Конституция наделяет Президента широким объемом полномочий. Он глава государства (ч. 1 ст. 80), гарант Конституции (ч. 2 ст. 80), защитник суверенитета, независимости и государственной целостности России (ч. 2 ст. 80), он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ч. 2. ст. 80) и отвечает за определение основных направлений внешней и внутренней политики (ч. 3 ст. 80), он Верховный Главнокомандующий Вооруженным силами (ч. 1 ст. 87). Президент также выступает как глава федеральной исполнительной власти .
Это прямо нигде не сказано, но ясно следует и из самой Конституции, и из всей правотворческой и правоприменительной практики. Правительство назначается Президентом, с Думой согласуется только кандидатура Председателя Правительства (п. "а", "д" ст. 83, ч. 1 ст. 111, ч. 2 ст. 112), при необходимости премьер может быть назначен без согласия депутатов (ч. 4 ст. 111). Правительство подчинено и подотчетно Президенту (п. "б" ст. 83, ст. 113, ч. 1, 3 ст. 115, ст. 116) и не может быть отправлено в отставку вопреки его воле (п. "в" ст. 83, ст. 117). Ряд федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, например, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и др., непосредственно подчиняются первому лицу государства.
Следует учитывать и то, что в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и регионов федеральные и субфедеральные органы исполнительной власти образуют единую систему, вертикаль (ч. 2 ст. 77). Таким образом, Президент стоит над всеми ветвями и уровнями власти и одновременно возглавляет единую систему исполнительной власти .
В 2000 г. Кремль не мог быть уверен, что у него хватит властного ресурса для проведения устраивающей его конституционной реформы. Проще и безопаснее было реализовывать пошаговую стратегию, переустанавливая и корректируя отдельные институты и практики, а не реформировать сразу все.
В дальнейшем ресурс сосредоточился такой, что можно было уже ни о чем не беспокоиться. И очень многие предлагали внести хотя бы поправку, исключающую запрет одному и тому же лицу занимать пост Президента более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81). Но Путин и на это не пошел.
Можно сколько угодно рассуждать о том, хотел он в действительности идти на третий срок или нет. Путин, несомненно, долго и тщательно обдумывал все варианты и в конечном счете решил не идти. Хотя, в конце концов, ничто не препятствует ему выдвинуть свою кандидатуру в 2012 г.
11 апреля 2005 г. в Ганновере на совместной пресс-конференции с Федеральным канцлером ФРГ Герхардом Шрёдером Путин сказал: "Избираться в третий раз, если не подряд, Конституция не запрещает. Правда, не уверен, что я этого захочу".
Путин помимо прочего, по – видимому, не захотел разрывать линию формальной преемственности власти (не властного курса, безусловно, а формальной власти). Именно это произошло бы, пойди он даже не на пересмотр Конституции, а на внесение хотя бы одной содержательной поправки. Ельцин правил два срока и не пытался ее менять (в 1996 – 1999 гг. из такой попытки ничего хорошего у него не вышло бы, но это сейчас уже неважно), значит, и Путин, соответственно, не может занимать пост более двух сроков подряд и что-то исправлять.
Конституция – символ не просто преемственности, но стабильности, имеющей огромную внутриполитическую и внешнеполитическую ценность. При Путине в России изменилось очень многое, но должно остаться нечто, чего не коснулась реформаторская рука.
Вот еще две цитаты.
"Я уже высказывался по поводу продления сроков президентских полномочий, и вы знаете мое отношение к этому. Оно отрицательное. Мне понятно, почему люди выходят с такой инициативой, как мне кажется, направленной на то, чтобы создать более стабильные условия развития страны. Условия, при которых страна и ее граждане чувствовали бы свое более стабильное положение и стабильное развитие по основным направлениям политики, которые глава государства формулирует и которые, как мне кажется, большинство населения поддерживает. Но есть одно обстоятельство, которое не позволяет поддержать эту инициативу, потому что стремление к стабильности будет достигаться путем дестабилизации основ нашей государственности, а именно самой Конституции. Она является гарантом стабильного развития нашей страны". (Из выступления на встрече с журналистами в Чебоксарах 5 февраля 2004 г.)
