Хотя многие вопросы организации вспомогательной полиции ложились на вермахт (оккупированная территория СССР была разделена на зоны "А", где управление осуществляли военные власти, и "В", которая находилась в введении Имперского министерства по делам оккупированных восточных территорий), основной груз ответственности за последующее оформление полицейских коллаборационистских сил был возложен на ведомство рейхсфюрера СС Г. Гиммлера.
Еще накануне войны с Советским Союзом А. Гитлер провел ряд совещаний с участием высших представителей вермахта и СС. Это нашло отражение в директивах к плану "Барбаросса" от 13 марта 1941 года, в которых указывалось, что выполнение "специальных задач" в районе боевых действий ложится на рейхсфюрера СС. Как мы уже говорили, под "специальными задачами" подразумевалось уничтожение определенных групп населения (в первую очередь - евреев), что должны были осуществлять особые формирования СС - так называемые айнзатцгруппы, которые подразделялись на айнзатцкоманды и зондеркоманды.
Уже 29 июня 1941 года в телеграмме начальника РСХА Рейнхарда Гейдриха командирам айнзатцкоманд рекомендовалось создавать из местных коллаборационистов "предварительные команды", куда следовало отбирать людей, готовых делать "все, что потребуется". Эта рекомендация была принята к сведению, и в последующем число русских коллаборационистов в эсэсовских карательных формированиях неуклонно возрастало. Так, командир айнзатцгруппы "А" бригадефюрер СС Вальтер Шталлекер издал приказ с прямым требованием "создать русские подразделения охраны".
25 июля 1941 года рейхсфюрер СС подписал приказ "О задачах полиции на оккупированных территориях". В документе подчеркивалось: "Необходимо создать дополнительные охранные формирования из подходящей для нас части населения оккупированных областей". О привлечении местных жителей в полицию речь велась и в приказе Гиммлера от 31 июля 1941 года "О создании охранных формирований".
6 ноября 1941 года рейхсфюрер СС подписал приказ, регламентирующий вопросы формирования и деятельности вспомогательной полиции на территории зоны оккупации "В". Согласно этому документу, все созданные в гражданской зоне оккупации из местного населения охранные и полицейские формирования объединялись во "вспомогательную службу полиции порядка" (Schutzmannschaft der Ordnungspolizei). Последняя подразделялась на 4 категории: "индивидуальная служба" (Schutzmannschaft-Einzeldienst) по охране порядка в городах (охранная полиция, Schutzpolizei) и сельской местности (жандармерия, Gendarmerie); батальоны вспомогательной полиции (Schutzmannschaft-Bataillonen); пожарная охрана (Feuerschutzmannschaft); вспомогательная охранная служба (Hilfsschutzmannschaft), предназначенная для охраны лагерей военнопленных, тюрем и пр. Общая численность вспомогательной полиции зоны оккупации "В" к началу 1943 года достигла 330 тысяч человек, причем в охранной полиции, жандармерии и пожарной охране было задействовано 253 тысяч человек.
19 ноября 1941 года статус вспомогательной полиции в зоне гражданского управления был окончательно закреплен в совместном приказе шефа СС и министра по делам оккупированных восточных территорий Альфреда Розенберга "О подчиненности полицейских служб на оккупированных территориях".
Механизм передачи созданных военными властями вспомогательных полицейских формирований в ведение СС был зафиксирован и в документах высшего командования вермахта. Так, в приказе начальника Главного штаба сухопутных войск генерал-полковника Франца Гальдера № 8000/42 указывалось: "Вспомогательная полиция с момента передачи зоны военных действий гражданской администрации… передается в соответствующие полицейские органы".
Под "соответствующими полицейскими органами" подразумевались представители "Черного ордена" в лице высших фюреров СС и полиции (Hohere SS und Polizeifuhrer, HSSPF). Последние фактически подчинялись лично рейхсфюреру СС. Высшие фюреры руководили командующими полиции порядка и командующими полиции безопасности и СД, а через них - всеми отрядами СС и частями полиции порядка, а также местными службами полиции безопасности и СД.
Представители партизанского движения в своих воспоминаниях не жалели черной краски и жестких эпитетов в адрес русских полицейских. Так, начальник штаба брянского партизанского отряда им. Щорса (в последующем партизанской бригады им. Щорса) В.А. Андреев писал: "Нас, участников партизанской борьбы, до глубины возмущало то, что среди русских людей находились отщепенцы, которые шли на немецкую службу. Они вербовались из числа забулдыг, преступников или кулацких отпрысков. Отыщут, бывало, гитлеровцы такого проходимца, назовут его полицейским, вручат ему бумагу с фашистским орлом и свастикой, дадут винтовку с одним-двумя патронами, и заново испеченный служака начинает властвовать".
