На дискуссии в Фонде "Либеральная миссия" мэр подмосковного города Дзержинский В. Доркин сказал: "Сама суть закона представляет опасность для муниципальных образований, которые за эти годы стали лидерами, достигли определенных успехов, потому что они неудобны как губернским, так и федеральным властям. В этих муниципалитетах живут самостоятельные люди, которые могут отстоять свои права и сформулировать свою точку зрения. Поэтому в первую очередь реформа затронет эти муниципальные образования. Их будут включать в состав районов, урезать бюджеты. С ними поступят так, чтобы им не хотелось свободы" (Либоракина 2003: 140).
Новый Закон о местном самоуправлении фактически равняется на отстающих и подводит всех остальных под один ранжир, убивает те ростки демократического самоуправления и гражданского общества, которые в трудные годы реформ проявились на местном уровне. Следовало бы, наоборот, ввести критерий для дифференциации местного самоуправления, давая больше возможностей тем, кто показывает активность и добивается успеха. Но развивать эту мысль здесь, увы, я не могу, у меня другая задача: показать, что происходит с российской демократией и гражданским обществом в течение последних лет. Очевидно, что и в этом случае движения вперед не происходит.
Ключ к решению проблемы местных органов власти – финансовая автономия. По сути, Козак все время работал над законом в условиях своего рода обструкции со стороны финансовых ведомств, которые, впрочем, не отказывались от сотрудничества и готовили необходимые поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. Ведущего специалиста Министерства финансов А. Лаврова я знаю как сторонника конкурентного варианта бюджетного федерализма и фискальной автономии, который тем не менее честно исполняет установки руководства. Доказывая преимущества предложенного законопроекта, Лавров, в частности, отметил, что если он не будет принят, то придется забыть: 1) о защите низших региональных бюджетов от необеспеченных федеральных мандатов; 2) об отчислениях в региональные и местные бюджеты на основе твердых нормативов.
"Сложно представить, – сказал он, выступая на дискуссии в Фонде "Либеральная миссия" 6 марта 2003 года, – какое жесточайшее сопротивление в Министерстве финансов и правительстве вызвало введение этих нормативов" (Там же, 95). И правильно вызвало, добавлю я от себя: твердые нормативы создают непреодолимые трудности для бюджетного планирования и связывают руки Министерству финансов в вопросах, требующих гибкого решения. Следует признать права каждого уровня публичной власти устанавливать свои налоги и сборы, перейти к конкурентному федерализму.
Лавров верно замечает: "Пока большинство налогов выплачивается не физическими, а юридическими лицами по месту их размещения, очень трудно будет перейти к принципу "один бюджет – один налог"" (Либоракина 2003: 97), – это основной принцип конкурентного бюджетного федерализма. Следует констатировать, что на крупные шаги правительство пока не готово, поэтому они либо медлят, либо предполагают решить все проблемы через централизацию власти.
Новый Закон о местном самоуправлении прошел в Думе второе чтение 11 июня 2003 года. Благодаря поддержке проправительственных фракций и авторитету Козака "за" проголосовал 231 депутат; "против" был подан 171 голос (38, 7%). Такое редко случалось в уже тогда послушной Думе. Накануне Министерство финансов ознакомило депутатов с проектами изменений, которые оно намеревалось предложить для внесения в Налоговый и Бюджетный кодексы. Правительство же эти предложения до дебатов в Думе рассмотреть не успело.
Будут ли назначать мэров?
После предложений президента о фактическом назначении губернаторов ситуация видится в несколько ином свете. Представляется очевидным, что назначенцы будут с бóльшими основаниями требовать полного построения вертикали власти.
Губернатор Краснодарского края А. Ткачев, выступая в защиту предложений президента об отмене выборности глав субъектов Федерации в одной из передач В. Соловьева "К барьеру", прямо заявил: "Да, я уже выгнал 30 глав районов из 48 за неспособность". Напомню, в 1990-х годах аналогичные действия главы Удмуртии Волкова привели к рассмотрению дела в Конституционном суде, который признал их противоречащими Конституции. Атмосфера меняется: в 2004 году подобные инициативы Ткачева уже не вызывают у власти реакции отторжения.
Когда вопрос с назначением мэров уже казался решенным, а число губернаторов, выступивших в поддержку инициатив президента, значительно выросло, разнесся слух, что с реализацией проектов реформ регионального управления в Кремле решили несколько повременить, ибо усмотрели в них совершенно откровенное, не поддающееся юридическим кривотолкам нарушение Конституции. "А на это, – будто бы сказал сам президент, – мы не пойдем". Впрочем, большинство экспертов скептически смотрят на перспективы федерального развития России и склоняются к мысли, что речь идет не о принципиальном отказе от идеи строительства вертикали, а о стремлении действовать последовательно, не накаляя обстановку, давая общественности возможность примириться с тем, что было сделано прежде.