"Может быть, я и хотел бы {баллотироваться на третий срок. – В. И.}, но Конституция страны не позволяет это сделать. Я считаю, что для нас сегодня в России важнейшим является стабильность, которая может быть достигнута только на основе действующего законодательства и на основе соблюдения конституционных положений". (Из выступления на пресс-конференции по итогам переговоров с Президентом Финляндии Тарьей Халонен 2 августа 2005 г.)
Впрочем, в преддверии новых выборов и собственного ухода с поста Президента он стал допускать правку Конституции, но лишь в части увеличения срока полномочий Президента, а не допустимого количества сроков: "Я думаю, что ограничение по срокам все – таки правильно. Четыре года для России, может быть, калька с американской практики, она не очень была востребована тогда, когда принималась новая Конституция. {…} Я сейчас не говорю о сроках, может быть, пять, может быть, семь, но четыре года, конечно, достаточно маленький срок" (Интервью журналистам печатных средств массовой информации из стран – членов "Группы восьми" 4 июня 2007 г.)
Означают ли эти слова, что в конечном итоге Путин даст добро на внесение поправки в Конституцию? Или это была просто "мысль вслух"? Будущее покажет.
3
Третий принцип – принцип неукоснительного соблюдения Конституции. Все путинские реформы проводились при непременной апелляции к конституционным нормам. Однако надо иметь в виду, что это совершенно не означает приверженности тем их толкованиям, которые считались "правильными" и "общепризнанными" в 1990-е гг.
Все конституции оказывались мудрее своих авторов в том смысле, что возможности последующего толкования и законодательного развития перекрывают практически любые изначальные изъяны и позволяют удовлетворять стратегические и текущие политические потребности. Наша Конституция не просто не исключение, а чрезвычайно показательный пример. Нужно еще раз повторить, что применительно к государственному устройству она задает основу модели централизованного федерализма. Но в силу общего характера соответствующих конституционных положений конкретное толкование и институциональное наполнение этой модели, то есть степень централизации, могут быть различными. Авторы Конституции, вероятно, предполагали относительно невысокую степень централизации (в том числе из идеологических соображений). Однако никто их замыслами не связан. Тем более что слабая централизация в 1990-е гг. обернулась децентрализацией, даже фрагментацией, а следовательно нарушением Конституции. Раз конституционные формулировки при соответствующем толковании дают возможность проводить усиленную централизацию, то следует, отринув соблазн их переписать, просто в централизаторском ключе реформировать институты, корректировать их форматы, менять политический курс. Именно это в том числе и имеет в виду Путин, когда говорит о потенциале и ресурсах Конституции. Потенциал сейчас реализуется целиком, ресурсы используются в полном объеме.
Активность критиков путинского курса порой приводит к тому что в СМИ и даже в якобы научной литературе появляются утверждения вроде "Путин проигнорировал конституционное указание на необходимость включения в Совет Федерации губернаторов", "Путин отменил конституционную норму о выборах губернаторов" и т. п. Многие в это верят, ленясь заглянуть в Конституцию, в которой на самом деле просто нет и не было тех норм, которые якобы проигнорированы или отменены.
Так, например, в Конституции нет указания на то, что Совет Федерации должен обязательно состоять из глав и спикеров парламентов регионов или что сенаторов нужно избирать на прямых выборах. Часть 2 статьи 95 фиксирует лишь, что "в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". В части 2 статьи 96 закреплено, что в соответствии с федеральными законами устанавливаются порядок выборов в Государственную Думу и порядок формирования Совета Федерации. По поводу вопроса о соотношении понятий "формирование" и "выборы" сломано немало копий. Между тем понятно, что первое поглощает второе и выборы – это один из способов формирования органа власти. Федеральному законодателю предоставлено право выбирать и, если надо, менять порядок формирования палаты.
