Задача наведения порядка в этой сфере действительно стояла довольно остро. С самого начала были предприняты меры по преодолению самоуправства региональных лидеров, которые еще не вполне отошли от ельцинской "вольницы": максимальное количество суверенитета, особые полномочия при совместном ведении с федеральным центром, концентрация государственной собственности под своим контролем, формирование по своему усмотрению регионального законодательства, в том числе с нарушением федерального.
Решение проблемы потребовало проведения трех реформ: 1) образования семи федеральных округов с поручением полномочным представителям президента (полпредам) привести местное законодательство в соответствие с федеральным. На деле полпреды стали присматривать за губернаторами и поправлять их, когда это было необходимо. Федеральные инспекторы с небольшим штатом появились в каждом субъекте Федерации.
2) введения – в пределах изменений, предусмотренных Конституцией, – нового порядка формирования Совета Федерации, смысл которого заключался в политическом устранении всевластных губернаторов и президентов. Их место заняли "ручные" представители исполнительной и законодательной властей субъектов Федерации, что во многом копировало германскую систему формирования бундесрата. Кроме того, в результате изменения российского законодательства стало возможным приостанавливать полномочия избранных губернаторов и вводить в регионах прямое президентское правление.
3) образования Государственного совета – совещательного органа во главе с президентом, в котором обиженные губернаторы могли бы "выпустить пар" и продемонстрировать собственное участие в федеральных делах. Поскольку фактически права губернаторов были урезаны, в качестве компенсации они приобрели возможность управляться с руководителями муниципалитетов аналогично тому, как федеральный центр намеревался действовать в отношении самих губернаторов.
Кроме прочего, доля регионов в доходах консолидированного бюджета за три года снизилась с 50 до 41%, а Федеральная налоговая служба и Казначейство стали жестче контролировать движение финансовых ресурсов в регионах в интересах центра.
С местной "самостийностью" было покончено. Многие политики и эксперты возражали, утверждая, что централизация нанесла ущерб федерализму и демократии. Но, поскольку демократии в регионах было много меньше, чем в самом центре, подобные у тверждения не нашли отклика ни у власти, ни у населения. Впрочем, после реализации указанных изменений демократии в регионах не прибавилось.
Бывший губернатор о своих коллегах.
Из интервью сенатора от Тюменской области Л. Рокецкого "Независимой газете": "НГ: Существует мнение, что история с Дмитрием Аяцковым (против Саратовского губернатора Аяцкова в феврале 2003 года прокурор области выдвинул обвинение в превышении служебных полномочий, а генпрокуратура через какое-то время иск отозвала. – Е. Я. ) – лишь начало серии репрессий по отношению к губернаторам "ельцинского призыва"…
ЛР: Я тоже был губернатором. И те, о ком вы говорите, это мои знакомые, друзья или приятели. При Ельцине мы – губернаторы, главы администраций – вели себя намного скромнее и больше работали, потому что было такое бурное "революционное" время. 91-й, 93-й – это годы забастовок, невыплат зарплат, встреч на митингах. Мы вынуждены были быть все время на виду у людей, решать их проблемы. Были вышколены этой обстановкой. И мало кого волновало, удастся ли заработать на этом авторитет или нет. Но уже в конце 90-х, когда стало чуть-чуть спокойнее, я увидел, что некоторые мои друзья стали отходить от демократических принципов организации власти. Я бы сказал, у региональной власти появился некий привкус "феодализма". Развито чинопочитание, лизоблюдство. Люди пытаются крепко держать в своих руках все кадровые назначения. И получается, что те же мои коллеги, которые в 90-х годах боролись за демократические принципы, вдруг начали проявлять в руководстве какие-то элементы сталинистского толка.
Вот многие полагают, что в нашей стране выстраивается жесткая вертикаль власти. На самом деле нет этой вертикали. Потому что в каждом регионе своя "феодальная" власть. К тому же отсутствует единое правовое поле. Между тем единая вертикаль необходима. В каждом регионе должны действовать одинаково, согласно закону, а не в угоду губернатору. Те демократические основы, которые были заложены нами в 90-е годы, надо развивать, а не останавливать. Там, где их остановят, люди региональную власть сметут.
