Оценивать, насколько успешно в течение прошедших семи лет Путин (и его "кадровики" во главе с Виктором Ивановым ) пользовался правом назначать и снимать руководителей органов внутренних дел, трудно. Здесь неизбежно упираешься в проблему общей эффективности работы системы МВД, а она была и остается довольно острой. Масштабы "чисток" и перемещений впечатляют, лояльность и исполнительность, безусловно, повысились, но оснований верить, что новые "главные милиционеры" работают качественнее старых, прямо скажем, не очень много. Кроме того, прекрасно известно, что некоторые главы и сейчас успешно решают кадровые вопросы…
Вместе с тем нельзя игнорировать то, что никто из регионалов уже не позволяет себе требовать, тем более публично, снять неудобного "главного милиционера" или поставить своего человека. Это теперь сугубо федеральная номенклатура, а значит, можно только просить и торговаться.
В 1994 – 1995 гг. Президент Чувашии Николай Федоров пытался назначить своего бывшего охранника Вадима Антонова республиканским Министром. Ему не позволили это сделать, сошлись на том, что Антонов станет первым заместителем Министра (с полномочиями члена правительства республики). Но в 1997 г. Федоров все же своего добился. В том же 1997-м тогдашний Президент Ингушетии Руслан Аушев продавливал назначение Министром категорически неприемлемого для МВД России Дауда Коригова, того в итоге даже арестовали в Москве . Скандалом сопровождалось снятие начальника ГУВД Москвы Николая Куликова в 1999 г. (за него активно вступился Юрий Лужков) и т. д.
Главные управления МВД по федеральным округам были созданы во исполнение Указа Президента от 4 июня 2001 г. "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации". Они занимаются не только координацией работы региональных органов внутренних дел, но и борьбой с организованной преступностью и т. д. Первоначально главки возглавляли начальники – заместители Министра внутренних дел, после административной реформы 2004 г. ими руководят "простые" начальники. Разумеется, их назначает и освобождает от должности Президент.
Следует заметить, что это не первый опыт создания территориальных органов МВД, полностью замкнутых на Центр. В 1990-е гг. были созданы региональные управления по организованной преступности (РУОПы), территории оперативного обслуживания которых охватывали по несколько субъектов Федерации. Позже их переименовывали в региональные управления по борьбе с организованной преступностью (РУБОПы), региональные управления по борьбе с организованной преступностью и коррупцией (РУБОПиКи). На федеральном уровне ими руководило соответствующее главное управление Министерства. Эта подсистема МВД считалась слабоконтролируемой и к тому же приобрела брутальную репутацию. Тем не менее Владимир Рушайло, Министр внутренних дел с 1999 г., пытался создавать на ее основе окружную подсистему комитетов федеральной криминальной милиции (КФКМ). В 2001 г. его перевели в Секретари Совета Безопасности. Новый Министр Борис Грызлов (бывший председатель Политсовета партии "Единство" и руководитель фракции "Единство" в Думе) одновременно с формированием окружных главков ликвидировал РУБОПиКи.
Окружными подразделениями в 2000 – 2001 гг. обзавелись также другие министерства и ведомства: Министерство по налогам и сборам (с 2004 г. Федеральная налоговая служба), Государственный таможенный комитет (с 2004 г. Федеральная таможенная служба), Комитет по финансовому мониторингу (с 2004 г. Федеральная служба по финансовому мониторингу), Федеральная служба налоговой полиции (ликвидирована в 2003 г.), Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству (ликвидирована в 2004 г.) и пр. Это позволило в известных пределах ограничить традиционное вмешательство властей субъектов Федерации в работу региональных подразделений федеральных органов.
1.5 . Здесь же нужно рассказать о том, как в ходе судебной реформы 2001 – 2002 гг. были сокращены возможности регионов влиять на назначения судей федеральных судов, председателей судов и их заместителей.
Согласно Закону 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" судьи судов краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга избирались Верховным Советом России, судьи судов автономной области и автономных округов – соответствующими Советами народных депутатов. Республикам же было предоставлено право самим законодательно определять порядок наделения судей полномочиями.
Конституция 1993 г., с одной стороны, как уже упоминалось, отнесла кадры судебных органов (п. "л" ч. 1 ст. 72) к совместному ведению, а с другой – закрепила, что все судьи федеральных судов кроме судей высших судов назначаются Президентом (п. "е" ст. 83, п. "ж" ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128).
С 1995 г. в Законе "О статусе судей…" был предусмотрен учет мнения региональных парламентов при назначении судей федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Мнение запрашивалось и при назначении председателей судов и их заместителей. Были прецеденты, когда депутатам удавалось по меньшей мере затормозить назначения, не устраивавшие их или глав.
