Отличительной особенностью регионального бюджетного процесса является проведение публичных слушаний проекта бюджета субъекта. Они проводятся с целью выявления и учета общественного мнения, интересов жителей региона при реализации государственной политики и решения наиболее значимых проблем экономического и социального развития субъекта Российской Федерации.
Институт публичных слушаний является одной из форм участия населения в осуществлении публично-властных функций. При реализации института публичных слушаний их участники не утверждают нормативные решения, правомочие на принятие которых принадлежит компетентным органам и должностным лицам, а лишь вырабатывают рекомендации для этих органов. Поэтому подход, представленный в ряде научных публикаций, согласно которому институт публичных слушаний является институтом непосредственной демократии, концептуально не обоснован. Рекомендательный характер процедуры публичных слушаний оправдан, поскольку общественность не всегда объективна и способна компетентно судить о бюджетном процессе. Хотя публичные слушания и носят рекомендательный характер для органов власти, в чью компетенцию входит решение обсуждаемых вопросов, они обязательны для рассмотрения и учета при принятии соответствующего решения. Такой учет не должен быть формальной процедурой рассмотрения результатов публичных слушаний – в противном случае реализация этого института будет восприниматься населением исключительно как мероприятие, направленное на создание видимости обсуждения с гражданами общественно значимых проблем за их же счет. Поэтому в случае невозможности учесть коллективное мнение участников публичных слушаний рекомендации, принимаемые на них, могут быть отклонены органом власти при условии опубликования им мотивированного обоснования такого отклонения в порядке, предусмотренном для публикации правовых актов.
Таким образом, публичные слушания являются урегулированной нормами права формой участия населения публичных образований в осуществлении публично-властных функций путем открытого непосредственного обсуждения органами власти и гражданами проекта бюджета субъекта и вынесения рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений.
Определение понятию "общественные (публичные) слушания" дается в ст.25 Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации": это собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
В БК РФ институт публичных слушаний не упоминается. В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" лишь сказано, что по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и годовому отчету об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся публичные слушания. Данная процедура регламентируется ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также региональными законами о бюджетном процессе.
Но здесь возникает путаница с закреплением процедуры публичных слушаний за конкретной стадией бюджетного процесса. В настоящее время нет единого подхода к этому вопросу, так М.А. Клишина относит публичные слушания к стадии составления проекта бюджета, а Д.О. Тепляков относит публичные слушания по проекту местного бюджета к стадии утверждения проекта бюджета.
Законодатели субъектов в своих нормативных правовых актах о бюджетном процессе также по-разному закрепляют данную процедуру. Например, в Оренбургская и Томская области в своих законах о бюджетном процессе прописывают статьи, касающиеся публичных слушаний, в главе "Рассмотрение и утверждение проекта бюджета". Однако в большинстве регионов законодатели выделяют публичные слушания как дополнительный этап регионального бюджетного процесса, находящийся между стадиями составления проекта бюджета и его рассмотрением и утверждением. Одним из таких примеров является Ярославская область, в законе о бюджетном процессе которой прописано, что публичные слушания по проекту областного бюджета и годовому отчету об исполнении областного бюджета проводятся после внесения проектов законов об областном бюджете и об исполнении областного бюджета в Ярославскую областную Думу и до начала их рассмотрения на заседании Ярославской областной Думы.
В Законе Астраханской области "О бюджетном процессе в Астраханской области" закреплена заочная форма проведения публичных слушаний. Заочная форма проведения публичных слушаний по проекту областного бюджета предполагает размещение проекта областного бюджета в электронном виде на официальном сайте Законодательного Собрания Оренбургской области в сети "Интернет" с предоставлением участникам публичных слушаний возможности изложить на сайте свои замечания, предложения и вопросы по обсуждаемому проекту областного бюджета и получить на них ответ. Но если в Астраханской области заочная форма проведения публичных слушаний действует наряду с очной формой, то в Законе "О бюджетном процессе Ямало-Ненецкого автономного округа" публичные слушания проводятся лишь в заочной форме, что само по себе противоречит понятию публичные слушания.
В отличие от стадии составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, которая довольно подробно регламентируется непосредственно БК РФ, правовое регулирование стадии рассмотрения и утверждения делегировано самим субъектам Российской Федерации.
Анализ бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации показывает разнообразие подходов при регламентировании процессов рассмотрения и утверждения бюджетов в различных субъектах Российской Федерации.
В общем виде процесс рассмотрения и утверждения проекта закона о бюджете субъекта состоит из следующих последовательно сменяющих друг друга этапов:
а) внесение проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации в законодательный орган;
б) рассмотрение проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации, включая проведение в случае необходимости доработки проекта закона или осуществление взаимосогласительных процедур;
в) утверждение закона о бюджете субъекта Российской Федерации;
г) вступление закона о бюджете субъекта в силу.