Думается, что выборность губернаторов гораздо менее важна для нашего будущего, чем самостоятельность местного самоуправления, которой по-прежнему грозит полное уничтожение.
Глава 8
Партии и парламент
Народное представительство, разделение властей и политическая конкуренция входят в число неотъемлемых, наиболее фундаментальных свойств демократического государства. Парламент реализует идею народного представительства и выполняет функции законодательной власти, образуя центральное звено в системе разделения властей. Исполнительную власть также возглавляют лица, избираемые через прямые выборы или через парламент, который, наряду с судебной властью, противостоит власти исполнительной – как институт общественного контроля, как противовес потенциально возможному авторитаризму.
Партии реализуют идею политической конкуренции, условия которой могут быть и неравными. Страна считается демократической только в том случае, если ее политический спектр содержит по меньшей мере две партии, которые имеют реальные шансы прийти к власти в результате выборов.
8. 1. Партийное строительство
Известный экономист лорд Роберт Скидельский утверждал: "В настоящих демократиях политические партии создают президента. В России президент создает партии" (Ведомости. 2005. 18 декабря). Попытаемся разобраться, в чем дело, и понять, почему к последним парламентским выборам ситуация оказалась хуже, чем была, скажем, в 1993 году.
Современная демократия – высокоорганизованная политическая система, в рамках которой те граждане, которые стремятся выразить свои предпочтения и защитить собственные интересы в парламенте, создают политические партии и участвуют в политической жизни страны. Именно партии, а не отдельные граждане вырабатывают программы и выдвигают лидеров, которые позволяют избирателям, сравнивая разные программы и разных лидеров, определять свои предпочтения. Вне партий кандидаты, если они до этого уже не завоевали популярность, практически не имеют шансов быть избранными, поэтому политические партии играют важную роль в жизни всех без исключения демократических стран. Партии суть институт открытой легальной публичной политики, в случае их отсутствия или слабости политическая борьба протекает в скрытой, нелегальной и непубличной форме.
Вырождаются ли политические партии?
В последнее время политологи обращают внимание на то обстоятельство, что во многих вполне демократических странах политические партии утрачивают былое значение. Выражение интересов тех или иных социальных слоев, идеологическая роль партийных программ – все это уходит в прошлое. Во время избирательных кампаний на сознание избирателя обрушиваются потоки пиара и нечистоплотного компромата. На первом плане оказываются внешняя привлекательность и красноречивость лидеров, а партийные съезды превращаются в красочные шоу. Чаще всего в качестве примера приводятся США, где демократическая и республиканская партии как бы "играют" в конкуренцию, но в конечном счете у власти, независимо от конкретного выбора граждан, оказываются одни и те же силы – крупный капитал и бюрократия. Предвыборные обещания редко исполняются: республиканцы делают примерно то же, что до них делали демократы, и наоборот.
Впрочем, мне ситуация видится в несколько ином свете. На деле оказывается, что партии все же имеют разные избирательные базы: демократы всегда опираются на либеральную (в американском смысле, т. е. левую) интеллигенцию, профсоюзы, национальные меньшинства, средний и малый бизнес. Республиканцы – консерваторы, популярные в американской глубинке, – на самом деле представляют крупный бизнес. Партии всегда предлагают разные точки зрения, критикуя своих оппонентов: демократы выступают за повышение роли государства, за социальные программы; республиканцы – наоборот, за уменьшение роли государства, сокращение налогов, за более либеральную (в нашем смысле) экономику. Сходство реальной политики объясняется просто: независимо от партийных пристрастий элита старается действовать в национальных интересах. В отношении национальных интересов и тех ограничений, с которыми следует считаться победителям, существует единая позиция. Таким образом, поле разногласий сужается, и если бы кто-то стал действовать иначе, оппоненты и СМИ немедленно отметили бы произошедшие отклонения. Такой порядок гарантирует стабильное и динамичное развитие.
Иногда высказывается мнение, что политические организации вытесняются некими информационными партиями (Марков 2004: 22), основанными на господстве медиагрупп или корпоративных кланов. Подобного рода вещи действительно встречаются в современном мире, в форме эксцесса это можно наблюдать и в России, где вообще склонны "видеть бревно в чужом глазу". Так что, на мой взгляд, слухи о вырождении политических партий сильно преувеличены.
