2 . 2 . Несмотря на то что в девяти регионах еще правят главы "всенародно избранные", а 43 действующих назначенца – "старые" главы (из которых 15, впрочем, избрались в 2000 – 2004 гг.) , эффект реформы налицо. Впрочем, правильнее говорить о кумулятивном эффекте всех реформ 2000 – 2004 гг., Закон 2004 г. стал своеобразным завершающим аккордом.
Во-первых, большинство глав сейчас – и тут зачастую неважно, назначены они или избраны – воспринимают себя уже не как "хозяев регионов", а как "людей Президента", не как самостоятельных акторов, а как "части системы", не как политиков, а как администраторов и управленцев. Ряд региональных режимов (московский, татарский, башкирский, калмыцкий и др.) еще сохраняют явную автономию, но она однозначно ýже, чем несколько лет назад. Степень управляемости региональными политическими процессами со стороны Администрации Президента выросла кратно.
Во-вторых, благодаря усилению зависимости глав от Центра удалось произвести серьезную ротацию региональных политических и управленческих команд , внедрить в них ряд выдвиженцев федеральных структур.
В-третьих, Администрация Президента сумела сформировать определенный кадровый резерв . И даже тем главам, которым Путин выразил доверие, которых представил к назначению по истечении срока их полномочий, сейчас уже подобраны или подбираются потенциальные сменщики.
Исполнительная вертикаль достроена . Тем не менее среди экспертов популярна критическая точка зрения, согласно которой в случае некой кризисной ситуации главы, низведенные до уровня исполнителей воли Центра, не станут или не смогут принимать самостоятельные решения и вся ответственность ляжет на плечи федерального руководства, оно не сможет переложить ее или разделить с регионалами.
Тут следует возразить. Уже говорилось, что бесланская трагедия в очередной раз доказала, что россияне воспринимают власть как единое целое и возлагают ответственность за сколько-нибудь существенные проблемы, кризисы, беды в первую очередь на руководство страны, на "царя". Главы субъектов Федерации – это "бояре", то есть зависимые от "царя" субъекты власти. С учетом того, что в ряде регионов президенты и губернаторы сумели поставить себя как "маленьких царей" ("ханов", "князей"), российский Президент – "большой царь".
"Царь" – необязательно "добрый" в народном восприятии (вспомним хотя бы ельцинское правление), соответственно региональные "бояре" и "маленькие цари" необязательно "злые". Однако в любом случае "большой царь" отвечает и за себя, и за них. Так было во времена, когда они избирались, такое положение, естественно, сохраняется и сейчас. Здесь ничего не изменилось.
Вместе с тем главы теперь не могут целенаправленно канализировать народное недовольство на Центр. Раньше они очень любили это делать, особенно в ходе избирательных кампаний. Сегодня же любой, кто начнет спекулировать на антимосковской теме, навлечет на себя крупные неприятности.
Утверждать, что избранные главы по определению ответственнее, эффективнее, "стратегичнее" назначенцев, никак нельзя. Нужно помнить, что целый ряд авторитетных глав-старожилов, по два-три раза проходивших выборы, изначально были назначенцами Ельцина – Лужков, Тулеев, Россель, Филипенко, Кресс и др. И что многие "народные избранники" не справлялись с управлением, разваливали свои регионы, попадались на криминале (тут можно упомянуть не только Логинова и Короткова с алтайским Евдокимовым, но и красноярского Александра Лебедя , тверского Владимира Платова , ульяновского Владимира Шаманова и др.) Уже можно было убедиться, что, к примеру, Шанцев правит гораздо лучше чем Ходырев, Артяков – чем Титов, а Тхакушинов – чем Совмен. Той же Нижегородской области наконец повезло получить нормального руководителя (три губернатора, сменившиеся с 1991 г., были откровенно неадекватны этому региону).
Серия стихийных и организованных протестных выступлений против реформы системы социальных льгот в январе 2005 г. заставила власть, во-первых, скорректировать ее, во-вторых, пере нести начало большой муниципальной реформы на 2009 г. и ряда других реформ на неопределенный срок. Так что по – настоящему вертикаль испытали на прочность лишь во время думско – президентской кампании 2007 – 2008 гг. Испытания прошли успешно .
3
Реформа 2004 г., то есть достраивание вертикали, как и многие прежние централизаторские мероприятия, по логике должна была сопровождаться предоставлением определенных компенсаций регионам. Отмена ограничений на количество сроков полномочий, которые можно отработать, конечно, радовала глав, но одним этим ограничиться явно было невозможно. К тому же Центр довольно быстро осознал, что суперцентрализация, которую провели тем же Законом № 122, обременительна и даже вредна для него и государства в целом. Поэтому встал вопрос об "оптимизации" отношений между уровнями власти, о некоей балансировке.