Конституция ничего не говорит о порядке занятия должности главы региона. В части 1 статьи 77 сказано только, что система государственной власти в каждом регионе устанавливается им самостоятельно согласно основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленным федеральным за коном. В частности, в основах конституционного строя Россия провозглашена республикой (ч. 1 ст. 1) и светским государством (ч.
1 ст. 14). Из этого следует, что субъекте Федерации нельзя ввести монархию или теократию. Региональная государственная власть должна быть разделена на законодательную, исполнительную и судебную, поскольку так положено разделять государственную власть (ст. 10). В регионе нужно проводить выборы, так как непосредственно через них осуществляется народовластие (ч. 1 – 3 ст. 3). Но раз Конституция не рассматривает выборы как единственно допустимый способ наделения полномочиями должностных лиц, то определять, кого именно избирать и как, должен федеральный закон. Установление общих принципов организации государственной власти в России (из Конституции прямо следует, что по значению они ниже основ конституционного строя), а значит и организации региональных органов государственной власти относится к совместному ведению Федерации и регионов (п. "н" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения в первую очередь принимаются федеральные законы, им должны соответствовать и региональные законы (ч. 2 ст. 76). С учетом положений о единстве системы государственной власти в России (ч. 3 ст. 5) и единой системе исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам совместного ведения (ч.
2 ст. 77) и пр. федеральный законодатель вправе дополнять общие принципы довольно детальным регулированием . И слово "самостоятельно" в формулировке части 1 статьи 77 нельзя понимать как "полностью самостоятельно", "совершенно самостоятельно", "независимо ни от кого", ведь самостоятельность прямо ограничена основами конституционного строя, общими принципами организации региональных органов государственной власти, а также конкретными правилами, возможность закрепления которых следует из Конституции. Выше уже говорилось, что до 1995 г. по общему правилу на прямых выборах избирались главы республик, а остальных назначал Президент. В 1995 г. предписали избирать всех на прямых выборах, окончательно этот порядок был утвержден в 1999 г. (в дальнейшем выборы глав были детально регламентированы на федеральном уровне). Однако не существовало никаких конституционных препятствий для его изменения.
Из Конституции никак не следует, что Президент не вправе применять к главе региона меры ответственности, включая временное отстранение или отрешение от должности (более того, он обязан это делать, ведь включение глав в единую систему исполнительной власти в качестве звеньев предполагает отношения субординации между ними и Президентом). Или что на федеральном уровне не может быть предусмотрено требования избирать часть регионального парламента по партийным спискам. Или что кандидатуры на должности судей федеральных судов должны согласовываться с властями регионов.
Несомненно, Конституция соблюдается не всегда. И далее будут приведены примеры, когда она нарушалась. В этом, разумеется, ничего хорошего нет. Но, во-первых, эти нарушения явно не осознавались как нарушения, то есть прямого умысла попрать Конституцию не было. По крайней мере внешне это выглядит так. Во-вторых, эти нарушения не идут ни в какое сравнение с тем, что позволяли себе Ельцин и Верховный Совет в 1992 – 1993 гг., с тем, как они обращались с Основным Законом. Как и с реалиями 1993 – 1999 гг. Все познается в сравнении.
4
Четвертый принцип – принцип формальной компенсации. Суть его состоит в том, что изъятые у регионалов в процессе централизации властные и другие ресурсы в некоторой степени компенсируются, причем публично и формально. Это делается, чтобы не допустить распространения оппозиционных настроений среди элиты, а также излишнего ослабления субфедеральной власти, чреватого частичной потерей управляемости страной, разрушением региональных политических машин. Немалую роль играет и то, что большинство регионалов, особенно в последние годы, вполне искренне лояльны Кремлю и, в общем, адекватно воспринимают централизацию. Так что обижать их неправильно как по "политическим", так и по "гуманитарным" соображениям.