В СССР существовала одна партия. Уже поэтому ее нельзя считать подлинной, поскольку партии создаются для участия в политической борьбе, подразумевающей конкуренцию. КПСС рухнула вместе с режимом, побежденная движением "Демократическая Россия", не имевшим по итогам выборов 1990 года большинства мест в Верховном Совете РСФСР. Во времена своего расцвета это была внепарламентская сила, но вскоре после событий августа 1991 года она распалась. Ельцин тогда не захотел стать лидером той или иной политической организации, так как боялся потерять личную популярность, связав свое имя с одной из группировок. Этот факт уже с самого начала предопределил низкую значимость партий в России. То же случилось и на выборах 1993 года: Ельцин был объявлен отцом всех россиян, а по итогам голосования победу праздновал В. Жириновский.
В 1993 году по инициативе депутата В. Шейниса была принята смешанная пропорционально-мажоритарная система парламентских выборов, главная идея которой состояла в укреплении партий: этому способствовало пропорциональное распределение мест в Думе по числу голосов, полученных по партийным спискам. Однако реального позитивного эффекта эта мера не принесла. Партии не стали играть важную роль в политической жизни, не завоевали признание граждан.
Причины слабости российских партий:
Вячеслав Никонов выделяет следующие причины слабости партий в новой России (Никонов 2004: 52-54):
1. Слабая дифференциация интересов социальных групп и низкий уровень осознания ими своих групповых интересов .
Правда, создание партий могло бы содействовать осознанию общности интересов. Многие политические группы предпринимали попытки непосредственного обращения к поддерживавшим их социальным стратам, но население не реагировало на партийные призывы. Но почему? Этот тезис не отвечает на вопрос, а заставляет задавать новые.
2. Отсутствие государственной политики, нацеленной на формирование действенной партийной системы.
Этот тезис проблематичен: почему партийным строительством должно заниматься именно государство?
3. Регионализм российской политики: после распада СССР складывались не столько федеральные партии, сколько многочисленные региональные организации.
Судить сложно. В этом случае подобные организации могли бы победить на выборах только в своем регионе. А сегодня "Единая Россия" и КПРФ имеют свои организации во всех частях России.
4. Отсутствие исторической традиции политической борьбы, организованной по партийному принципу.
Бесспорно, в относительно краткий период русской истории, с 1905 по 1917 год, партии не имели возможности влиять на решение ключевых государственных проблем.
5. Апогей партийного строительства в постсоветской России пришелся на "антипартийную эру".
Дискредитация КПСС придала самому термину "партия" негативное звучание. Россияне не понимают, зачем нужны партии, и отрицательно относятся к их деятельности. Отсюда, в частности, и популярность модели "непартийной власти".
6. Когда шла борьба с КПСС, был принят ряд норм законодательства, ограничивающих роль любых партий, включая запрет на совмещение партийных и государственных постов, чего нет нигде в мире, или признание в качестве участников избирательного процесса не только партий, но и общественных организаций, например, общества собаководов. Последняя норма устранена только в 2002 году.
7. Наконец, главное: партии сильны настолько, насколько значим "приз", за который они борются.
Пост президента, премьер-министра более значим, нежели возможность организовать парламентскую фракцию. В России отсутствует реальная политическая конкуренция, партии не допускаются к борьбе за главный приз – власть.
И это, я думаю, основная причина слабости наших партий: никто не собирался делиться с ними властью, которая передается на персональной основе. В. Путин тоже стал президентом не как лидер партии, он лишь симпатизировал одной из них, получившей большинство голосов и приобретшей имидж "партии власти", реальными рычагами влияния при этом не располагая. Вдумайтесь в само понятие "партия власти": такая партия голосует за "власть", но не формирует программы и не выдвигает лидеров. Тем не менее партии в России формально функционируют, начиная с выборов 1993 года, и их развитие дает немало пищи для размышлений.