Слово "оптимизация" произнес сам Путин на заседании Госсовета 2 июля 2005 г. в Калининграде. Его темой было как раз повышение роли регионов в решении перспективных задач социально-экономического развития. К тому времени уже была проведена подготовительная работа (в том числе в рабочей группе Госсовета, которой руководил Глава Коми Владимир Торлопов, делавший доклад на калининградском заседании) по отбору федеральных полномочий, которые можно было бы перераспределить в пользу регионов. В одних случаях предлагалось передать сами полномочия, в других – лишь делегировать их осуществление. Президент публично все это одобрил, отметив: "Скрупулезно занимаясь разграничением полномочий, мы все больше приближаемся и к упрочению Федерации".
В тот же день был издан Указ, наделивший глав полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности региональных органов исполнительной власти и территориальных органов Министерства внутренних дел, Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство, а также служб и агентств, подведомственных этим министерствам.
Указ обязал согласовывать с главами кандидатуры на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Причем в случае отказа в согласовании полагается вновь предложить кандидатуру (можно ту же самую). При повторном отказе можно назначить руководителя территориального органа либо, если назначение осуществляется Президентом, представить кандидата к назначению (уведомив о несогласии главы).
В общем, права глав участвовать в назначении тех же министров внутренних дел, начальников ГУВД, УВД по сравнению с порядком, закрепленным в Законе "О милиции" в редакции 2001 г., оказались расширены. Что до остального, то, по сути, формализованы и опять же немного расширены права руководителей регионов участвовать в назначении руководителей территориальных органов, которые признавались за ними всегда.
4
В последний день 2005 г. Президент подписал еще одну поправку к Закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…", а также поправку к Закону "О политических партиях", которые преследовали цель усилить партийную вертикаль и законодательную квазивертикаль, дополни тельно связать их с исполнительной вертикалью. Инициатором их принятия был Сурков.
Региональные парламенты теперь отнесены к числу субъектов, полномочных предлагать Президенту кандидатуры на должности глав. Инициировать этот вопрос вправе:
1 ) партия, список кандидатов которой по результатам парламентских выборов был допущен к распределению мандатов и получил по его итогам наибольшее число мандатов; 2 ) две и более партии, если списки каждой получили наибольшее и при этом равное число мандатов или если они образовывали блок, который участвовал в выборах, назначенных до отмены права партий создавать блоки, и его список получил наибольшее число мандатов – в этом случае выдвигается совместная инициатива.
В Законе прямо не сказано, но понятно, что право предлагать кандидатуры у парламентов появляется по истечении сроков полномочий глав и в случаях их досрочного прекращения (смерть, добровольная отставка, отрешение Президентом и пр.) Для того чтобы партийная инициатива стала предложением парламента, ее должны поддержать большинство депутатов. Когда инициатив две или больше, на голосование положено вынести все и предложением станет та, которая наберет наибольшее число голосов (оно, однако, должно быть не меньше чем большинство от числа избранных депутатов). В двухпалатных парламентах партийную инициативу надлежит рассматривать на совместном заседании, а голосовать в каждой палате отдельно. Разумеется, обеим палатам нужно высказаться "за" большинством голосов.
Предложение парламента поступит Руководителю Администрации Президента вместе с предложениями полпреда, и вместе же они будут отправлены главе государства. Так следует из поправки, внесенной в Положение "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица…" 11 февраля 2006 г.
Президент вправе отклонить все кандидатуры. В этом случае полпреду нужно будет подобрать новые. У парламента права еще раз предложить своего кандидата нет.
Прецедентов применения этого уточненного порядка было пока только два – в 2006 г. по инициативе "Единой России" Государственный Совет – Хасэ Адыгеи выдвинул в Президенты Асланчерия Тхакушинова, а в 2007 г. также по предложению "единороссов" Законодательное Собрание нового Красноярского края выдвинуло в Губернаторы Александра Хлопонина. В обоих случаях Президент согласился с депутатами. Правда, особо не скрывалось, что кандидатуру Тхакушинова предварительно отобрал полпред Дмитрий Козак. А у Хлопонина вообще не было даже потенциальных конкурентов.
В дальнейшем эксцессы, конечно, возможны, но их можно будет купировать еще на стадии рассмотрения инициативы в парламенте.