Когда почитаешь закон, выясняется, что губернатор не может организовывать Совет безопасности, не имеет права решать вопросы пенсионного обеспечения… А он все это привык делать и преподносить публике как заслугу. И никто не задумывается, что губернатор действует вопреки законодательству" (Независимая газета. 2004. 3 июня).
Стоит напомнить, что были губернаторы первого демократического призыва – Немцов, Прусак, Титов, Кресс, Николай Федоров, Рокецкий. А были бывшие первые секретари, такие, как Горячев в Ульяновске. Были "красные", как Кондратенко на Кубани, Суриков на Алтае, Строев в Орле. Были крепкие хозяйственники и бизнесмены, как Лужков, Россель, Ишаев. Все они вели себя по-разному, но практически все были авторитарны и самостоятельны настолько, насколько им позволяла федеральная власть. Сейчас она позволяет намного меньше…
Права губернаторов были урезаны, за ними был установлен более жесткий контроль, однако – в отведенных рамках – это не мешало им оставаться феодальными владыками, как в свое время и советским секретарям обкомов, и – в меньшей степени – царским генерал-губернаторам.
Отмена прямых выборов губернаторов
Через некоторое время даже та малая, оставшаяся после реформы свобода в действиях региональных лидеров показалась власти избыточной. На региональных выборах зачастую оказывались избранными некремлевские кандидаты. Возникли определенные трудности в северокавказских республиках – за исключением разве что Дагестана, где было найдено решение, отвечающее местным условиям, – Государственный совет с национальным представительством. Региональные лидеры, сроки полномочий которых подходили к концу, проявляли известную активность, стремились сохранить за собой губернаторское кресло (например, новгородский губернатор Михаил Прусак, не видевший себе достойной замены). Именно такие люди и поставили вопрос об отмене выборов губернаторов и назначении их решением центра. Разумеется, подобная инициатива нашла полное одобрение в Москве. После президентских выборов 2004 года и бесланской трагедии в качестве одной из мер по противодействию терроризму Владимир Путин предложил отказаться от прямых выборов глав регионов и заменить их выборами в законодательных собраниях по представлению президента, т. е. практически назначать губернаторов. При обсуждении закона в Думе Кремль пошел на единственную уступку: при двукратном неутверждении президентского кандидата региональные законодатели получили еще один месяц на согласительные процедуры. После этого Путин заявил о возможном возврате в Совет Федерации уже назначаемых и, значит, более послушных губернаторов – судя по всему, в качестве участников заседаний Совета Федерации по важнейшим вопросам, с сохранением статуса сенаторов, представляющих губернаторов и работающих на постоянной основе. Журналист Л. Радзиховский назвал эту операцию "мудрым ходом": если смена ельцинской модели на немецкую была разумной, то возвращение в Совет Федерации назначаемых губернаторов – мера более чем умная, "мудрая", ибо при полной губернаторской лояльности сохраняется видимость усиления их роли в решении не только региональных, но и общегосударственных проблем. Заодно, кстати, отпадет надобность и в Государственном совете, который можно будет беспрепятственно закрыть. Он уже выполнил свою роль клапана для спуска пара изгнанных из Совета Федерации губернаторов.
7. 2. Местное самоуправление и гражданское общество
Другое важное звено в вертикали власти – взаимоотношения между субъектом Федерации и местными органами. Напомню, Аристотель считал, что демократия возможна только в полисе, общине численностью не более 5 тыс. членов. Алексис де Токвиль в своей классической работе "Демократия в Америке" рассматривал ту же проблему немного иначе: "Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет" (цит. по: Либоракина 2003: 6).
Безразличие к "средней культуре"
Я вспоминаю рассказ бывшего министра труда Российской Федерации Г. Меликьяна после посещения им одного поселка в Ленинградской области где-то в 1997 году: "Облупленные "хрущобы", грязные подъезды без света, с выбитыми стеклами. Непролазная грязь вокруг. В домах все время отключают тепло, воду, электричество. Жители жалуются: жить невозможно стало. Спрашиваю, а вы что-то предпринимали, пытались сделать? Ведь котельная у вас под боком, вода – тоже. У вас здесь местная власть, которую вы сами выбирали. Можно что-то сделать своими руками. Почему вы ждете заботливого начальника или доброго дядюшку. В ответ – молчание. Безнадега!"
