Таким образом, исследование особенностей установления, исчисления и взимания каждого регионального и местного налога позволяет сделать вывод о разграничении содержательных элементов налога на имущество организаций на две группы: установление, исчисление и взимание налога с недвижимого имущества организаций; установление, исчисление и взимание налога с движимого имущества организаций. Такое разделение не позволяет говорить о единстве правового режима исполнения обязанности по уплате данного налога. Если в дальнейшем выделение налога на недвижимость из налога на имущество организаций будет продолжаться, то необходимо изменять не только название налога ("налог на недвижимое имущество организаций"), но и перерабатывать законодательные положения относительно элементов юридического состава налога. В отношении транспортного налога отмечено, что в отношении большинства транспортных средств его исчисление основывается на мощности мотора (двигателя) в лошадиных силах (или киловаттах). На размер причиняемого дорожному покрытию вреда оказывает влияние масса транспортного средства, его категория и такие показатели, как качество проведенного ремонта дорог, предшествующего нанесению вреда, и т. д. В связи с этим можно отметить отсутствие экономической связи между размером транспортного налога и размером вреда, причиняемого дорогам общего пользования. Существуют некоторые противоречия при уплате транспортного налога вне зависимости от стоимости объекта налогообложения и, как следствие, независимо от имущественного положения налогоплательщика. Кроме того, одновременное взимание транспортного налога и акциза на автомобильный бензин или дизельное топливо нарушает принцип эффективности налоговой системы и принцип справедливости и соразмерности налогообложения. В отношении налога на игорный бизнес было отмечено наличие имущественной составляющей в отношении отдельных объектов обложения. Кроме того, налоговые ставки налога на игорный бизнес, как и любого другого регионального налога, определяются субъектом РФ самостоятельно, но в пределах, установленных федеральным законодательством. Данное положение, с одной стороны, приводит к децентрализации налоговых полномочий и приводит к формальному соблюдению налоговой самостоятельности регионов. С другой стороны, контроль в виде низших и высших пределов налоговых ставок остается. В этом заключается особенность взимания региональных и местных налогов. Отсутствие пределов установления налоговых ставок может привести к необоснованному увеличению налоговой нагрузки лиц, уплачивающих соответствующий региональный или местный налог. В отношении земельного налога отмечается взаимосвязь установления его налоговой базы и ее законодательного определения, которое не закреплено в налоговом законодательстве. Согласно действующему Федеральному закону от 29 июля 1998 г. № 135-Φ3 "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" кадастровая стоимость и рыночная стоимость представляют собой разные понятия. В подзаконных нормативных правовых актах происходит отождествление указанных понятий, что является противоречием. Для целей налогообложения понятия, используемые налоговым законодательством, должны иметь правовое закрепление, а именно понятие "кадастровая стоимость" должно быть закреплено должным образом в налоговом законодательстве. Особенностью установления кадастровой стоимости земельного участка как объекта обложения земельным налогом является необходимость проведения государственной кадастровой оценки, которая не должна нарушать права налогоплательщиков, а кадастровая стоимость не должна быть произвольной. Проведение государственной кадастровой оценки, при которой кадастровая стоимость устанавливается выше рыночной, не должно быть допустимо, т. к. это действительно приводит к необоснованному установлению налога и к нарушению принципа справедливости и соразмерности налогообложения. В отношении местного налога на имущество физических лиц отмечается неопределенность перечня объектов обложения налогом. Открытость перечня не позволяет налогоплательщику точно определить имущество, в отношении которого у него возникает налоговая обязанность и нарушает принцип определенности налогового законодательства, который гласит, что налог, который лицо обязано платить, должен быть определен точно, а не произвольно, все элементы налогообложения должны быть ясны для налогоплательщика.
В целом проведение системного реформирования законодательства об исполнении обязанности по уплате региональных и местных налогов может привести к существенному пополнению региональных и местных бюджетов, что позволит обеспечивать достойный уровень жизни населения, проживающего на соответствующей территории.
Глава 7
Региональный бюджетный контроль
§ 1. Организационные особенности регионального бюджетного контроля
Важнейшим институтом регионального финансового права является институт регионального бюджетного контроля, имеющий в России свои особенности по отношению федеральному бюджетному контролю. Обоснование регионального бюджетного контроля в качестве отдельного правового института автором началось еще в 2009 г. в монографии "Региональный финансовый контроль: организационно-правовые и теоретические основы".
Стоит отметить, что именно институт контроля законности и эффективности движения и использования имеет важнейшее значение в сфере движение публичных денежных средств, как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований.
Под региональным бюджетным контролем в работе понимается организация и деятельность уполномоченных органов по проверке законности и эффективности движения публичных денежных фондов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также использования публичного имущества.
Стоит отметить, что институт регионального бюджетного контроля – это один из немногих институтов регионального финансового права представленных специальными диссертационными исследованиями.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации бюджетный контроль представлен двумя основными элементами. Во-первых, это органы бюджетного контроля законодательной власти (или, как их еще принято называть, внешние органы бюджетного контроля или контрольно-счетные органы), существующие в организационно-обособленной форме. Во-вторых, это органы бюджетного контроля исполнительной власти (органы внутреннего бюджетного контроля), не имеющие единой формы организации.
