Заключение
Делать какие-то окончательные выводы относительно реформ 2000 – 2008 гг. рано. Некоторые из них еще не реализованы в полной мере. Эти строки пишутся в сентябре 2008 г. Путин ушел с президентского поста, но зато возглавил Правительство, а значит остался во власти. Поэтому нет даже формального повода подводить черту. Пока можно предложить лишь промежуточные тезисы.
1 . В 2000 – 2008 гг. Россию целенаправленно перестраивали в централизованную федерацию. Путинским реформам исторически предшествовали принятие Конституции 1993 г. и целый ряд централизаторских инициатив и мероприятий федеральной власти в 1993 – 1999 гг. За восемь лет, несмотря на отдельные ошибки, перекосы и даже нарушения Конституции, в целом удалось адекватно централизовать, "вертикализировать" Российское государство.
2 . Очевидно, что дальнейшая централизация (с переходом, например, к прямому назначению глав Президентом) избыточна, к тому же она означала бы уже фактический демонтаж федерализма, а это само по себе предполагает либо открытое нарушение основ конституционного строя, либо пересмотр Конституции. Теоретически последнее возможно, но на самом деле вряд ли целесообразно. По крайней мере в ближайшем будущем.
3. Институты, которые введены при Путине, новые форматы уже существовавших до него институтов, установленные в последние годы, со временем безусловно будут меняться. Главное, чтобы неукоснительно выдерживался централизаторский подход. Отпускать вожжи нельзя.
Впрочем, политика Центра явно не претерпит радикальных изменений. Новый Президент Дмитрий Медведев заявил и проявил себя как последовательный продолжатель путинского курса, да и сам Путин, как уже сказано, из власти не ушел (раз говоры о "тандеме", "соправлении", "двоецарствии" стали в последние месяцы общим местом).
Министр регионального развития Дмитрий Козак , выступая на парламентских слушаниях в Совете Федерации 25 октября 2007 г. сделал ряд самокритичных заявлений относительно своей "именной" реформы и одновременно обозначил направления "точечной централизации" (или "точечной оптимизации", как кому больше нравится). "Мы наделили органы государственной власти субъектов Федерации собственными полномочиями {…}, и практика показывает, что регионы на сегодняшний день успешно справляются {…}. Что касается делегирования полномочий, то, к сожалению, в 2003 – 2004 гг. поступили механистически – все то, что не попало в собственные полномочия субъектов Российской Федерации, сделали исключительно федеральными и насоздавали огромную армию территориальных органов федеральных структур", – констатировал Козак . По его мнению, Центр оказался не в состоянии эффективно управлять сетью территориальных органов: "Формально это федеральные органы, а по факту, конечно же, на них ключевое влияние оказывает руководитель региональных или местных органов власти. Создав такое противоречие между формальным и фактическим положением для огромной армии людей, мы лишили региональные и местные власти механизма ответственности за конечный результат". И далее: "Необходимо совершенствовать механизмы ответственности региональных руководителей за исполнение федеральных полномочий. Эта ответственность должна быть административная, непосредственно перед соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Мы должны наделить федеральные органы исполнительной власти правом по контролю деятельности и по отмене незаконных актов региональных руководителей. И если у органов государственной власти субъектов Федерации сосредоточить собственные полномочия плюс значительную часть федеральных, которые влияют, прежде всего, на социально-экономическое положение в регионе, мы можем тогда спрашивать с них за инвестиционный климат. Тогда можно будет внедрять и комплексные показатели эффективности их работы". Козак назвал "перекосом" наделение глав правами согласовывать назначения руководителей территориальных органов федеральных органов власти, включая и тех, функцией которых является контроль деятельности региональных органов исполнительной власти. Последние, по его мнению, должны быть "подлинно федеральными".
