Большинство современных работ, связанных с бюджетным процессом, как правило, захватывают федеральный уровень или уровень местного самоуправления, обходя уровень субъектов Российской Федерации, который в свою очередь имеет ряд особенностей и проблем в его правовом регулировании и организации. Стоит отметить, что проблемы бюджетного процесса в регионах стали предметом различных исследований, как по праву, так и по экономике и политике. Несмотря на значительный научный интерес к данной проблеме, говорить о его полной изученности не приходится.
Что касается правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации, то в ст.6 БК РФ закреплено понятие бюджетного процесса: это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Следовательно, легальное понимание бюджетного процесса включает в него как материальные, так и процессуальные отношения.
Что касается понятия "региональный бюджетный процесс", то изучив законы о бюджетном процессе субъектов Российской Федерации установлено, что 55 % субъектов Российской Федерации вообще не дают в своих нормативных правовых актах определения регионального бюджетного процесса, 24 % – отсылают к БК РФ, 11 % – используют понятие идентичное тому, что прописывает БК РФ, и наконец, 10 % – дают такое же определение, добавляя в нему бюджеты территориального государственного внебюджетного фонда.
В литературе отмечается, что "бюджетный процесс – это явление уникальное, ибо, пожалуй, это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного-единственного закона – закона о бюджете на предстоящий финансовый год". Существует мнение, что при определенном понимании бюджетный процесс означает движение бюджета как особого плана.
В целом важно понимать, что региональный бюджетный процесс представляет собой по сути то же самое, что и бюджетный процесс на уровне Российской Федерации, но в отдельно взятом публично-территориальном образовании. Целью регионального бюджетного процесса является бюджет соответствующей территории, который возникает и изменяется в ходе того, как стадии бюджетного процесса сменяют друг друга.
Итак, региональный бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации и его субъектов деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов региональных бюджетов, утверждению и исполнению региональных бюджетов, контролю их исполнения, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности в отдельно взятом публично-территориальном образовании.
Участниками бюджетного процесса в той или иной форме являются все государственные и муниципальные (публичные) органы власти независимо от их принадлежности к законодательной, исполнительной или даже судебной власти.
Так, в Определении Тюменского областного суда от 28 июля 2014 г. № 33-3439/2014 определено, что перечень участников бюджетного процесса является закрытым, а граждане не являются участниками бюджетного процесса. Суд прекратил производство по заявлению гражданина о признании незаконными бездействия государственного органа законодательной власти субъекта РФ по распоряжению истца, решения должностного лица государственного служащего – подписания губернатором субъекта РФ закона об областном бюджете, возложении обязанности устранить в полном объеме допущенное нарушение его прав, исполнить его распоряжение.
Характер компетенции органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений определяется, прежде всего, федеративным устройством России. При этом учитываются особенности финансовой деятельности, требующие обеспечения в этой области более высокой степени централизации, чем в ряде других сфер государственной деятельности.
Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса. Стадия бюджетного процесса – это обособленный, самостоятельный и законченный этап деятельности государственных органов, в результате прохождения которого бюджет переходит из одного качественного состояния в другое. Стадии регионального бюджетного процесса имеют строгую очередность, осуществляются последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. На каждой стадии бюджетного процесса решаются те вопросы, которые не могут быть решены либо в другое время, либо на другой стадии.
Составление проекта бюджета – это первая, начальная стадия регионального бюджетного процесса в Российской Федерации.
Стадия составления проекта бюджета охватывает собой разработку исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации на предстоящий финансовый год по тем показателям, которые установлены бюджетным законодательством.
На стадии составления проекта бюджета точность оценки возможностей по сбору доходов, привлечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и обоснованность их распределения между статьями расходов создают предпосылки для успешной реализации всех последующих стадий бюджетного процесса.
Стадия составления проекта бюджета должна не только создавать надежные предпосылки для стабильного исполнения бюджета строго в соответствии с требованиями целевого использования бюджетных средств, но также обеспечивать результативность расходования бюджетных средств и прозрачность для общества бюджетной деятельности публично-правового образования.
Составление проекта регионального бюджета основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации, ежегодном послании Губернатора области о социально-экономическом и общественно-политическом положении в данном субъекте; прогнозе социально-экономического развития субъекта, его основных направлениях бюджетной и налоговой политики, бюджетном законодательстве Российской Федерации и субъектов.