Думаю, весьма типичная для России картина: квартал, район, город приобретают пристойный вид только при наличии деятельных активистов среди жильцов или же энергичных местных руководителей, болеющих за общее дело. Если таковых нет – все приходит в запустение. Чаще всего люди равнодушны, апатичны, делать что-нибудь сообща для собственного благоустройства не хотят. Как говорил Николай Лосский, для русских характерно безразличие к "средней области культуры" (Лосский 1991: 56): дома у них – порядок, государево дело в почете, но за порогом дома – разруха. Поэтому, наверное, мы так дивимся облику европейских городов, так безнадежно киваем в свою сторону.
Власть предержащие в такой ситуации стоят перед альтернативой: 1) рассчитывать на активизацию общинной (коммунальной) жизни и всячески ей содействовать, принуждая граждан брать на себя ответственность и участвовать в общественных делах и создавая пространство для конкуренции при выдвижении местных лидеров; 2) не тратить много времени и сил на эту малопродуктивную работу, самим назначить начальника, дать ему деньги и власть над этим "стадом": даже если он украдет, всегда будет с кого спросить.
Прежде чем сделать выбор, надо задуматься, а почему так вышло, почему мы такие? Главная причина состоит в том, что исторически власть всегда предпочитала свободному и ответственному выбору людей контролируемое и падкое до взяток начальство (см. ниже, в разделе 12. 2, дискуссию о национальном характере и культуре), потому что "государевы дела" и эфемерное величие державы всегда являлись приоритетом для внутренней политики России. Если это так, то следует иметь в виду, что еще один выбор в пользу начальника будет означать предпочтение старой наезженной колеи дороге к храму.
Международный опыт: федерализм конкурентный или кооперативный
Отмеченная альтернатива отчасти находит свое соответствие в международном опыте управления: первая – в англосаксонской модели, точнее – в автономной модели местного самоуправления, исключающей участие государства и устанавливающей его зависимость лишь от воли избирателей. Характерно, что автономная модель, кроме Великобритании, США, Канады, Австралии и Индии, апробирована также в Скандинавском регионе, Нидерландах и Швейцарии, т. е. в странах с высоким уровнем развития гражданского общества, ближе всего стоящих к "демократии участия".
Вторая альтернатива, чисто бюрократическая, в демократических странах практически не встречается, существует лишь так называемая смешанная или континентальная модель, предусматривающая контроль государственных органов над местным самоуправлением или же некую субординацию между ними, делегирование местным органам ряда государственных полномочий с соответствующим финансированием (Франция, Германия, Италия, Испания). В англосаксонской модели предполагается фискальная автономия (самостоятельное установление местных налогов и сборов), в континентальной модели – расщепление федеральных налогов на доли разных уровней власти при утверждении годовых бюджетов и субсидирование местных бюджетов с целью финансового выравнивания (Либоракина 2003: 32-38). Мне кажется убедительным предложенное Хорстом Зибертом противопоставление двух типов федерализма, касающееся и местного самоуправления: федерализм кооперативный, или перераспределительный , предполагающий фискальное выравнивание и длительные переговоры по любому вопрос у (Германия), и федерализм конкурентный – с фискальной автономией и стремлением каждой общины, каждого региона привлечь к себе бизнес и налогоплательщиков, как в США (Зиберт 2003: 197-198). В эту классификацию следует также включить федерализм унитарный , наше отечественное изобретение, при котором все решается в центре или на вышестоящих уровнях, а ответственность возлагается на регионы, – при полном формальном соблюдении Конституции и узаконенном разграничении властных полномочий.
Первые шаги
В СССР существовала единая иерархия Советов народных депутатов, включавшая местные советы и выполнявшая государственные функции. В 1990 году был принят Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", на бумаге признавший местное самоуправление "самоорганизацией граждан", но в реальной жизни не имевший значимых последствий. Конституция 1993 года определила местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе установление местных налогов и сборов (Конституция 1993: 130), т. е. подтвердила выбор в пользу автономной модели. В то же время законодательство предусматривало и право на делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с передачей им необходимых финансовых и иных средств (Зиберт 2003: 12).
Из всего сказанного можно заключить, что государство оставляло себе возможность использования смешанной модели, близкой к континентальной. В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, принятую в 1985 году и примирявшую англосаксонскую и континентальную модели в отношении передачи местным органам значительной части государственных функций и управления в рамках закона и в интересах населения (Либоракина 2003: 48).