Сам Путин в своем Докладе "О стратегии развития России до 2020 года", оглашенном на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г. поставил задачу "перейти к новому этапу региональной политики, направленному на обеспечение не формального, а фактического равноправия субъектов Российской Федерации – равноправия, позволяющего каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и диверсификации экономики территорий" . Важную роль в этом он отвел концепциям формирования новых центров социально-экономического развития: в Поволжье, на Урале, Юге России, в Сибири и на Дальнем Востоке и создания сети инновационных территориально-производственных комплексов. Заниматься всем этим будет в первую очередь Министерство регионального развития.
В марте 2008-го в Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…" прописали возможность совмещения должности главы субъекта Федерации и некоей государственной должности федеральной государственной службы.
А в июне Минтимер Шаймиев, то ли впечатлившись слухами о желании федерального руководства отправить его в отставку, то ли желая "сыграть на опережение", заявил о необходимости возвращения к прямым выборам глав. Из коллег его публично поддержал лишь Муртаза Рахимов (и Владимир Чуб). Ни Путин, ни Медведев не посчитали нужным как-то отвечать и даже комментировать.
В общем, эпоха путинского федерализма продолжается.
Примечания
1
Наименования учреждений, организаций, государственных должностей даются в авторской редакции. – Прим. ред.
2
Авторитетный специалист по теории и истории федерализма Э. Гиббсон высказывается по этому вопросу следующим образом: "Федерализм – это всего лишь принцип организации территории государства. […] Демократия же – это система, которая занимается взаимоотношениями индивидуума и государства. […] Люди часто смешивают эти два понятия. Они считают, что большее количество федеральных элементов в государстве автоматически ведет к демократии, однако на самом деле существует масса унитарных государств, безупречных с точки зрения демократии". И далее: "Федерализм автоматически и сам по себе никого не делает более демократичным". Но это еще не все. Р. Даль в своей книге "Происхождение американской конституции", рассматривая вопрос, насколько демократична Конституция США, отмечал, что когда люди говорят о демократии, они прежде всего думают об основополагающем правиле: один человек – один голос. Но федерализм, настаивает Гиббсон, нарушает это правило. "Федерализм отдает предпочтение не людям, а территориям. Таким образом, правило "один человек – один голос" может быть нарушено тем, что один регион более репрезентативен, чем другой. Даже в самом начале работы над американской Конституцией вопрос о том, что федерализм будет доминировать над демократией, уже стоял на повестке дня. Конституция изначально так задумывалась. В сенате каждый штат имеет двух представителей. Поэтому, скажем, в Калифорнии за одного сенатора голосует в 67 раз больше избирателей, чем в Вайоминге" (Эксперт. 2005. № 41.).
3
Эти законы распространялись на все ССР, имевшие в своем составе АССР (Россию, Азербайджан, Грузию, Узбекистан).
4
Впервые различие между краем и областью было формально проведено в 1924 г. в одном из решений ВЦИК. В нем указывалось, что край в отличие от области включает в свой состав национальные территориальные единицы. Однако, как хорошо известно, ни тогда, ни в дальнейшем при решении вопросов государственного устройства это правило не соблюдалось. Так, в составе Приморского края никаких национальных единиц никогда не было, зато в Тюменскую область было включено два национальных округа и т. д.
5
Северная Осетия, Татарстан, Тыва и Чечено-Ингушетия не допустили проведения на своих территориях референдума о введении поста Президента РСФСР (17 марта 1991 г.).
6
За ССР конституционно признавалось право на выход из состава Союза, АССР относительно ССР такого права не имели и закрепить его на союзном уровне, к счастью, не успели (а могли бы ведь поправку к Конституции СССР принять).
7
Например, в Красноярске в начале 1990-х обсуждался вопрос о целесообразности провозглашения "Енисейской республики". Можно также вспомнить о провозглашении "Ямало-Ненецкой республики" и даже принятии декларации о ее суверенитете в 1990 г. (федеральная власть фактически проигнорировала эту выходку), о попытке провозглашения "Южно-Уральской республики" Челябинским областным Советом в 1993 г. и т. д.
