24 июня 2002 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов Путин подвел некий итог кампании: "В ре шении ключевого вопроса приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным было какое – то сопротивление, но в целом удалось убедить руководителей регионов в том, что это благо для всей страны, а значит, и для всех регионов. Но это не значит, что губернаторы и другие руководители регионов слепо со всем соглашаются. Это, кстати говоря, не значит, что федеральные решения всегда явля ются оптимальными, и споры по тем или иным решениям принятым, конечно, и продолжаются, чего греха таить, иногда и сопротивление есть при реализации определенных вопросов. Но это не носит такого конфронтационного характера, разрушающего государство".
1.3. В 2000 г. эксперты и журналисты часто приписывали Кремлю желание подчинить глав полпредам, хотя Путин неоднократно заявлял, что ничего подобного быть не может. Сами "семеро смелых" не только пытались самостоятельно "строить" регионалов, но и добивались расширения контрольных полномочий, пробовали инициировать программы межрегионального социально-экономического развития, продолжали претендовать на финансовые потоки, даже предлагали передать им в управление федеральную собственность и т. д. Первое получалось далеко не у всех полпредов и в отношении далеко не всех глав. Более того, например, свердловский Губернатор Эдуард Россель, долгое время претендовавший на лидерство на Урале, провел успешную информационную кампанию против Петра Латышева и т. д. Что до остального, то здесь полпреды практически полностью проиграли и руководству Администрации и Правительству. Им удавались только отдельные лоббистские акции.
Между тем большой проект по "зачистке" регионального права к концу 2001 г. в целом завершился (в этой связи управления Генпрокуратуры в округах в 2002 г. реорганизовали в отделы, исключение было сделано лишь для управления в ЮФО, позже оно даже стало главным управлением ; в 2006 г. отделы вновь развернули в управления), новых задач сформулировано не было. По большому счету полпредам осталась текущая работа в рамках Положения, помощь в подготовке и проведении реформ федеративной и муниципальной систем (этот проект завершился в 2003 г., подробнее о нем см. в главе 2) и кураторство над политическими и кадровыми процессами.
С последним ситуация поначалу складывалась неоднозначная. В частности, Сергей Кириенко обеспечил замену Президента Марий Эл – одиозный Вячеслав Кислицын в 2001 г. уступил место Леониду Маркелову . Но приволжский полпред, несмотря на все старания, не сумел спасти нижегородского Губернатора Ивана Склярова, который в том же году проиграл выборы думцу-коммунисту Геннадию Ходыреву. Виктор Черкесов буквально обложил Губернатора Санкт-Петербурга Владимира Яковлева (чем подготовил его "добровольный" переход в Правительство в 2003 г.), однако не смог помочь сохранить кресло Главе Коми Юрию Спиридонову. Петр Латышев принял активное участие в избрании на пост Губернатора Тюменской области своего заместителя Сергея Собянина (давнего знакомого Путина). При этом все его попытки потеснить Росселя и других глав УрФО закончились неудачно. Пуликовский после ухода из Приморья в 2001 г. Евгения Наздратенко взялся продвигать в главы своего заместителя Геннадия Апанасенко. Избирательная кампания была с треском провалена, главой избрали бизнесмена Сергея Дарькина. И так далее.
Именно с тех пор начались разговоры о деградации института, даже о том, что он вообще должен быть ликвидирован. Они продолжаются и по сей день. Но, безусловно, нельзя делать такие выводы всего лишь потому, что не были удовлетворены амбиции некоторых чиновников.
Роль полпредов в последние годы, конечно, не следует переоценивать, но и недооценивать ее нельзя.
В 2004 г. полпредам было поручено организовывать первичный отбор кандидатов на посты глав (подробнее об этом – в главе 4), в 2005 г. вышел Указ о советах при них, в которые в обязательном порядке должны быть включены главы регионов, окружные заместители Генпрокурора и представители Министерства регионального развития. (Собственно, эти советы были созданы еще в 2000 – 2001 гг., но их работа не легализовывалась и не регламентировалась, хотя в заседаниях советов неоднократно участвовали федеральные руководители, включая самого Путина.) Иначе говоря, Президент не списывал полпредов, находил им новые задачи, даже усиливал.