Именно поэтому изменение порядка формирования Совета Федерации сопровождалось учреждением Государственного совета, а отмена прямых выборов глав – предоставлением региональным властям ряда дополнительных властных ресурсов. Кремль встал на сторону глав в дискуссии о порядке отсчета количества сроков, отработанных ими на своих постах с учетом действовавшего в 1999 – 2004 гг. запрета избираться главой более двух раз и т. д.
Практикует Центр и индивидуальные компенсации. Регионы, соглашающиеся на объединение, получают дополнительные средства на свое развитие. Глав, добровольно или под давлением Центра ушедших в отставку, обычно трудоустраивают (кого-то сделали вице-премьером, пусть и ненадолго, а кому-то досталась только должность помощника Руководителя Администрации Президента).
Часть II. Практика
Глава 1. Реформы 2000 – 2002 гг.
В 2000 г. внутри федеральной власти в целом и президентуры в частности сложился полный консенсус относительно того, что в стране нужно наводить порядок и что ресурсов, необходимых для этого, вполне достаточно. Был провозглашен курс на укрепление вертикали исполнительной власти и установление "диктатуры закона". И, несмотря на отсутствие необходимого единства в конкретных подходах, была проведена целая серия успешных централизаторских реформ.
Нельзя также не сказать, что регионалы в целом позитивно приняли централизацию. Конечно, многие из них сопротивлялись тем или иным проектам Центра – как индивидуально, так и объединяясь в коалиции. Однако никакого единого фронта "губернаторской России" против путинского курса не было. Его даже не пытались создать. И причина не только в том, что регионалы не вполне осознавали себя единой корпорацией с общими интересами, и не в том, что Кремль одних запугал, с другими договорился и т. д. Все главы так или иначе понимали объективную необходимость и неизбежность централизации и отваживались оспаривать только ее конкретные формы и сроки. Были и те, кто воспринимал происходящее как закономерный финал "праздника непослушания" 1990-х или даже как заслуженное наказание.
Первые реформы – учреждение федеральных округов, изменение порядка формирования Совета Федерации и др. – начали прорабатываться еще до официального вступления Владимира Путина в должность Президента (он был назначен исполняющим обязанности Президента 31 декабря 1999 г., избран 26 марта 2000 г., инаугурация состоялась 7 мая 2000 г.). Круг лиц, с которыми Путин обсуждал параметры реформ, был довольно узок: Руководитель Администрации Президента Александр Волошин, его заместители Дмитрий Медведев, Игорь Сечин и Владислав Сурков, Секретарь Совета Безопасности Сергей Иванов, Руководитель Аппарата Правительства Дмитрий Козак, а также начальник Главного государственно-правового управления Президента Лариса Брычева. Причем если у федеральных округов было как минимум четыре "отца" – Путин, Иванов, Волошин и Сурков, то инициатива реформы Совета Федерации была выдвинута Сурковым и поначалу поддерживалась только Волошиным, кстати, никогда не скрывавшим своих симпатий к унитаризму. В дальнейшем именно Волошин и Сурков (с 2003 г. – Сурков ) выступали моторами большинства реформ и обеспечивали их политическую составляющую. Правовым обеспечением занимались Брычева и Козак (в июне 2000 г. последний перешел в Администрацию на должность заместителя Руководителя ).
1
1 . 1 . Путин начал с учреждения федеральных округов и реформирования президентского представительства в регионах. Указ об этом был подписан 13 мая 2000 г.
Конституция наделяет Президента правом назначать своих полномочных представителей (п. "к" ст. 83), предоставляя ему полную свободу выбирать сферы, где он сочтет необходимым иметь представительство.
Представители Президента в регионах стали назначаться еще с 1991 г. Формально это были сотрудники Администрации Президента, работающие на местах. Первый Указ о них появился в 1993 г. Основных функций у представителей было три: