1) контроль за соблюдением региональными властями федеральных нормативных правовых актов;
2) координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных;
3) участие в кадровой политике Центра на соответствующей территории. Полуофициально представители также были призваны присматривать за "политикой" (выборы, референдумы, партийная и общественная жизнь, СМИ), следить за кадровыми решениями глав и мэров и пр. Нужно отметить, что в некоторые регионы они вообще не назначались (Татарстан). Для областей и входящих в их состав автономных округов практиковалось назначение "общих" представителей.
Первых представителей, как правило, подбирали из числа политиков демократической ориентации, пользовавшихся доверием Ельцина и его ближайших соратников. В начале 1990-х гг. они нередко обладали не меньшим авторитетом, чем главы, иногда оказывались едва ли не основными субъектами власти. В дальнейшем, после укрепления региональных режимов, многих представителей, не устраивавших глав, конфликтовавших с ними, в порядке уступок или размена заменили, подобрав в преемники неполитические фигуры. Постепенно эта должность стала сугубо чиновничьей. Ее порой занимали даже члены президентских и губернаторских команд, которые представляли не столько главу государства в субъекте Федерации, сколько своих патронов в кремлевской Администрации.
Несмотря на то что Кремль очень часто шел навстречу регионалам, "сдавая" чересчур активных представителей, кладя под сукно их донесения, этот институт старались развивать и укреплять. Полномочия представителей постоянно увеличивали, например, в 1998 г. были учреждены региональные коллегии при них, в которые по должности вошли руководители органов, "ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий". С 1996 г. в структуре Администрации имелось Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в субъектах Федерации.
Однако все же к концу 1990-х представитель Президента, играющий заметную роль в региональной политике, стал исключением из правил. (Бóльшее влияние на регионалов в те времена порой имели кураторы из Управления Администрации Президента по работе с территориями, позже Территориального управления Президента, также отвечавшие за "политику", кадры и пр.)
Это было одной из причин, по которой в Администрации стали задумываться о радикальной реформе института представителей, о поднятии представительства с регионального уровня на межрегиональный . Соответствующие разработки потом легли в основу проектов путинского указа.
Косвенно повлиял также и опыт межрегиональных ассоциаций – объединений руководителей субъектов Федерации, которые были созданы в начале 1990-х гг. в целях координации и кооперации. Всего их было восемь . На определенном этапе деятельность ассоциаций интерпретировалась чуть ли не как формирование некоего промежуточного межрегионального уровня власти. В 1998 г. при Примакове их руководителей включили в состав президиума Правительства. В 1999 г. был принят специальный Федеральный закон об ассоциациях. Они существуют до сих пор, но уже "в тени" полпредств.
Указом предусмотрены семь федеральных округов – территориальных объединений, в пределах которых действуют полпреды:
Центральный , Северо-Западный, Северо-Кавказский (позже переименован в Южный), Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Их количество и состав с 2000 г. не менялись. Распределение регионов по округам было проведено согласно тогдашнему военно-административному делению, границы федеральных округов совпадают с границами военных округов по состоянию на 2000 г. (с тех пор они изменились). Исключений два: Нижегородская область входила и входит в Московский военный округ, но включили ее в ПФО, а Калининградская область – самостоятельная военно-административная единица – включена в СЗФО.
18 мая 2000 г. состоялись первые назначения. Центральный округ достался Георгию Полтавченко, прежде служившему представителем Президента в Ленинградской области (а еще раньше возглавлявшему Управление Федеральной службы налоговой полиции по Санкт-Петербургу). На Северо-Запад отправился бывший первый заместитель Директора ФСБ Виктор Черкесов, на Урал – бывший заместитель Министра внутренних дел Петр Латышев. Южные и дальневосточные рубежи России доверили боевым генералам с чеченским опытом – Виктору Казанцеву и Константину Пуликовскому. "Штатскими" были только два полпреда – экс-премьер и экс-руководитель думской фракции Союза правых сил Сергей Кириенко, которого поставили на Приволжье, и бывший Министр по делам СНГ Леонид Драчевский, отряженный в Сибирь.
Об округах в первые годы после их учреждения политики и эксперты тоже много говорили как о прообразе межрегионального уровня власти и в конечном счете нового уровня государственного устройства, новых "суперрегионов". Предлагалось легализовать их законодательно и даже конституционно (!). Одновременно высказывались опасения, что в пределах округов возникнут некие протогосударственные субъекты, которые потом предъявят сепаратистские претензии. В своем Послании 2000 г. Владимир Путин специально разъяснил: "Одним из пер вых наших шагов {…} стало создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. Суть этого решения не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно – территориальных границ, а в повышении эффективности власти" .
