вторые - являющиеся составной частью законодательных (представительных) органов власти или подразделениями их аппаратов и к тому же не наделенные статусом юридического лица .
На начало 2011 г. из 83 внешних органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации только 65 имели статус юридического лица, что составляло 78 % от общей численности. В и.7 ст. З Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" предусмотрена норма, которая требует, чтобы все контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации были наделены правами юридического лица. Данная норма, по мнению автора, фактически является единственным значимым достижением Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", которое существенно повлияло на существующую систему контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. В настоящее время все контрольно-счетные органы наделены статусом юридического лица.
Детально структуру Контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации можно рассмотреть на примере Контрольно-счетной палаты Курской области.
Контрольно-счетная палата Курской области, на наш взгляд, является типовой организационной структурой контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.
1. Она имеет статус юридического лица и численность сотрудников более 20 человек.
2. Осуществляет внешний финансовый контроль за средствами областного бюджета путем проведения проверок и экспертиз, выявляя потери финансовых ресурсов, способствует устранению причин и условий возникновения недостатков.
3. Состоит из председателя, заместителя председателя, четырех аудиторов и аппарата.
Помимо этого в составе Контрольно-счетной палаты Курской области создана коллегия, состав и регламент которой утверждаются постановлением Курской областной Думы.
Важно отметить, что структура Контрольно-счетной палаты Курской области, как и многих других контрольно-счетных органов (имевших типовую организационную структуру) в связи с вступлением в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" не изменилась, за исключением введения должности заместителя председателя палаты.
Подобную структуру контрольно-счетного органа можно встретить и в других субъектах Российской Федерации. Так, например, Счетная палата Чеченской Республики состоит из председателя, заместителя председателя, двух аудиторов и аппарата Счетной палаты.
Подводя промежуточный итог, можно сделать вывод о том, что исходя из современного законодательства, контрольносчетный орган – это постоянно действующий в организационно-обособленной форме орган, подотчетный законодательному органу субъекта Российской Федерации, имеющий свою структуру, штат сотрудников, наделенный специальными полномочиями по проверке правильности движения бюджетных средств и использованию публичного имущества. Кроме того, контрольно-счетный орган должен быть наделен статусом юридического лица.
Для эффективного осуществления своей деятельности контрольные органы субъектов Российской Федерации должны быть независимы от получателей бюджетных средств не только административно, но и экономически. Для этого в бюджете субъекта Российской Федерации необходимо выделение отдельной статьи расходов на содержание контрольного органа.
Организационная и функциональная независимость контрольно-счетного органа определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и выражается:
1) в особом порядке назначения на должность и прекращения полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа;
2) в наличии у контрольно-счетного органа статуса юридического лица;
3) в том, что контрольно-счетный орган при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности обладает правами заказчика и вправе самостоятельно размещать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
4) в том, что средства на содержание контрольно-счетного органа предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации или местном бюджете отдельной строкой;
5) в невозможности досрочного прекращения полномочий контрольно-счетного органа и его отдельных должностных лиц.
П.5 ст. З указанного закона посвящен определению принципа стабильности контрольно-счетного органа. Данный пункт запрещает досрочно прекращать полномочия контрольно-счетного органа по любым основаниям, в т. ч. и по причине досрочного прекращения полномочий законодательного органа власти. Однако на практике возникают ситуации, когда досрочное непрекращение полномочий контрольно-счетного органа просто невозможно по причине объединения субъектов Российской Федерации.
Существенным недостатком в большинстве субъектов Российской Федерации является то, что в них не используется потенциал консолидации органов бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации в виде специальных общественных организаций (союзов или ассоциаций органов бюджетного контроля региона).
С целью оказания содействия развитию региональных контрольно-счетных органов, подотчетных парламентам, а также для создания условий по совершенствованию методики их работы путем сотрудничества, обмена опытом и проведения исследований, касающихся вопросов контроля над публичными финансами, создана Европейская организация региональных органов внешнего финансового контроля государственных финансов (EURORAI), действующая на основании Устава от 9 октября 2001 г. Настоящим президентом EURORAI является Ральф Сейбике (руководитель Счетного трибунала Земли Саксония – Анхальт (Германия). Юридический адрес местонахождения EURORAI город Валенсия (Испания).
Ст.1 Устава EURORAI определяет следующие цели данной организации.
1. Поощрять и содействовать кооперации контрольных органов в различных областях их деятельности.
2. Содействовать обмену знаниями и опытом о контроле государственных финансов.
3. Информировать своих членов о законодательной базе, организации и деятельности различных контрольных органов в государственном секторе.
4. Содействовать исследованиям в области контроля государственных финансов.
5. Поощрять обмен программами и курсами повышения квалификации для должностных лиц органов-членов EURORAI.
6. Установить точное определение терминологии, используемой в каждой стране для облегчения методов контроля государственных финансов.
При организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации немаловажное значение имеет правовое закрепление статуса должностных лиц контрольно-счетных органов.
Как справедливо указывал бывший председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин, "тот, кто имеет право контролировать, очевидно, обладает более высоким статусом и объемом полномочий, чем тот, кто является объектом контроля". Если сотрудники Счетной палаты Российской Федерации и могут надеяться на фактическую реализацию указанной выше идеи, то в ее реализацию на уровне субъектов Российской Федерации и тем более на местном уровне не верится вовсе.
Правой статус "сотрудника органов контроля" нельзя рассматривать в отрыве от общей системы контрольных правоотношений в нашей стране. Вызвано это тем, что именно субъекты (участники) этих отношений, играют определяющую роль в данных правоотношениях.
Взаимоотношения контролирующих и подконтрольных субъектов изначально являются неравнозначными. На региональном уровне данная система взаимоотношений имеет свои особенности, т. к. при проведении контрольных мероприятий существует вероятность знакомства сотрудников органов контроля с теми или иными подконтрольными субъектами, следовательно, контролеров могут обвинить в предвзятом или наоборот слишком лояльном отношении к проверяемым должностным лицам.
Подобная ситуация встречалась еще в дореволюционной России. Так, например, в работе профессора финансового права И.Х. Озерова "Как расходуются в России народные деньги", в частности, говорится, что "когда контроль на что-нибудь натыкается, – на недочет, и те, или другие неправильности, то тогда виновные лица, чтобы ослабить неблагоприятное впечатление контрольных замечаний, пытаются свести дело к личным отношениям, т. е. говорят резкости представителю контроля, чтобы вызвать его самого на такие же резкости и заставить занести это в протокол, это называется "испортить акт". На региональном уровне такая ситуация также может возникнуть, т. к. зачастую сотрудники контрольно-счетных органов приходят в них из других государственных органов, которые в последствии уже превращаются в объекты их проверок.
§ 2. Специфика правового обеспечения регионального бюджетного контроля
В основу правового обеспечения регионального бюджетного контроля исполнительной власти в первую очередь заложены нормы БК РФ, а в отношении контрольно-счетных органов нормы БК РФ и Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
В ст.157 БК РФ определяется, что "Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств; экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в т. ч. обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов; экспертизе государственных (муниципальных) программ; анализу и мониторингу бюджетного процесса, в т. ч. подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации; подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита; другим вопросам, установленным Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
Помимо БК РФ и указанного выше закона, в субъектах Российской Федерации принимаются специальные акты органов исполнительной власти, конкретизирующие положения БК РФ в части организации и порядка проведения бюджетного контроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В отношении контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации федеральный законодатель пошел немного дальше. В недавнем времени был принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", нацеленный на "установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований" (ст.1).
Важно отметить, что помимо правового закрепления основных принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов закон впервые закрепляет на федеральном уровне механизм взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с контрольно-счетными органами муниципальных образований, с контрольно-счетными органами других регионов, Счетной палатой Российской Федерации и с иными учреждениями, этому посвящена ст.18 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
Также в ст.18 предусматривается взаимодействие контрольно-счетных органов с объединениями (ассоциациями) контрольно-счетных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В п. 3 ст.18 закона определяется возможность взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с территориальными парламентскими контрольными учреждениями иностранных федеративных государств, а также административно-территориальных образований иностранных государств, с их международными объединениями, заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии, вступать в указанные международные объединения органов финансового контроля. П.4 ст.18 закона устанавливается возможность участия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий других субъектов Российской Федерации. Закон закрепляет обязательную письменную форму такого взаимодействия.
При проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий на определенной территории государства Счетная палата Российской Федерации вправе взаимодействовать с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных образований. Соответственно, контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации с контрольно-счетным органом муниципального образования, на территории которого проводятся указанные мероприятия. В п.6 и 7 закона закрепляются права контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации (п.6) и Счетной палаты Российской Федерации (п.7) в процессе взаимодействия.
Важно отметить, что в анализируемом законе понятие "помощь" используется только применительно к контрольно-счетному органу "низового" (термин автор.) уровня. Например, Счетная палата Российской Федерации оказывает помощь (организационную, правовую, информационную, методическую и иную) контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и так далее. В ином случае, если, например, контрольно-счетный орган муниципального образования оказывает помощь контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, то понятие "помощь" заменяется термином "взаимодействие". Считается, что в результате совместной деятельности происходит сотрудничество, выражающееся в обмене опытом, повышении квалификации сотрудников контрольно-счетных органов "низового" уровня, что не всегда соответствует действительности. Поэтому более справедливо ко всем отношениям подобного рода применять понятие "взаимодействие", т. к. на практике происходит взаимовыгодное сотрудничество всех участников совместной деятельности.