо требует вертикали.
1.2. Нельзя не остановиться на факторах, объективно провоцировавших крайне негативное отношение президентуры к прямым выборам глав. В 2001 – 2004 гг. по результатам централизаторских мероприятий степень контролируемости региональных политических процессов и управляемости ими со стороны Центра значительно выросла. Однако вероятность побед на выборах оппозиционных и/или несистемных деятелей оставалась довольно значительной. Проблемы старались заранее выявлять и снимать правовыми или политическими инструментами. Но, во-первых, их применение провоцировало публичную критику. Во-вторых, они порой оказывались неэффективными или же ими не удавалось воспользоваться в полной мере из-за того, что федеральные акторы, включая высших чиновников, часто поддерживали конкурентов "официальных" кандидатов.
Вот лишь несколько примеров. Губернаторская кампания в Иркутской области в 2001 г. едва не закончилась победой думца-коммуниста Сергея Левченко. Аналогичная ситуация имела место в 2002 г. в Пензенской области, там чуть не выиграл известный левый политик Виктор Илюхин. На досрочных выборах Губернатора Красноярского края в том же году "Единая Россия" объявила о поддержке сразу трех кандидатов , поскольку как минимум двое из них имели солидные группы поддержки в Москве. В 2003 г. кандидат "Единой России" мэр Магадана Николай Карпенко проиграл досрочные выборы первому заместителю Губернатора Николаю Дудову (после избрания сразу вступил в партию). В 2004 г. свое кресло едва отстоял курганский Губернатор Олег Богомолов, зато его коллеги в Архангельской и Псковской областях были выбиты откровенно несистемными деятелями . В том же 2004 г в Алтайском крае Главой администрации неожиданно для всех избрался артист-юморист Михаил Евдокимов (погиб в 2005 г в автокатастрофе). Разумеется, обычно любой новый глава, будь он хоть дважды оппозиционером и трижды несистемным, стремился первым делом наладить отношения с федеральной властью. Но это не снимало проблемы издержек, которые она несла из-за провалов "официальных" кандидатов. (Интенсивное использование административного ресурса не давало никаких гарантий – на тех же архангельских и псковских выборах основных соперников действующих глав сняли с дистанции, но это не помогло.)
Многие главы поддержали отмену прямых выборов именно потому, что боялись проиграть или просто устали избираться. К тому времени накопилось множество прецедентов, когда многолетние "хозяева" регионов проваливались и теряли буквально все.
На Кремль повлияло и активное сопротивление ряда регионалов реформам системы социальных льгот и недропользования, оформленным знаменитым Законом № 122. Первая наложила на регионы дополнительные социальные расходы, вторая изъяла из их ведения все значимые вопросы недропользования. Главы тогда позволяли себе резкие критические выступления, некоторые даже пытались апеллировать к общественному мнению.
Наибольший резонанс вызвал демарш дальневосточных руководителей. 14 июля 2004 г, накануне принятия Закона № 122 во втором чтении, на заседании совета Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия "Дальний Восток и Забайкалье" было принято решение обратиться к Президенту, Председателю Правительства, председателям Совета Федерации и Думы с предложением существенно скорректировать реформы. В обращениях говорилось, что Закон "фактически изменяет государственное устройство России, отменяет федеративные принципы ее построения и заявленный в Конституции статус социального государства". Свои подписи поставили десять глав и 11 спикеров.
1 . 3 . В наши дни многие оппозиционные деятели оплакивают всенародные выборы и говорят об окончательном "удушении демократии", совершенно сознательно игнорируя откровенный антидемократизм электоральной практики 1991 – 2004 гг. Практически открыто использовался административный ресурс, все мало-мальски серьезные кандидаты тратили на кампании кратно больше денег, чем это разрешал закон, и систематически нарушали правила агитации, применяя в том числе "черные" и "серые" избирательные технологии. Избирателей массово обманывали, подкупали, запугивали. Кампании оборачивались самыми настоящими вакханалиями, на несколько месяцев буквально парализовывавшими жизнь в регионах.
Известно много случаев, когда предприниматели, индивидуально или сбиваясь в пулы, выдвигали либо поддерживали кандидатов с целью "захвата" регионов и последующего использования властного ресурса в интересах своего бизнеса. Такие проекты не раз оказывались успешными. Несколько регионов (Чукотка , Таймыр , Эвенкия , Адыгея ) были фактически "куплены" московскими предпринимателями-олигархами или просто состоятельными людьми.
Существует мнение, что со временем политические нравы стали бы более цивилизованными… Однако надо напомнить, что в последние годы кампании были куда более затратными, технологически изощренными, циничными и беспредельными, чем в начале – середине 1990– х. Это отмечалось всеми экспертами.
Вот как Путин прокомментировал свою реформу в 2007 г. в интервью журналу T1me "…как только человек путем различных инструментов, которые оказываются у власть предержащих и у тех, у кого много денег, забирается в губернаторское кресло, у него сразу начинается отрыв от {…} населения, с помощью которого он якобы попал в эти властные структуры. А влияние на него других государственных институтов является минимальным. В условиях сегодняшнего дня {…} , я считаю, что тот вариант, который был предложен мной, является для России оптимальным {…} . Таким образом, мне кажется, мы добиваемся ситуации, при которой руководитель региона кровно связан с общенациональными интересами, но обязан быть чувствительным к региональным проблемам. И наш способ формирования региональной власти гораздо более демократический, чем в некоторых других странах, демократический статус которых сомнению не подвергают. Скажем, Индия – там имеет место просто прямое назначение губернатора. Или, скажем, во Франции – там префекты назначаются напрямую, и всё".