Сейчас, по прошествии восьми лет, можно с уверенностью сказать, что все тогдашние "прожекты" и "страшилки" были и остались именно "прожектами" и "страшилками". В пределах округов действуют полпреды – президентские чиновники со своими аппаратами, а также подразделений ряда федеральных органов. И не более.
В соответствии с Положением о полпредах, утвержденным тем же Указом 2000 г., они являются должностными лицами Администрации Президента и непосредственно подчиняются главе государства. Раз полпреды часть Администрации, то представлять их к назначению и освобождению от должности положено ее Руководителю. Это также закреплено в Положении. Однако по его первоначальной редакции полпреды были достаточно автономны от "канцлера". Он изначально получил полномочия осуществлять оперативное руководство их деятельностью и назначать им заместителей (а с июня 2000 г. стал также представлять главе государства кандидатуры для назначения на должности первых заместителей полпредов ). Но в остальном, включая организационные и кадровые вопросы (подбор сотрудников в свои аппараты), полпредам предоставлена широкая самостоятельность. Более того, согласно первой версии Положения они были обязаны руководствоваться только Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента. Отдельным решением (25 мая 2000 г.) Путин ввел полпредов в состав Совбеза, при том что из всех чиновников Администрации в него входят только ее Руководитель. В связи с этим полпредов наряду с аппаратом Совбеза стало возможно рассматривать как противовес "большой" Администрации и лично Волошину. Надо сказать, что у такой "дуалистической" модели тогда было достаточно сторонников в путинском окружении.
Основных функций у полпредов три, как было у их исторических предшественников. В пределах соответствующего округа они:
1) организуют контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, а также за реализацией федеральных программ;
2) координируют деятельность территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти;
3) согласовывают кандидатуры "для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности", если эти назначения осуществляются Президентом, Правительством или федеральными органами исполнительной власти. Естественно, полпредам также поручено приглядывать за политическими процессами в пределах вверенных им территорий, за кадрами региональных и местных органов власти и пр.
Представители Президента в регионах, кстати, фактически никуда не делись. Этот институт реформировали. Появились входящие в аппараты полпредов главные федеральные инспекторы и федеральные инспекторы. Их назначили даже в те субъекты Федерации, где прежде представителей не было. А региональные коллегии замкнули на заместителей полпредов.
Кириенко в конце лета 2000 г. направил в Кремль согласованные с коллегами предложения по существенному расширению полпредских полномочий. Речь в них шла об их участии в распределении средств федерального бюджета и внебюджетных фондов и т. п. Замысел не получил поддержки – ни Путина, ни руководителей Администрации и Правительства. Параллельно полпреды просили как минимум урезать дублирующие функции Главного территориального управления Президента (ГТУ было создано в 2000 г. путем слияния Территориального управления, Управления по координации деятельности полномочных представителей Президента в регионах и др.) В течение нескольких месяцев продолжалось аппаратное противостояние, завершившееся компромиссом явно в пользу Волошина. Новым Указом от 30 января 2001 г. в Положение были внесены поправки, и с тех пор полпреды обязаны руководствоваться в том числе распоряжениями и ины ми решениями Руководителя Администрации, он также определяет порядок взаимодействия полпредов и их аппаратов с другими подразделениями Администрации. Перед этим ГТУ лишили ряда функций, сменился его руководитель, в нем были произведены сокращения – ставки передали полпредствам. Однако сам принцип, предполагающий наличие в "большой" Администрации отдельного подразделения, занимающегося работой с регионами, остался неизменным. И в дальнейшем московские "территориальщики" благодаря своей близости к руководству сохранили положение основных проводников федеральной воли в регионах, на ГТУ были даже частично замкнуты главные федеральные инспекторы. (В 2004 г. ГТУ было ликвидировано, его функции переданы Управлению Президента по внутренней политике, в котором сформированы необходимые департаменты.).
Таким образом, во – первых, президентское представительство, можно сказать, оторвали от политических систем регионов, приподняли и переустановили. Конечно, не целиком, поскольку многие регионалы могут договариваться о назначении лояльных им главных федеральных инспекторов. Правда, ни в какое сравнение с тем, что имело место в 1990-е гг., это все равно не идет. Во – вторых, была предпринята попытка создать новую властную структуру, обеспечивающую коммуникацию Центра и регионов, формально включенную в Администрацию, но фактически – как минимум автономную, а как максимум альтернативную ей. Эта попытка закончилась образованием двух во многом параллельных структур под единым кремлевским руководством. В целом такой исход нужно приветствовать: бюрократического соперничества и так всегда хватает, и лишний раз его стимулировать ни к чему.