И. Ильиных, воевавший в составе 4-й Клетнянской партизанской бригады (Орловская область), вспоминал: "С оккупацией из всех щелей вылезли подонки, уголовные преступники. С их помощью фашисты огнем и мечом стали насаждать в районе "новый порядок". По окрестным селам разъезжали вооруженные банды, сгоняли жителей и объявляли им о создании волостных управ и назначении старост".
Командир Житомирского партизанского соединения А. Сабуров, начинавший войну в лесах Орловской области, отмечал: "Да, немцы назначают полицейских, старост, бургомистров, даже городскую управу. Но что это за люди? Это преступники, бежавшие из тюрьмы, бывшие кулаки, эмигранты. Да, эмигранты. Их привозят в Советскую Россию из Франции, Германии, Чехии, Венгрии, Австрии, - отовсюду. Они выдают себя за советских людей, становятся во главе самоуправлений и не смеют шага шагнуть без разрешения фашистского начальства".
Составители сборника очерков истории органов внутренних дел Ставропольского края пишут: "Вступившие на территорию края оккупанты разместили свои службы безопасности, гестапо, полицию в сохранившихся зданиях органов внутренних дел. Оккупанты приняли меры по организации полиции и привлечению в нее местного населения. В нее вербовались, прежде всего, недовольные советской властью, репрессированные, обиженные, осужденные, высланные во время коллективизации, раскулаченные, дезертиры, уголовники и т. д. Кроме того, оккупанты привлекали к сотрудничеству людей различными посулами: оплатой, пайком, а также угрозами. И это им в значительной мере удавалось сделать".
Таким образом, по убеждению указанных авторов, личный состав русской полиции набирался из числа опустившихся и деградировавших людей, а также социально и политически чуждых элементов. Так ли это было на самом деле?
Действительно, политическая лояльность была необходимым условием для приема. Поэтому к полицейской службе активно привлекались бывшие кулаки, имевшие свои счеты с советской властью. В ряде полицейских подразделений вместе с отцами служили их дети. В докладной записке УНКВД по Ленинградской области от 11 января 1942 года говорится, что в "Волосовском районе созданы карательные отряды из местной молодежи (сыновей кулаков)".
Из семьи кулака происходил исполняющий обязанности начальника Иванинской полиции Курской области Петр Константинович Меснянкин, 1919 года рождения, в последующем получивший звание Героя Советского Союза. В 1941 году он при попытке выхода из окружения был пленен, через два месяца бежал из Орловской тюрьмы и добрался до своей родной деревни Комякино. Согласно обвинительному заключению от 29 июля 1948 года, Меснянкин "занялся восстановлением своего прежнего кулацкого хозяйства, вселился в ранее конфискованный у них дом, вызвал к себе родственников, а в феврале 1942 года добровольно поступил на службу в немецкие карательные органы". Вначале он служил помощником начальника полиции, следователем мирового суда районной управы, а затем исполнял обязанности начальника районной полиции, имевшей аппарат численностью до 80 человек.
Перспективной считалась вербовка граждан, которых в соответствии с большевистским новоязом именовали "бывшими людьми" (офицеры русской императорской армии, дворяне, городовые, представители купеческого сословия и т. д.). Оккупанты делали на них ставку, не без оснований полагая, что они, как люди старшего поколения, жертвы большевистских репрессий, помогут установить "новый порядок". К примеру, после того как войска группы армий "Север" вошли в Великий Новгород, была организована городская управа. В нее обратился Никита Яковлевич Расторгуев, до революции служивший полицейским в Санкт-Петербурге. Расторгуев предъявил справку, где отмечалось, что в период советской власти он был арестован и осужден на 10 лет. После этого Расторгуев был назначен на должность начальника охраны Великого Новгорода.
Аналогичный эпизод произошел в городе Ржеве. Там на посту начальника полиции осенью 1941 года оказался бывший белый офицер Авилов Дмитрий Петрович 1900 года рождения, отбывавший наказание и бежавший из мест заключения. Авилов неоднократно менял фамилии, легализовался в Ржеве, где завел семью и устроился на работу в столовую станции Ржев-II в качестве экспедитора. После прихода оккупантов он явился в комендатуру и изъявил желание сотрудничать. При этом Авилов назвался Лапиным Митрофаном Петровичем. Его заместители был назначен Загорский Николай Иванович - сын священника, в прошлом учащийся духовной семинарии и работавший до войны старшим бухгалтером в межрайонном Управлении кинофикации.