8
Федеративный договор был составлен из трех отдельных договоров с тремя группами регионов.
9
Так, только за республиками закреплялись гарантии статуса и территориальной целостности. Только им была предоставлена вся полнота "государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти" на своих территориях. Краям, областям, Москве, Санкт-Петербургу, Еврейской автономной области и автономным округам – лишь самостоятельность в осуществлении полномочий государственной власти вне пределов ведения Федерации и совместного ведения. Было упомянуто право республик принимать собственные законы, другие субъекты Федерации прав на принятие законов не получили. Федеральные органы законодательной власти обязались рассматривать предложения по направленным ими законопроектам по предметам совместного ведения лишь от республик. Республики объявлялись "самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений", края, области, республиканские города, автономная область и автономные округа – участниками только "связей". "Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир" определялись как достояние (собственность) народов, "проживающих на территории соответствующих республик". У населения краев, областей, республиканских городов и автономий аналогичного достояния не нашлось. Этот перечень можно продолжить.
Башкортостан тогда добился еще и подписания отдельного Протокола (приложения к Договору с республиками), которым ему в индивидуальном порядке предоставлялись дополнительные права.
10
Между российским и татарстанским правительствами еще в 1992 г. было заключено специальное Соглашение по экономическим вопросам.
11
Именно через всенародное голосование, а не референдум. Институт всенародного голосования специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона "О референдуме РСФСР" о принятии новой Конституции большинством от общего числа внесенных в списки избирателей. Хотя это оказалось излишним – явка составила 54,8 процента, а "за" было подано 56,6 процента голосов.
12
Все республики, как и края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа – государственные образования, а не государства. Называться же можно как угодно.
Бавария, Саксония и Тюрингия официально называются "свободными государствами" (Freistaat Bayern, Freistaat Sachsen и Freistaat Thüringen). Но никто их государствами не считает. Как и провинцию Свободное государство (Free State) Южно-Африканской Республики.
13
Позже было запрещено совмещать председательство в Советах с какими-либо партийными должностями. Практически все совместители предпочли остаться спикерами.
14
Президентом тогда избрался "демократ" Василий Гуслянников. В 1993 г. его противники в республиканском Верховном Совете добились решения об упразднении поста. Гуслянников отказался слагать полномочия, его поддержал Ельцин, но Верховный Совет России, а затем Конституционный Суд встали на сторону мордовских депутатов и помогли им одолеть бывшего главу.
15
В последней выборы проводились вопреки позиции действующего главы Вадима Соловьева, пользовавшегося поддержкой Ельцина. Ни сами выборы, ни победу на них председателя Облсовета Петра Сумина Соловьев не признал даже после решения Конституционного Суда, подтвердившего законность выборов. В области установилось двоевластие. Оно закончилось в октябре, когда Ельцин распустил Облсовет и подтвердил полномочия Соловьева. Впрочем, три года спустя последний все же уступил место Сумину, опять выигравшему выборы.
16
После добровольной отставки в 1992 г. Мэра Москвы Гавриила Попова его преемник Юрий Лужков был назначен президентским Указом. Кстати, Моссовет дважды назначал выборы Мэра (на декабрь 1992 г. и на март 1993-го), первое решение Лужкову удалось отменить через Московский городской и Верховный суды, второе он просто проигнорировал. Верховный Совет в мае 1993 г. потребовал от Лужкова оставить "незаконно занимаемый" пост. В ответ Мэр (стоя на парламентской трибуне!) зло посмеялся и заявил: "Не вы меня назначили, не вам меня и снимать".