1.5. Затягивать с очередными поправками к Закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…" не стали. Они были приняты Думой 3 декабря, одобрены Советом Федерации 8 декабря и подписаны Путиным 11 декабря 2004 г. Их действие не распространялось только на те случаи, когда выборы глав уже были назначены. Поэтому последние выборы состоялись в январе 2005 г. в НАО.
Тогда был установлен следующий порядок. Глава региона наделяется полномочиями парламентом по представлению Президента. Предложение о кандидатуре должно вноситься в парламент не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий действующего главы (при досрочном прекращении его полномочий – не позднее чем через 14 дней). Внесению предшествуют соответствующие консультации. У депутатов есть 14 дней, чтобы принять решение. Для наделения полномочиями достаточно простого большинства голосов. Если в регионе двухпалатный парламент, то решение нужно принимать на совместном заседании, при этом каждой палате положено голосовать отдельно. Парламент, разумеется, вправе отклонить внесенную кандидатуру или вообще не принять решение (не голосовать), в этом случае не позднее чем через семь дней Президент обязан внести повторное предложение (кандидатура может быть та же). Депутаты вправе вновь отклонить кандидатуру или отказаться принимать решение. В такой ситуации у Президента появляется право назначить временно исполняющего обязанности главы, но при этом ему следует в течение месяца провести консультации с парламентом по кандидатуре главы. По их итогам либо состоится третье внесение, либо парламент будет распущен президентским указом. Роспуск обязательно последует в том случае, если третье внесение закончится отклонением или отказом принимать решение.
Вопрос конституционности отмены прямых выборов уже обсуждался в главе 2 части 1. Здесь нужно добавить следующее. У многих специалистов вызвала недоумение формулировка "наделение полномочиями". Дескать, теория права знает прямые и косвенные выборы, знает назначение, но никакого "наделения полномочиями" не знает. Что это за новация такая? Представляется, что в действительности серьезного повода для критики здесь нет. "Наделение полномочиями" – это родовая формулировка, охватывающая и выборы, и назначение.
Если в Конституции говорится о назначении судей (п. "е" ст. 83, п. "ж" ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128), а в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" – о назначении судей и выборах Председателя Суда, его заместителя и судьи-секретаря, то в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" применительно к судьям, председателям судов, их заместителям используется для краткости именно родовая формулировка "наделение полномочиями".
Федеративное государственное устройство России исключает назначение глав Президентом или по крайней мере только одним Президентом, априори необходимо, чтобы в назначении участвовали представители регионов, лучше всего депутаты. Это возможно в форме либо дачи Президенту согласия на назначение заявленного им кандидата , либо утверждения президентского назначенца, либо назначения главы парламентом по президентскому представлению . Собственно, третий вариант и был выбран (хотя вариант назначения без участия парламента тоже обсуждался). Но открыто называть процедуру назначением все же не стали (тем более что Путин 13 сентября вообще говорил об "избрании"), использовали родовую формулировку. В дальнейшем, думается, эту ложную стыдливость нужно будет отбросить.
Поскольку Президенту разрешено трижды вносить одну и ту же кандидатуру, а также вносить ее в четвертый раз на рассмотрение уже нового парламента, то очевидно, что в конечном счете он своего добьется (если ему очень нужно поставить конкретного человека главой конкретного региона).
Декабрьский Закон также упростил роспуск парламентов в тех случаях, когда они категорически отказываются исполнять судебные решения о "выбраковке" принятых ими нормативных правовых актов. В 2000 г. было закреплено, что для роспуска необходимо принятие федерального закона. Теперь достаточно указа.
Закон радикально расширил полномочия Президента по досрочному отрешению глав. Одним только указом – без всяких предварительных предупреждений и судов! – глава может быть отрешен в связи с утратой доверия Президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Буквально это означает, что любого главу, хоть избранного, хоть назначенного, можно сместить в любое время, ведь в оценке исполнения главой своих обязанностей, в отношении к нему в плане доверия или недоверия Президент никем и ничем не связан.
С 1990-х гг. парламенты пользовались правом выражать главам недоверие. Вначале соответствующие нормы прописывались в региональных конституциях и уставах, в 1999 г. федеральный законодатель произвел унификацию. Основаниями для выражения недоверия тогда были объявлены:
1 ) издание главой актов, противоречащих Конституции, федеральным законам, конституции или уставу и законам региона, если такие противоречия установлены соответствующим судом и при этом глава не исправил и не отменил акт в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; 2 ) иное грубое нарушение Конституции, федеральных законов, конституции или устава и законов региона, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (в 2003 г. законодатель добавил требование устанавливать "иное грубое нарушение" в судебном порядке). Для выражения недоверия требовалось, чтобы две трети депутатов проголосовали за принятие соответствующего постановления. Оно влекло отставку главы автоматически. Прецедентов реализации этих норм не было (попытки, правда, имели место не раз, например в Красноярском крае в 2001 – 2002 гг.).
Закон 2004 г. изменил этот порядок. Сейчас парламент вправе выразить недоверие главе по перечисленным основаниям, а также в связи с ненадлежащим исполнением им своих обязанностей, но это будет "преднедоверие". Окончательное решение об отрешении принимается (или не принимается) Президентом и оформляется его указом.