В 1995 году был принят Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", конкретизирующий положения Конституции. Он вводил понятие "муниципального образования" и определял его неотъемлемые характеристики: муниципальная собственность, бюджет, выборные органы местного самоуправления и устав. В Законе содержался также перечень из 30 вопросов, относящихся к ведению органов местного самоуправления.
Такова законодательная база, созданная к началу путинского президентского правления. А практика? Для практики характерно постоянное и широко распространенное противостояние региональных и местных властей – в борьбе за полномочия, за собственность, за деньги. Наиболее вопиющим было так называемое "удмуртское дело" 1996 года, когда по инициативе главы администрации Удмуртии В. Волкова парламент республики принял Закон о ликвидации органов местного самоуправления путем замены выборов глав местных администраций их назначением. Тогда Конституционный суд Российской Федерации вынес решение о неконституционности этого Закона и отменил его. Сходное решение было принято и в отношении Конституции Республики Коми. Впрочем, финансирование органов местного самоуправления повсюду зависело от субъектов Федерации. По данным Института экономики города, в 1999-2002 годах доля собственных источников местных бюджетов в общем объеме их доходов сократилась с 13 до 5%. Постоянный и нарастающий дефицит средств не позволял и не позволяет им действенно выполнять свои функции (Там же, 59).
В докладе Государственного совета Российской Федерации о местном самоуправлении, в частности, отмечается: "Практика… отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные и корпоративные интересы муниципальных должностных лиц". Проблемы местного самоуправления можно сформулировать так: недостаток финансирования и демократии.
Комиссия Козака и новый закон
В такой обстановке комиссия во главе с Дмитрием Козаком начала работу над новой редакцией Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Надо сказать, что деятельность комиссии отличалась открытостью и публичностью, что вообще свойственно стилю управления Козака. Выслушивались все мнения, привлекались все заинтересованные стороны. Главная проблема состояла в том, что следовало определить основной вектор развития: с одной стороны располагались демократия и фискальная автономия, а стало быть, и создание условий для становления гражданского общества, с другой – огосударствление местного самоуправления и превращение его в нижний уровень государственной власти. Итак, автономия или континентальная модель? Выбор в итоге пал на последнее.
О таком выборе сигнализировал, прежде всего, тот факт, что за органами местного самоуправления оказались закреплены лишь полномочия для решения дел локального масштаба. К ним относятся распоряжение муниципальной собственностью, формирование и утверждение местного бюджета, предоставление услуг дошкольного, основного общего и профессионального образования, занятость населения, благоустройство и дорожное строительство, содержание дорог местного значения. Дело в том, что подобное разграничение присутствовало уже в Законе 1995 года, а в новой редакции список расширен не был. Финансирование этих полномочий должно осуществляться за счет доходов от налогов, закрепленных за местным бюджетом, и трансфертов вышестоящих бюджетов. Сами муниципальные образования никаких налогов и сборов устанавливать права не имеют, в их ведении находится только плата за аренду муниципальной собственности. Сбор же налогов осуществляют федеральные налоговые органы.
Кроме того, местным органам делегируются государственные полномочия , которые должны быть обеспечены финансированием из централизованных источников. В целом, как было указано, доля собственных финансовых источников региональной власти составляет мизерную величину. О финансовой автономии в таких условиях не может быть и речи: кто платит, тот и заказывает музыку.
Одновременно в новом законе содержатся важные новации, касающиеся введения двухуровневой системы органов местного самоуправления, к которым отнесены как власти поселений, так и административных районов. Последние как раз и нагружены государственными полномочиями и действительно являются органами государственной власти. При этом их формирование основано не по субсидиарному принципу, т. е. они не избираются муниципальными образованиями (в реальности подотчетными им), что в силу финансовой самостоятельности глав административных единиц кажется вполне естественным.
Можно сказать, что в конечном счете восторжествовал "реализм", исходящий из признания неспособности нашего населения нести ответственность за ведение дел даже местного значения. Несмотря даже на то, что многочисленные доказательства позитивного опыта успешной самоорганизации местных общин, накопленные Конгрессом муниципальных образований, Институтом экономики города, Агентством муниципального и регионального развития и другими организациями, были своевременно представлены в правительство.