В 2001 г. в рамках проводившейся под руководством Дмитрия Козака судебной реформы из Закона "О статусе судей…" было исключено положение об учете мнения региональных парламентов при назначении судей. Тогда же был четко регламентирован порядок назначения председателей, заместителей председателей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, арбитражных судов субъектов Федерации. Их назначает Президент по представлению, соответственно, Председателя Верховного Суда России или Председателя Высшего Арбитражного Суда России при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей России. А председателей и заместителей председателей районных судов Президент назначает по представлению Председателя Верховного Суда России при наличии положительного заключения квалификационных коллегий судей субъектов Федерации.
Принятым в 2002 г. Законом "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" парламентам поручено назначать "представителей общественности" в региональные квалификационные коллегии судей. Таким образом, у регионалов остался некоторый ресурс влияния на кадровый процесс в судебной системе. Само собой, сохранились и неформальные рычаги. Но тем не менее федеральные суды и судьи стали более независимыми от них.
2
2.1. 17 мая 2000 г. Путин на специальной встрече с членами Совета Федерации, а затем в телеобращении к россиянам объявил, что вносит в Государственную Думу три законопроекта, которые продолжают его линию на укрепление государственного единства.
Вот прямая речь Президента:
"Первое: предлагается изменить принципы формирования Совета Федерации, верхней палаты парламента. В Конституции России записано, что Дума избирается, а Совет Федерации формируется из представителей исполнительной и законодательной ветвей власти. Но в Конституции не сказано, что это должны быть обязательно первые лица территорий – губернаторы, президенты республик, руководители региональных парламентов. Сегодня это именно так. Я считаю, что лидеры регионов должны сосредоточить силы на конкретных проблемах своих территорий – для этого они, собственно, и избираются населением, а их представители пусть занимаются законотворчеством, но уже на постоянной и на профессиональной основе, а не как сейчас, раз в месяц. {…}
Качество законов, без всяких сомнений, улучшится. Кроме того, мы устраним очевидное противоречие в самой организации власти в России. Сегодня губернаторы и руководители республик сами являются институтами исполнительной власти, а будучи членами Совета Федерации – одновременно и парламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же и должны исполнять. Это, как у нас говорится, сапоги всмятку, фактически нарушение принципа разделения властей.
Второе существенное предложение – ввести порядок отстранения от должности руководителей регионов и роспуск законодательных собраний, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными закона ми. {…}
И, наконец, третье предложение, логично вытекающее, на мой взгляд, из второго. Если глава территории при определенных условиях может отстраняться от должности Президентом страны, то у него должно быть аналогичное право в отношении нижестоящего уровня власти. Это сегодня не только правильно, но просто необходимо для восстановления в стране работающей властной вертикали. Без этих инструментов ни федеральный парламент, ни Правительство, ни даже Президент уже давно не могут добиться простых, но абсолютно необходимых вещей. Прежде всего чтобы и в Москве, и в самой далекой российской глубинке одинаково строго соблюдались права граждан, одинаково точно понималось и исполнялось общероссийское законодательство. Это и есть диктатура закона. Это и будет означать, что мы живем в одной сильной стране, в едином государстве Россия".
Уже 19 мая соответствующие законопроекты были направлены в Думу.
2 . 2 .
К большому сожалению, среди ученых и политиков уже длительное время господствует основанная на упрощенном толковании Конституции точка зрения, согласно которой члены Совета Федерации суть представители региональных органов государственной власти. Не вдаваясь в подробности непосредственного замысла авторов Конституции в части того, кем они видели членов второй палаты (есть основания полагать, что у них не было единой позиции), необходимо отметить, что подобный подход противоречит теории народного представительства (утверждающей, что парламентарии есть представители нации), преодолеть которое невозможно. Очевидно, что Конституцию следует толковать иначе.
В сугубо политическом же отношении Совет Федерации изначально задумывался не столько как "палата регионов", призванная отражать интересы российских регионов во всем их многообразии (соответствующая концепция выступала скорее своего рода прикрытием), сколько как "президентская палата", помогающая главе государства в том числе контролировать законотворческий процесс. Увы, эта данность также далеко не всегда понимается и признается, что приводит к неким завышенным ожиданиям относительно политического веса палаты. Считается, что она якобы должна играть сильную и самостоятельную роль. Конечно, учитывая конституционные полномочия Совета (законодательные, бюджетные, кадровые), следует признать за ним немалый потенциал. Вместе с тем очевидно, что президентская власть в обозримом будущем не допустит реального усиления ни Федерального Собрания в целом, ни его палат в отдельности. Память о событиях 1992 – 1993 и 1999 гг. жива и еще долго будет жить.