17
Нет сомнений в том, что в 1996 г. Ельцин бы обязательно остался у власти. Но, думается, в стратегической перспективе для страны было бы лучше, если бы он еще в 1995 г. решился на перенос выборов и запрет КПРФ. Чего было стесняться после событий октября 1993 г.? (В марте 1996 г. он почти решился на роспуск Думы, но затем дал себя переубедить.) В этом случае Президенту не потребовалось бы задабривать глав, кроме того, он не оказался бы должником регионалов, верхушки бизнеса и медиакратии. Вспомним "семибанкирщину", информационные войны 1996 – 1999 гг. и пр. – всего этого можно было попытаться избежать…
18
В большинстве краев и областей тогда сохранялись администрации. В Карелии и Хакасии исполнительную власть возглавляли председатели правительств, избиравшиеся на прямых выборах. Должности Мэра и Премьера Правительства Москвы многие годы совмещались одним лицом и т. д.
19
В 2003 г. под давлением Центра Дагестан изменил Конституцию и ввел пост Президента. Выборы собирались провести в 2006 г.
20
Всего в сентябре 1996 – октябре 1997 гг. было избрано (и переизбрано) 55 глав.
21
В бытность свою премьером Примаков высказывался о необходимости возвращения к назначению глав регионов Президентом и отмены выборов городских и районных глав. Любопытно, что тогда в защиту прямых выборов выступил Кремль, который в словах Примакова, похоже, усмотрел желание отменить и президентские выборы.
Тезисы о вертикали власти содержались в программах "Отечества" и ОВР. Примаков уже как лидер ОВР предлагал включить в нее местную власть и т. д.
22
Соответствующее положение закреплено в Конституции России – в ч. 1 ст. 3.
23
В международном праве различается официальное признание де-юре, выражающееся в первую очередь в установлении дипломатических отношений (обмене дипломатическими представительствами и пр.), признание де-факто, как правило не влекущее установление дипломатических отношений, реализуемое путем участия признаваемых субъектов в международных конференциях, многосторонних договорах, международных организациях, и признание ad hoc – временное или разовое признание.
24
Тезис о том, что членство в ООН является "квалифицирующим" признаком формального государства находит свое подтверждение применительно к Израилю, который состоит в Организации, при том, что не признается большинством арабских и мусульманских государств.
25
Понятие автономии в данной книге используется в двух значениях: применительно к государствам – как результат претензий на фактический суверенитет и применительно к территориальным образованиям – как степень их самостоятельности.
26
Как ни поразительно, но лучше всего это понимают не любители советской или дореволюционной старины, называющие себя патриотами, а критики и откровенные ненавистники России, в первую очередь из числа западных либеральных историков и политологов.
27
В 1936 г. Конституция СССР переименовала Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику в Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику.
28
При создании ООН советское руководство добилось, чтобы Украинская и Белорусская ССР были приняты в число основателей организации (в качестве потенциальных членов предлагались все союзные республики, но в итоге сошлись на двух, которые больше всего пострадали во время Второй мировой войны). Так что перед ними проблема членства в 1991 г. не вставала.
29
Еще в 1998 г. ни в одном из федеральных органов (ни в Федеральном Собрании, ни в Министерстве юстиции, ни в Администрации Президента, ни в Генеральной прокуратуре) не имелось баз данных по региональному законодательству. Нигде не было даже полного собрания конституций и уставов! Я помню с каким удивлением обнаружил это, пытаясь собирать материалы для своих научных работ. Одна сотрудница Минюста тогда мне объяснила, что, мол, "у нас есть только то, что присылают сами регионы". Помню и то, как мои товарищи из Правового управления Аппарата Совета Федерации (!) просили меня "по возможности" делать для них копии текстов "редких" уставов (!).
Ситуация начала меняться только по мере накопления соответствующих баз "КонсультантПлюсом" и пр.
30
В 1996 г. Ингушская Республика официально переименовалась в Республику Ингушетия, Республика Северная Осетия – в Республику Северная Осетия – Алания, Республика Калмыкия – Хальмг Тангч – в Республику Калмыкия, в 2001 г. Чувашская Республика – Чаваш республики сменила название на Чувашская Республика – Чувашия, а в 2003-м Ханты-Мансийский автономный округ назвался Ханты-Мансийским автономным округом – Югрой.