Полпреды удобны тем, что их можно задействовать в любой крупной инициативе федеральной власти, будь то федеративная или муниципальная реформа, объединение регионов, "монетизация" либо национальные проекты, подключить в качестве соисполнителей, контролеров. Немаловажной для Президента является и возможность поручать им персональные миссии. Кириенко возглавлял Государственную комиссию по химическому разоружению, Черкесов контролировал подготовку к празднованию 300-летия Санкт-Петербурга (это был первый прецедент, когда полпред получил в свои руки непосредственное управление крупными финансовыми потоками), Пуликовский занимался поддержанием контактов с лидером КНДР Ким Чен Иром. Полтавченко выступает одним из неофициальных модераторов взаимоотношений власти с Русской Православной Церковью.
Да, в 2003 г. пост полпреда в СЗФО использовался как плацдарм для бывшего вице-премьера Валентины Матвиенко , выдвинутой Кремлем в питерские главы (то есть неформально полпредский статус после этого может считаться равным губернаторскому). Да, результаты работы Казанцева и Пуликовского в целом вряд ли можно назвать успешными. Да, их сменщики экс-вице-премьер Владимир Яковлев (проработал полпредом все го несколько месяцев 2004 г ) и бывший глава Казани Камиль Исхаков тоже ничем особо не прославили себя. Как и сменивший Драчевского в 2004 г. бывший начальник Генерального штаба Анатолий Квашнин. Да, при преемнике Матвиенко тоже экс-вице-премьере Илье Клебанове в 2004 – 2005 гг. сразу в трех регионах СЗФО – в Архангельской и Псковской областях и Ненецком автономном округе на губернаторских выборах победили несистемные кандидаты.
Однако Латышеву в 2006 – 2007 гг. удалось запустить проект комплексного развития регионов своего округа "Урал Промышленный – Урал Полярный". Кириенко вплоть до своего перехода в Федеральное агентство по атомной энергии в 2005 г был одним из наиболее влиятельных политических игроков во многих регионах ПФО. Главы Кировской области (Николай Шаклеин), Саратовской области (Павел Ипатов), Ульяновской области (Сергей Морозов) и др. обязаны своими постами в том числе его поддержке. Приволжский полпред принимал также активное участие в организации "пилотного" объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в 2002 – 2003 гг. и т. д. Что касается Полтавченко, то он может записать в свой актив участие в заменах глав Воронежской области (Ивана Шабанова на Владимира Кулакова в 2000 г.), Смоленской области (Александра Прохорова на Виктора Маслова в 2002 г.), Ивановской области (Владимира Тихонова на Михаила Меня в 2005 г.), назначении нового главы Костромской области (Игоря Слюняева в 2007 г.). Дмитрий Козак, направленный полпредом в ЮФО с должности Руководителя Аппарата Правительства сразу после бесланской трагедии в сентябре 2004 г. считался довольно сильной фигурой. У него и формальных, и неформальных полномочий было больше, чем у других полпредов. Помимо прочего он добился ухода Магомедали Магомедова (Дагестан) и Хазрета Совмена (Адыгея) и подобрал им сменщиков – Муху Алиева и Асланчерия Тхакушинова. Клебанов, так неудачно начавший, в последние годы выступил инициатором кампаний по смещению Алексея Баринова (НАО) и Михаила Прусака (Новгородская область). Хорошо проявил себя назначенный в 2005 г. на Приволжье бывший прокурор Башкортостана Александр Коновалов.
В 2007 г. Козак возглавил Министерство регионального развития, а Исхаков стал одним из его заместителей . Новым полпредом в ЮФО тогда сделали Григория Рапоту, до этого несколько лет занимавшего должность генерального секретаря Евразийского Экономического Сообщества (ЕврАзЕС). А в ДВО Путин отправил экс-заместителя Министра внутренних дел Олега Сафонова.
Новый Президент Дмитрий Медведев после своей инаугурации назначил Коновалова Министром юстиции, а полпредом в ПФО "по горизонтали" переместил Рапоту. ЮФО в свою очередь вверили бывшему Министру юстиции (и бывшему Генеральному прокурору) Владимиру Устинову.
1.4. В одном блоке с реформой президентского представительства логично рассматривать изменение порядка назначения и освобождения от должности руководителей региональных органов внутренних дел в 2000 – 2001 гг. и создание главных управлений МВД по федеральным округам в 2001 г.
В Министерство внутренних дел России в качестве территориальных органов входят МВД, ГУВД и УВД регионов, те, в свою очередь, включают в себя ГУВД, УВД и ОВД муниципий. Составной частью федерального МВД и его территориальных органов является милиция. Она делится на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Первая строго замкнута на МВД России и финансируется из российского бюджета. Вторая подчиняется федеральному Министерству, а также органам исполнительной власти субъектов Федерации и местным органам и финансируется как из федерального, так и из региональных и местных бюджетов. Таким образом, в отличие, к примеру, от системы ФСБ, которая жестко централизована (безопасность по Конституции отнесена к федеральному ведению – п. "м" ст. 71), система органов внутренних дел частично децентрализована.