Однако все это нисколько не отменяет того, что "палата регионов" России необходима.
Часть 2 статьи 95 Конституции гласит, что "в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". В части 2 статьи 96 закреплено, что федеральными законами устанавливаются порядок выборов в Думу и порядок формирования Совета Федерации. Как уже говорилось, выборы – не единственный способ формирования органа власти. Также следует отдавать отчет, что бикамерализм (двухпалатное устройство парламента) имеет смысл только тогда, когда обе палаты формируются разными способами.
Федеральное Собрание призвано объединять всю российскую нацию и представлять ее интересы. Поэтому нельзя считать членов Совета Федерации представителями только населения конкретных субъектов Федерации. Тем более ошибочно объявлять их представителями региональных органов власти.
Совершенно очевидно, что самым непротиворечивым толкованием конституционных установлений будет следующее. Члены Совета Федерации – это формальные представители как всей российской нации, так и населения отдельных регионов. Органы государственной власти субъектов Федерации конституционно обязаны избирать или назначать федеральных парламентариев . Поэтому Конституция говорит о "формировании" палаты, поэтому в ней записано "по два представителя {…} от {…} органов", а не "по два представителя органов", поэтому парламентарии названы не депутатами, а членами. Конституцией предполагаются косвенные выборы или назначение членов Совета Федерации. И пока в ней содержатся приведенные положения, ни о каких прямых выборах сенаторов населением не может быть и речи.
Когда утверждают, что порядок косвенных выборов и назначения парламентариев вступает в противоречие с принципом народного представительства, также прописанным в Конституции (ч. 2 ст. 3, ст. 94), остается только посетовать на обуженное и прямолинейное понимание теории представительства. Тем более что высшим выражением власти народа по Конституции являются свободные, но не прямые выборы (ч. 3 ст. 3). И если, к примеру, судей федеральных судов (кроме судей высших судов) назначает Президент (п. "е" ст. 83, п. "ж" ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128), разве от этого они становятся президентскими чиновниками и не считаются должностными лицами, уполномоченными (косвенно) нацией от имени государства вершить правосудие?
В отличие от переизбираемой раз в четыре года Думы для Совета Федерации срок легислатуры Конституцией не установлен. Если в соответствии с пунктом "а" статьи 84 Президент обязан назначать выборы в Думу а согласно пункту "б" в определенных случаях вправе распустить депутатов, то в отношении Совета Федерации ни Президент, ни кто-либо другой не правомочен принимать решения о назначении "выборов" в палату, сроке ее ротации или роспуске. Конституционный Суд в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. указал, что деятельность Совета Федерации носит постоянный и непрерывный характер. Однако совершенно логично, если срок полномочий члена Совета Федерации привязан к сроку полномочий органа, который его назначил или избрал.
Теперь остановимся на историческо-политической стороне вопроса.
Противостояние Съезда народных депутатов и Верховного Совета и Президента Ельцина в 1992 – 1993 гг. актуализировало для последнего задачу максимально возможного ограничения самостоятельности законодательной власти. В ходе разработки проекта Конституции возникла идея использования второй палаты парламента как своеобразного "законодательного тормоза" инициатив и решений "законодательного двигателя", то есть первой палаты. Бикамерализм в российском случае был призван разделить парламентскую компетенцию в относительно безопасных для президентской власти объемах. Разумеется, прямо и открыто заявлять об этом было нежелательно. Но федеративное устройство государства нередко предполагает двухпалатную структуру парламента, при которой одна из палат представляет в том числе интересы субъектов федерации. Поэтому обоснование разделения Федерального Собрания на две палаты простраивалось легко.
Орган, называющийся Советом Федерации, к тому времени уже существовал. Еще в 1990 г. Президиум Верховного Совета РСФСР постановил создать Совет Федерации в составе 63 человек из Председателя Верховного Совета России, председателей Верховных Советов 16 автономных республик, председателей Советов народных депутатов пяти автономных областей и десяти автономных округов и 31 представителя от краев, областей и городов республиканского подчинения для работы над проектом Федеративного договора. В 1991 г. было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР, которым его состав был уточнен: отныне в него входили только председатели Советов – от российского до московского и ленинградского. В то время Совет Федерации мыслился как координационный орган при спикере Верховного Совета Борисе Ельцине (Президентом он был избран в 1991 г.).