1.2 . Президент и Администрация тогда начали передел политического и правового пространства в пользу Федерации, в своем роде федеральную "реконкисту". Указ от 13 мая 2000 г., в сочетании с другими путинскими инициативами и решениями, вогнал хоть и не всех, но очень многих регионалов в трепет. Впрочем, полпредов, естественно, назначили не только для того, чтобы просто продемонстрировать решимость и серьезность намерений. Им сразу поручили "чрезвычайную миссию", "большой проект" по приведению регионального права в соответствие с федеральным ради централизации правовой системы России и обеспечения единства экономического пространства. О необходимости этого, как упоминалось выше, Путин говорил еще в ходе своей избирательной кампании. Координацией "зачистки" занимались Козак и Сурков.
В июне 2000 г. в помощь полпредам были образованы управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах, которые возглавили заместители Генпрокурора. Эти подразделения наделили как надзорными, так и управленческими полномочиями по отношению к прокуратурам субъектов Федерации. (Им вверили в том числе и "расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях".) Активное участие в кампании приняло и Министерство юстиции, у которого в 2000 г. также появились главные федеральные управления по округам.
Взялись рьяно, была проведена масштабная инвентаризация регионального правового массива. Прокуроры приносили протесты десятками, когда было нужно – обращались в федеральные суды. Последовательно прошлись сначала по конституциям и уставам, потом по региональным законам и актам органов исполнительной власти, затем по актам местного уровня.
Кампанию в регионах восприняли по-разному. В одних шли навстречу, в других сопротивлялись. Наибольшее противодействие отмечалось со стороны республик. В их случае камнем преткновения стали не только акты, регулирующие экономические вопросы (где противоречий обнаруживали больше всего), но и конституции, в частности нормы о суверенитете. Некоторые республиканские главы и парламенты открыто отказывались приводить конституции и законы в соответствие с федеральны ми или всячески затягивали подготовку поправок, их рассмотрение и принятие.
Главы также старались использовать суды, благо их председатели нередко тесно интегрированы в политические элиты регионов. Так, к марту 2001 г. Управление Генпрокуратуры в УрФО направило в Свердловский областной суд 46 заявлений о признании региональных нормативно-правовых актов противоречащими федеральному законодательству. Из них нужные решения были приняты лишь по 11.
Но, в общем, уже к концу осени 2000 г. Центру удалось добиться перелома, сочетая кнут (реформа Совета Федерации, введение новых мер конституционно-правовой ответственности) и пряник (учреждение Государственного совета). Обо всем этом подробнее будет говориться далее, здесь же важен тот факт, что тогда даже Татарстан и Башкортостан начали пересматривать свои конституции . В большинстве регионов "зачистка" завершилась к лету 2001 г. В это время заявлялось, что уже 70 – 80 процентов несоответствующих федеральному законодательству региональных нормативно-правовых актов либо отменены, либо приведены в соответствие. Путин в своем очередном Послании констатировал: "Полпреды активно поработали в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ключевая роль здесь принадлежит именно им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам. Более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции России и федеральным законам – четыре пятых из них уже приведены в соответствие".
Отстающих продолжали подгонять и полпреды, и прокуроры, и Минюст. В частности, в апреле 2001 г. Министр юстиции Юрий Чайка приказал своим подчиненным начать подготовительную работу по поводу вынесения Президентом предупреждений 23 региональным парламентам (предупреждения так и не были вынесены, ограничились угрозой).
Однако проблема полностью не решилась. Как было заявлено в докладе Генпрокурора Владимира Устинова Совету Федерации 15 мая 2002 г., если в 1999 г. в региональных нормативных правовых актах выявили в общей сложности 4600 нарушений федерального законодательства, а в 2000 г. – 3700, то в 2001-м – снова более 4000. Иными словами, если в первый год "зачистки" количество противоречий уменьшилось почти на тысячу, то во второй был отмечен рост числа нарушений.
Впрочем, необходимо учитывать, что нарушение нарушению рознь, а считают их все вместе. Одно дело, когда главы и депутаты сознательно и даже демонстративно попирают Конституцию, федеральные законы, решения Конституционного Суда, а другое, когда все дело в низком уровне подготовки региональных законодателей и юристов или же в неудовлетворительном качестве самих федеральных актов, их внутренней противоречивости и пр. Нарушений первого типа стало кратно меньше. А в наши дни они вообще носят исключительный характер.