5
Во многих конституциях и уставах в 1990-е гг. закреплялось право региональных глав распускать парламенты. Прописано оно было и в Законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…". Там было сказано, что глава вправе распустить парламент, если тот принял конституцию или устав, закон либо иной нормативный правовой акт, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону, и/или федеральному закону и/или конституции или уставу, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а парламент не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Эта норма ни разу не применялась.
В 2007 г., по итогам нашумевшей истории с Законодательной палатой Великого Хурала Тывы (после прошедших в 2006 г. выборов группа избранных депутатов во главе с бывшим председателем палаты Василием Оюном длительное время оспаривала поражения ряда своих соратников в одномандатных округах и несколько месяцев отказывалась участвовать в заседаниях, чем блокировала работу Великого Хурала и спровоцировала политический кризис в республике), были введены дополнительные основания для роспуска парламентов главами. Теперь депутатов можно распустить если они либо не проводят заседания в течение трех месяцев подряд или со дня избрания, правда перед этим необходимо, чтобы факт их пренебрежения своими обязанностями установил суд (после вступления решения суда в силу у главы есть три месяца для принятия решения).
Мелочь, конечно, (особенно с учетом того, что парламенты обычно лояльны главам), но в определенных условиях может оказаться необходимой.
6
В 2006 г. был введен институт оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов. Его, разумеется, прописали все в том же Законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…" (который после многочисленных правок 2003 – 2006 гг. стало просто невозможно читать).
Идея внедрения формального порядка оценки эффективности работы глав и их администраций разрабатывалась Козаком, ее активно продвигали Собянин и Якушев.
В Законе сказано немного. Во-первых, перечень показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов должен утверждаться Президентом. Во-вторых, главы теперь обязаны предоставлять Президенту доклады о "фактически достигнутых и планируемых значениях показателей". В-третьих, правовыми актами Президента и/или Правительства может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета специальных грантов в целях содействия достижению и/или поощрения достижения наилучших значений показателей.
Указом от 28 июня 2007 г. был утвержден необходимый перечень показателей эффективности. В нем 43 позиции (рабочая группа Госсовета под руководством Якушева в 2006 г. предложила 127!). Среди них: объем валового регионального продукта, объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека, динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета, реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом, доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума, уровень безработицы, уровень смертности, удовлетворенность населения качеством медицинской помощи и общего образования (процент от числа опрошенных), отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном (вторичном) рынке жилья к среднедушевым доходам населения в регионе. Более того, главы должны будут отчитываться и по таким показателям, как удельный вес населения, систематически занимающегося физкультурой и спортом и участвующего в культурно-досуговых мероприятиях и в работе любительских объединений (!!!).
Нет, разумеется, единая система исполнительной власти и пр. автоматически предполагает отчетность, причем формально прописанную и прозрачную отчетность глав регионов перед главой государства. Тем более после реформы 2004 г. Но во всем должна быть мера.
Грубо говоря, вместо показателей эффективности работы региональной исполнительной власти разработаны критерии оценки социально – экономической ситуации в регионе, которая зачастую зависит не только и не столько от качества работы действующей власти. Географическое положение, климат, наличие/отсутствие тех или иных природных ресурсов, формировавшаяся десятилетиями структура региональной экономики, складывавшаяся веками структура населения, последствия деятельности предыдущих руководителей региона и страны, деятельность и планы федеральных корпораций и регионального бизнеса, конъюнктуры мировых рынков наконец – эти и многие другие факторы определяют положение дел в регионе и обозримую перспективу.
Указ предписал Комиссии по совершенствованию государственного управления и правосудия (ее по должности возглавляет Руководитель Администрации Президента) разработать и утвердить до 1 августа 2007 г. перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов (!), методику оценки этой самой эффективности и форму доклада глав о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период (!!!). Доклады за 2006 г. главы были обязаны представить в Комиссию до 1 сентября 2007 г., на их основе ей поручалось подготовить сводный доклад Президенту.
Никаких официальных заявлений относительно этих докладов ни в 2007, ни в 2008 гг. не делалось.
Одним из своих последних Указов (от 28 апреля 2008 г.) Путин передал полномочие по сбору докладов Правительству. Смысл этого решения стал понятен, когда Собянин в мае был назначен заместителем Председателя Правительства – Руководителем Аппарата Правительства (его предшественник на этой должности Сергей Нарышкин стал его же преемником на посту Руководителя Администрации Президента).