Полицию г. Мглин возглавил бывший дворянин, совершенно слепой И.П. Маркович. Поначалу штаб полиции размещался в собственном доме Марковича, а затем переместился в помещение прежней полиции дореволюционного времени.
Некоторые сотрудники полиции имели за плечами весьма бурное прошлое. Так, начальник службы порядка г. Суземка (Орловская область) Богачев был до революции подполковником русской армии. Во время Гражданской войны перешел на сторону красных, вступил в партию и в 1925 году занял руководящий пост в Орловском военном округе. Однако тут его карьера рухнула. У него была любовница, иностранная актриса, которая была задержана при попытке перехода границы с секретными документами из штаба округа. Началось следствие. Богачеву удалось убедить следователя, что он ни при чем, что актриса - агент иностранной разведки, ловко подсунутый ему. Богачева лишили партийного билета и высокого положения. Он обосновался в поселке Брусна, где его застала война. Учитывая, что раньше Богачев был русским офицером и вел антибольшевистскую борьбу, его сразу же назначили на пост начальника полиции. В последующем он сполна оправдал оказанное ему доверие, готовил операции против партизан и засылал к ним агентов.
Включались в состав полиции и русские эмигранты, прибывавшие вместе с немцами на захваченную территорию. Немцы относились к эмигрантам по-разному, но можно сказать, им доверяли, как бескомпромиссным борцам с большевизмом. Это, однако, не означало, что русским, в том числе и прибывшим из Европы, позволят занять все важные должности в гражданской администрации. Так, военный комендант Старой Руссы (Ленинградская область) Мосбах посоветовал бургомистру Невскому подобрать на должность начальника стражи порядка человека нерусской национальности, например, из эстонцев или латышей, так как русский начальник полиции, по его мнению, стал бы сводить счеты со своими недругами. Исходя из этих соображений, полицию в Старой Руссе поручили возглавить эстонцу Александру Карловичу Кютту.
Охотно назначались на полицейские должности российские немцы, по нацистской терминологии - "фольксдойче". Составители сборника очерков истории органов внутренних дел Ставропольского края отмечают: "Большое внимание было уделено привлечению к сотрудничеству с оккупационными властями этнических немцев, оставшихся на территории края. При этом спецслужбы воздействовали на их национальные чувства… В числе активных сотрудников оккупантов оказался Д.Я. Миллер, выслужившийся за короткое время до начальника Буденовской окружной полиции. Д.Я. Миллер, 1911 года рождения, был выходцем из обрусевших немцев. В августе 1941 года он был выслан из Крымской АССР в Орджоникидзевский край. Здесь он работал в Серафимовской школе. Летом 1942 года он уклонился от эвакуации. А когда пришли немецкие войска, поступил в полицию вначале переводчиком, где служил добросовестно и вскоре был назначен следователем, а затем стал начальником Прикумской окружной полиции. Служил он верой и правдой. В работе проявлял служебное рвение, упиваясь властью. Отличался жестокостью в обращении с арестованными, которых любил допрашивать по ночам в нетрезвом виде "с пристрастием". Провел большую работу по организации полиции, насаждению агентуры, выявлению советских активистов".
Как ни странно, на службу в полицию попадали и те советские граждане, которые, казалось бы, должны были бы отстаивать "завоевания революции" любой ценой. В их числе - милиционеры и военнослужащие войск НКВД. Первый случай такого рода произошел на Украине. Уже 2 июля 1941 года, на третий день после оккупации Львова, большинство милиционеров, оставшихся в городе, выразили готовность продолжить службу при новом режиме.
Аналогичные эпизоды имели место и на оккупированный территории РСФСР. Так, в партизанском документе о положении в станице Северская (Краснодарский край) отмечалось: "В ст. Северская создана полиция из местного населения, в состав которой вошли бывшие работники Северского районного отдела НКВД Матюшков Петр Моисеевич (бывший заместитель начальника РО НКВД) и Васильев Григорьевич Михайлович (бывший участковый уполномоченный). Первый назначен начальником полиции".
Шесть бывших сотрудников НКВД несли полицейскую службу в селе Данино, под Ельней (Смоленская область). Бывший старший инспектор ОВИР Ржевского ГО НКВД М.И. Комаров (в 1940 году он был награжден медалью "За отвагу") в апреле 1942 года поступил на службу в Ржевскую городскую полицию и служил в 4-м полицейском участке. Следователем полиции Великих Лук работал бывший военнослужащий внутренних войск НКВД Ершов. Он провел до 60 следственных дел, по которым оккупантами были расстреляны 20 советских граждан.