Интересен тот факт, что в законах, регулирующих бюджетный процесс в Республике Коми и Самарской области, отсутствует глава, регламентирующая стадию составления проекта бюджета. В Республике Коми есть статьи, посвященные среднесрочному финансовому плану, порядку и срокам составления республиканского бюджета, но они почему-то находятся в гл.11 "Рассмотрение и утверждение законов о республиканском бюджете и о бюджете фонда". В Самарской области гл.11 "Составление проекта областного бюджета" вообще утратила силу.
На первой стадии производится сбор информации о социально-экономическом состоянии той или иной территории, ее потенциале, о потребностях субъектов публичного права в финансировании, о принятых расходных обязательствах государства и муниципальных образований. На основе собранных сведений прогнозируются возможности аккумулирования денежных средств, а также потребности в их распределении и использовании.
Проекты бюджетов всех уровней бюджетной системы составляются в России ежегодно, но применяется среднесрочное (на три года) и многолетнее бюджетное планирование (определяются основные направления бюджетной политики государства на более длительный срок).
Согласно Федеральному закону от 30 сентября 2015 г. № 273-Φ3 для субъектов Российской Федерации при составлении и утверждении проектов бюджетов субъектов на 2016 г. в части планового периода перестали применяться положения Бюджетного кодекса РФ (за исключением положений о прогнозе социально-экономического развития, об основных направлениях бюджетной политики и основных направлениях налоговой политики). Однако соответствующие поправки в региональные законы о бюджетном процессе, касающиеся планового периода, в этот период произведены не были. Это можно объяснить тем, что плановый период как таковой никто не отменяет, и бюджет 2017 г. его предусматривает.
На самом деле трехлетнее бюджетное планирование на деле оказывается не более чем фикцией, поскольку Законы о бюджете хоть формально и принимаются на три года (финансовый год и плановый период), действуют они только в пределах текущего финансового года. Показатели, предусмотренные законом на остальные два года (плановый период), в самом этом плановом периоде (когда он наступал), по сути, не применялись и не учитывались даже при составлении проектов законов предыдущих лет. Важно также понимать, что значительная часть бюджетов субъектов Российской Федерации напрямую зависит от объема дотаций из федерального бюджета, что делает предварительные расчеты бессмысленными при, например, сокращении размера дотаций.
Составлением проекта бюджета субъекта Российской Федерации занимаются соответствующие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Какие непосредственно органы будут осуществлять разработку проекта регионального бюджета, субъекты определяют сами.
Фактическим составлением проекта бюджета занимается непосредственно финансовый орган субъекта. Правительство работает с уже готовым проектом. Оно занимается распределением денежных средств, финансовым согласованием.
В законе субъекта Российской Федерации о региональном бюджете должны содержаться его основные характеристики, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) регионального бюджета. Устанавливаются перечень главных администраторов доходов регионального бюджета; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год; общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств; объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году; источники финансирования дефицита регионального бюджета; верхний предел государственного внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, с указанием, в т. ч. верхнего предела долга по государственным гарантиям.
Далее государственный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вносит в законодательный орган проект закона о бюджете субъекта Российской Федерации. В большинстве субъектов это делает Губернатор или Глава республики. Однако это может делать Правительство субъекта и даже Министерство финансов, что само по себе лишает проект бюджета субъекта дополнительных элементов контроля со стороны других участников бюджетного процесса.
Одновременно с проектом закона о бюджете в законодательный орган представляются основные направления бюджетной и налоговой политики субъекта Российской Федерации; предварительные итоги его социально-экономического развития за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития за текущий финансовый год; прогноз социально-экономического развития; прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета субъекта на очередной финансовый год; пояснительная записка к проекту бюджета субъекта; методики и расчеты распределения межбюджетных трансфертов; верхний предел государственного долга на конец очередного финансового года; проект программы государственных внутренних заимствований на очередной финансовый год; проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год; проекты программ государственных гарантий на очередной финансовый год; проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год; оценка ожидаемого исполнения бюджета субъекта на текущий финансовый год; проекты законов о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов; иные документы и материалы, предложенные законодательными и исполнительными органами власти субъекта Российской Федерации, органами судебной системы. Во многих регионах данный перечень разнится.
Стадия составления проекта бюджета является самостоятельной стадией бюджетного процесса Российской Федерации. Следовательно, она должна иметь свое логическое завершение, итоговый документ – юридический факт, отражающий окончание данной стадии и начало другой. Для стадии составления проекта бюджета это будет составление органом исполнительной власти субъекта проекта бюджета и передача в его окончательном виде на утверждение органу законодательной власти субъекта Российской Федерации.