Проект закона о бюджете вносится по тем показателям
и с теми приложениями, которые должны быть разработаны в соответствии с требованиями БК РФ и бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации.
Законодатель закрепил сроки внесения проекта на рассмотрение законодательного органа.
В п. 1 ст. 185 БК РФ сказано, что высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа соответственно проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации, но не позднее 1 ноября текущего года. Но Федеральным законом от 02.06.2016 № 158-ФЗ действие данного пункта ст. 185 приостановлено до 1 января 2017 г. и установлено, что срок внесения высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение законодательного (представительного) органа проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации.
Согласно п.1 ст.194 БК РФ, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 1 октября текущего года. Для бюджета 2016 г. произошли изменения: Правительство РФ должно было внести на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на 2016 г. не позднее 25 октября 2015 г..
В 2016 г. Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг. не позднее 1 ноября 2016 г. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ.
Субъекты Российской Федерации в законах о региональном бюджетном процессе указывают разные даты внесения проекта закона о бюджете субъекта. В большинстве нормативных актов дата внесения проекта закона о региональном бюджете на очередной финансовый год указана позднее федеральной даты 1 октября.
Рассмотрению проекта бюджета субъекта Российской Федерации предшествует подготовка к рассмотрению данного проекта.
Подготовка к рассмотрению проекта бюджета в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации заключается в рассмотрении этого проекта в комитетах данного законодательного органа, а также другими субъектами права законодательной инициативы.
Анализируя законы субъектов Российской Федерации, в общем виде подготовку к рассмотрению проекта бюджета можно представить следующим образом.
Проект Закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, внесенный с соблюдением требований БК РФ, а также Законов, регулирующих бюджетный процесс субъектов, направляется в комитеты или иные коллегиальные органы субъекта Российской Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в контрольно-счетные органы для проведения экспертизы проекта закона о бюджете и дачи заключения. Следует отметить, что на этом этапе порядок подготовки к рассмотрению в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не отличается от регионального.
Ответственным за рассмотрение проекта закона об областном бюджете является комитет законодательного органа по бюджету, налогам и финансам.
Председатель законодательного органа назначает комитеты, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов проекта закона об областном бюджете.
Например, ответственными комитетами за рассмотрение проекта регионального бюджета на очередной финансовый год в Законе Амурской области "О бюджетном процессе в Амурской области" являются:
1) Комитет по законодательству, региональному государственному строительству, правовым, судебным, международным, иммиграционным вопросам, безопасности, законодательному обеспечению противодействия коррупции, взаимодействию с правоохранительными органами, органами государственной власти и местного самоуправления по разделам классификации расходов бюджета:
– общегосударственные вопросы;
– национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
2) Комитет по промышленной, сельскохозяйственной и жилищной политике, строительству, транспорту, связи, топливно-энергетическому, рыбохозяйственному комплексу, природным ресурсам, природопользованию, охране окружающей среды и земельным отношениям по разделам классификации расходов бюджета:
– национальная экономика;
– жилищно-коммунальное хозяйство;
– охрана окружающей среды;
3) Комитет по социальной и информационной политике, труду, охране здоровья, образованию, науке, культуре, спорту, туризму, вопросам молодежи, семьи, женщин, ветеранов, религии, коренных малочисленных народов Севера и развитию институтов гражданского общества по разделам классификации расходов бюджета:
– образование;
– культура, кинематография, средства массовой информации;
– здравоохранение, физическая культура и спорт;
– социальная политика.
Далее субъекты права законодательной инициативы подготавливают замечания и предложения по проекту закона о бюджете субъекта Российской Федерации, которые затем направляются в профильный комитет.
Замечания и предложения по проекту закона о бюджете субъекта, представленные участниками публичных слушаний, обобщаются и рассматриваются на заседании профильного комитета. Однако стоит отметить, что замечания и предложения, внесенные по проекту бюджета, носят рекомендательный характер.
Комитет по бюджету и налогам готовит обобщенное заключение по проекту областного закона до рассмотрения проекта областного закона об областном бюджете в первом чтении.
Затем на основании заключения комитета по бюджету Председатель законодательного органа субъекта Российской Федерации принимает решение о принятии к рассмотрению указанного законопроекта либо о возвращении его для доработки.
Таким образом, приходим к выводу, что на подготовительном этапе рассмотрения проекта бюджета в законодательном органе основная работа сосредотачивается в комитетах и других подразделениях этого органа, что позволяет доработать и тщательнее подготовить проект закона и все необходимые документы к рассмотрению его основных характеристик по существу в первом чтении.
Согласно ст.196 БК РФ Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.