В выборах 1993 года участвовали партии, возникшие спонтанно, "снизу", за исключением, возможно, ЛДПР, про которую говорят, что ее создал КГБ в противовес силам демократии. ЛДПР, впрочем, уже переросла (если это правда) своих "изобретателей" и нашла своего избирателя. ДВР называют "партией власти" того времени, однако не власть ее создавала. Эта партия выросла на обломках "Демократической России", выбрала новым лидером Гайдара, после 1992 года осознавшего всю невозможность оставаться технократом, как бы ему ни претила политика. В октябре 1993 года он ушел к зданию Моссовета вопреки воле своего начальника Виктора Черномырдина, который впоследствии поддержал совсем другую партию – Партию российского единства и согласия (ПРЕС), куда ушли С. Шахрай, А. Шохин, Г. Меликьян, считавшие позицию Гайдара слишком радикальной. Затем Черномырдин сформировал партию "Наш дом – Россия" (НДР), первую "партию власти" в современном смысле слова. "Яблоко" было с самого начала самостоятельной силой, принципиально противостоявшей либеральным реформаторам как демократическая оппозиция. Ситуация с КПРФ представляется вполне очевидной.
Накануне выборов 1995 года в умах кремлевских политстратегов созрела мысль о создании двухпартийной системы. Собственно с этого времени начинается партстроительство в квазисоветском смысле, которым занимались не сами партии, а современный аналог ЦК КПСС или имперского двора – Администрация Президента РФ. Партию власти – НДР – возглавил Черномырдин, на место левого лидера прочили И. Рыбкина. Впрочем, из этой затеи ничего не вышло. НДР удалось набрать 10, 13% голосов по партийному списку (т. е. меньше, чем ЛДПР), а левая партия вообще не состоялась. Политтехнологии еще не были отработаны, административный ресурс не функционировал столь четко, как это происходит сегодня. В то же самое время выборы показали более или менее реальные предпочтения россиян.
Новейшее развитие
В 1999 году ситуация уже была существенно иной. Кремлевская администрация предприняла все возможное, чтобы предотвратить победу партии Лужкова–Примакова (ОВР), которая казалась практически неизбежной. Власть не могла опереться на СПС – преемника ДВР, поскольку партия либеральных реформаторов считалась в народе виновником всех современных российских бед – от либерализации 1992 года и приватизации до дефолта 1998 года. СПС в любом случае не мог набрать большинства голосов и стать конкурентом ОВР и КПРФ. Тогда был придуман, согласно ряду версий – Б. Березовским, гениальный выход из ситуации – создать новую партию, народную, и "раскрутить" ее с применением всех мыслимых и немыслимых технологий. Новая партия не имела определенной идеологии, но равнялась на популярных лидеров. Первыми из них были С. Шойгу и могучий борец А. Карелин. Вслед за тем Путин, очаровавший россиян лозунгом "мочить в сортире", намекнул избирателю, что он будет голосовать за новую партию, "Единство". Крохи его симпатий достались СПС, один из лидеров которого – С. Кириенко положил на стол будущему президенту увесистый труд, содержавший программу реформ. СМИ, за исключением НТВ и левой прессы, как могли пропагандировали новую партию.
Вложение средств оправдало себя, и "управляемая демократия" победила: "Единство" заняла второе место после КПРФ (23, 2% против 24, 3%), а с учетом одномандатников, примкнувших к партии власти, – первое. ОВР набрала всего 13%. Власть также могла рассчитывать и на СПС – 8, 5%. Впрочем, и КПРФ, и ЛДПР были вполне открыты для сотрудничества.
Однако Кремлю этого показалось мало. Складывается впечатление, что кому-то за зубчатыми стенами все время надо было доказывать свою необходимость. Первый маневр власти состоял в компромиссе с коммунистами: все комитеты Думы были поделены на две части, между "Единством" и КПРФ. Может быть, кремлевским политтехнологам вновь померещилась американская двухпартийность – КПРФ могла бы выполнять функцию социал-демократов.
Второй маневр – союз с ОВР, что кажется вполне естественным, ведь обе партии представляли разные группы бюрократии. До выборов борьба шла за высший пост, за ключевые позиции, за личную безопасность и безопасность капиталов. Теперь эти вопросы разрешились, продолжение борьбы было не в интересах бюрократии, всегда предпочитающей жесткую властную вертикаль. Различия во взглядах и в идеологии в данном случае представляются менее важными. Кремль принял Лужкова и Шаймиева под свою опеку, появилась "Единая Россия", консолидированная партия власти, которая вместе с группами "Регионы России" и Народной партией Геннадия Райкова получила в Думе конституционное большинство. Ни коммунисты, ни правые больше власти нужны не были, произошло перераспределение думских комитетов. "Единая Россия" нуждалась в едином лидере, доверенном лице президента. Первым в этой функции выступил Б. Грызлов, вначале совмещавший партийное лидерство с постом министра внутренних дел. После усмирения губернаторов и консолидации партии власти административный ресурс в руках Кремля стал работать значительно эффективнее.