Обычно в каждом регионе имеется свой территориальный орган внутренних дел. Для Ленинграда и Ленинградской области в советские времена было создано единое ГУВД, после реформ 1992 – 1993 гг. его не стали делить. В 1990-е гг. автономные округа часто имели общее управление с краем или областью, в состав которых входят.
Согласно принятому в 1991 г. Закону "О милиции", министры внутренних дел республик назначались и освобождались от должности Верховными Советами по согласованию с Министром внутренних дел России, а начальники ГУВД, УВД краев, областей и пр. назначались и освобождались федеральным Министром по согласованию с исполкомами региональных Советов народных депутатов и с последующим утверждением Советами.
Конституция отнесла кадры судебных и правоохранительных органов к совместному ведению Федерации и регионов (п. "л" ч. 1 ст. 72), из чего следует необходимость участия регионов в решении соответствующих кадровых вопросов. Форму участия призван определить законодатель.
В ходе реформ субфедеральной власти в 1990-е гг. установился порядок, при котором министры внутренних дел республик, начальники ГУВД, УВД краев, областей и пр. назначались и освобождались от должности приказами федерального Министра с предварительного согласия глав (или глав и парламентов). Впрочем, были несколько случаев, когда в республиках пытались самостоятельно назначать министров.
Только в 1999 г. в Законе "О милиции" закрепили, что руководители региональных органов внутренних дел назначаются и освобождаются от должности федеральным Министром по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации. Последним доверялось самостоятельно определить процедуру согласования.
В 1990-е гг. практически все главы старались добиваться назначения министрами внутренних дел, начальниками УВД, ГУВД своих ставленников или союзников и потом претендовали на их немалый властный ресурс. Как правило, небезуспешно. В некоторых регионах связка глава – "главный милиционер" была (и остается) одной из несущих опор режимов . При Путине федеральная власть посчитала, что ресурсом МВД должна в первую очередь распоряжаться и пользоваться она сама, что вертикаль исполнительной власти немыслима без правоохранительной вертикали и конкретно "милицейской" вертикали.
Первым шагом стало изъятие у регионалов права согласовывать освобождение от должности руководителей органов внутренних дел. Так глав лишили формального права защитить "главных милиционеров" в случае, если федеральное МВД (и/или Кремль) решит их снять. Соответствующая поправка была внесена в Закон "О милиции" в июле 2000 г.
Следующая поправка, принятая в августе 2001 г., была куда более значительной. Президент получил полномочия назначать и освобождать от должности руководителей региональных органов внутренних дел по представлению федерального Министра. Последнему – по установленному тогда порядку – предписывалось перед представлением кандидатуры лишь выяснить мнение главы о ней. Отрицательное мнение можно было как учитывать, так и не учитывать. Показательно, что конечное решение замкнули непосредственно на Президента.
В 2005 г., в рамках курса на "оптимизацию" власти (см. главу 4), Президент издал Указ, которым помимо прочего обязал Министра внутренних дел вновь согласовывать с главами кандидатуры на должности руководителей региональных органов внутренних дел. В случае отказа в согласовании полагается вновь предложить кандидатуру (можно ту же самую). При повторном отказе Министру положено представить кандидатуру к назначению (уведомив Президента о несогласии главы).
А в 2006 г. были приняты очередные поправки к Закону о милиции. Сейчас Президент назначает и освобождает от должностей не только руководителей региональных органов внутренних дел, но и вообще всех мало – мальски значимых руководителей в системе МВД. Законодательное определение президентской номенклатуры следующее: "должности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, замещение которых предусмотрено лицами высшего начальствующего состава органов внутренних дел". О каких-либо "мнениях" и тем более "согласованиях" не сказано ни слова, но и Указ 2005 г. не отменен.
В том же 2006-м президентским Указом МВД, ГУВД, УВД регионов были переименованы в МВД, ГУВД, УВД по регионам. Это переименование подчеркнуло отрыв органов внутренних дел от региональной власти.
Кстати, если бы порядок назначения прокуроров субъектов Федерации с участием регионалов не был закреплен в Конституции (ч. 3 ст. 129), то его бы тоже изменили. Никаких сомнений в этом нет.