Два этих направления в системе государственного регионального бюджетного контроля существуют параллельно друг другу. Региональные органы осуществляют свою деятельность по аналогии с федеральными контрольными органами, в основном их полномочия связаны с проведением контрольных мероприятий, необходимых для осуществления процесса управления движением бюджетных средств, а также последующим контролем в форме проверок получателей бюджетных средств.
Важно отметить, что органы бюджетного контроля исполнительной власти имеют отличия в организации и правовом обеспечении своей деятельности от контрольно-счетных органов. В большинстве субъектов Российской Федерации такие органы действуют в составе регионального финансового органа (комитета или министерства финансов), однако встречаются и примеры, когда орган бюджетного контроля исполнительной власти существует в виде обособленного отдельного подразделения. Так, например, в Воронежской области бюджетный контроль от исполнительной власти осуществляет Департамент финансово-бюджетной политики Воронежской области. В Курской области – Комитет финансов Курской области. В Магаданской области органом бюджетного контроля исполнительной власти является Контрольное управление администрации Магаданской области. В Республике Тыва в системе исполнительной власти вообще создана специальная региональная Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва, которая осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере по использованию средств республиканского бюджета Республики Тыва. Схожая служба создана и в Республике Калмыкия.
Несомненно, бюджетный контроль в системе исполнительной власти имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Позитивным моментом является то, что данные органы осуществляют контроль расходования бюджетных средств муниципальными образованиями, получающими межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации, а также деятельности подведомственных финансовому органу учреждений. Органы бюджетного контроля исполнительной власти часто имеют богатый опыт работы и более проработанный (по отношению к контрольно-счетным органам) механизм осуществления контрольных мероприятий, а также значительное количество сотрудников, обладающих статусом государственных служащих и опытом работы. Минусами такого контроля является опосредованная зависимость контрольных учреждений от органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые исполняют региональный бюджет и одновременно участвуют в утверждении планов контрольных мероприятий и списка подконтрольных субъектов. Соответственно, существует возможность "непроверки" отдельных получателей бюджетных средств.
Учитывая современные условия, с уверенностью можно утверждать, что органы регионального бюджетного контроля, созданные в системе законодательной власти являются более перспективными, т. к. в большинстве случаев не имеют указанных выше организационных проблем и обладают определенной независимостью, которая является ключевым условием для осуществления эффективного бюджетного контроля. Для реализации принципа независимости необходимо создать хотя бы минимальные условия для деятельности внешних органов финансового контроля на региональном уровне. Эти условия должны заключаться в создании организационно-правовых основ на федеральном уровне, что предполагает определение единых подходов для дальнейшего развития всех органов регионального бюджетного контроля, что сейчас частично реализовано в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
В.А. Двуреченских предлагает существование контрольных органов вообще "вне системы разделения властей". Только в этом случае, по его мнению, можно добиться полной независимости органов государственного аудита. Данная идея, несомненно, выглядит достаточно прогрессивной, но, к сожалению, не поддержана на федеральном уровне. Более того, в настоящее время зависимость контрольно-счетных органов от ветвей власти даже может усилиться. Так, в ст.6 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" установлено, что предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа могут вноситься:
1) председателем законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
2) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации – не менее 1/3 от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; 3) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Если первые два не вызывают особых сомнений, то последний – это существенный шаг назад в развитии внешних органов регионального бюджетного контроля. Понятно, что законодатель, предусматривая такую норму, хотел сохранить преемственность (аналогию) со Счетной палатой Российской Федерации. Однако на федеральном уровне Президент Российской Федерации не относится к системе исполнительной власти, чего нельзя сказать о высших должностных лицах субъектов Российской Федерации. В этой связи можно поддержать мнение В.А. Двуреченских о том, что участие губернаторов и иных представителей государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании контрольно-счетного органа является "принципиально недопустимым" <…> "абсолютно неуместным и необоснованным".
Итак, с целью унификации контрольно-счетных органов в нашей стране принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". Более того, ранее был разработан и модельный закон "О контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации". Указанные акты призваны унифицировать органы регионального финансового контроля, а также сделать внешние контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации более четко структурированными.
Для осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации от законодательной власти созданы специальные, действующие в обособленной форме органы бюджетного контроля – контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации.
На современном этапе сложности в организации и деятельности внешних органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации возникают лишь в отдельно взятых регионах. Как правило, происходит модернизация уже существующих органов контроля, создание же новых контрольносчетных палат происходит в процессе объединения субъектов Российской Федерации и вступления в состав Российской Федерации новых субъектов (Крыма и Севастополя).
До 1 октября 2011 г. в России существовали контрольносчетные органы субъектов Российской Федерации двух категорий:
первые – самостоятельные, независимые в своей деятельности от иных государственных институтов;