По аналогичному принципу работают показатели, с помощью которых измеряются успехи служб социального обеспечения. Если люди верят, что эти показатели отражают что-то реальное, то они будут довольны, узнав, что значение этих показателей увеличивается. А если они будут довольны, то воздадут должное правительству, добившемуся таких хороших результатов. О реальном состоянии услуг при этом все забудут, если только какие-нибудь настырные критики не сумеют снова привлечь к нему внимание. До тех пор же в работе соответствующих служб будут наблюдаться серьезные искажения.
ОСТАТОЧНЫЙ ПРИНЦИП
Рынок часто провозглашают царством потребительского суверенитета: продажа компаниями товаров и услуг возможна лишь в том случае, если мы хотим их покупать. Однако именно поставщики в первую очередь выбирают себе клиентов, принимая решение о том, в каком сегменте рынка им работать. Ни одна компания не может взять на себя обязательство удовлетворять все запросы. Общественные услуги в этом отношении принципиально отличаются от частного бизнеса, поскольку диапазон их деятельности в потенциале должен быть всеохватным. Партнерство частного и государственного секторов при предоставлении этих услуг ведет к тому, что частные поставщики выбирают те сегменты, которые они хотят обслуживать, а государственные службы занимаются предоставлением услуг для тех, в ком частный сектор не заинтересован. Подобное предоставление услуг носит остаточный характер, а из работ таких исследователей, как Альберт О.Хиршман (Хиршман, 2008) и Ричард Титмус (Titmuss, 1970), мы и в теории, и на практике знаем, что качество остаточных общественных услуг резко снижается, поскольку пользоваться ими приходится только бедным, политически безответным слоям населения.
Ситуация еще больше усугубляется, когда к общественным услугам предъявляется требование остаточ-ности и низкокачественности, потому что правительство сознательно пытается расчистить пространство для их коммерческого предоставления. Это вполне может случиться в том случае, если правительство отчаянно пытается приватизировать общественные услуги и за счет их продажи ликвидировать дефицит бюджета. Тогда такие услуги устраняются и из сферы рынка, и из сферы гражданских прав. Общественные услуги подобного рода нельзя назвать атрибутами гражданства: доступ к ним превращается из привилегии в наказание, а получателей остаточных услуг необходимо лишить права выражать свое гражданское мнение, иначе они потребуют повысить их качество, что невозможно без нарушения запрета на конкуренцию с частными поставщиками услуг.
Можно привести важный пример из практики агентств по трудоустройству. Логика неолиберального рыночного режима требует по возможности приватизировать эту сферу, оставив государственным структурам работу лишь с теми, кого трудоустроить нереально. Соответственно, пособия по безработице должны сопровождаться санкциями за отказ от предлагаемого варианта трудоустройства. Клиенты лишаются рыночного выбора, так как не отвечают критериям вхождения на рынок, и оказываются ущемлены в гражданских правах, так как из мира, где у них есть право на безопасность, их выгоняют в мир, где за отказ от услуги может последовать наказание. В 1960-1970-х годах в развитых странах обычно считалось необходимым, чтобы государственные службы занятости предоставляли как можно более обширные услуги и чтобы выплата пособий по безработице была отделена от услуг по трудоустройству, поскольку цель трудоустройства - и в смысле его эффективности, и в смысле гражданских прав - понималась как максимальное расширение возможностей граждан на получение подходящей Работы, приносящей удовлетворение. В настоящее время распространение получил ровно противоположный принцип: приватизация услуг по трудоустройству предусмотрена Маастрихтским договором и поощряется ОЭСР в качестве меры, привязывающей услуги по трудоустройству к выплате пособий. От обеспечения права граждан на труд мы переходим к тому, чтобы сделать жизнь без работы очень непривлекательной и тем самым заставить безработных искать хоть какую-то работу.
ДЕГРАДАЦИЯ РЫНКОВ
Мы уже отмечали, что полное или частичное предоставление услуги частным сектором невозможно без ее маркетизации, особенно если под рынком мы понимаем чистый рынок из учебников по экономике. Он требует очень большого (стремящегося к бесконечности) числа конкурирующих между собой поставщиков и покупателей и отсутствия серьезных барьеров, препятствующих приходу на рынок новых поставщиков. Кроме того, регулирование такого рынка должно ограничиваться сохранением идеальных условий для конкуренции, не создавая абсолютно никаких поблажек и привилегий для отдельных поставщиков и покупателей. Такие жесткие условия нужны по двум причинам. Во-первых, они обеспечивают минимальную возможную цену, при которой поставщики не уходят с рынка: в условиях идеальной конкуренции поставщик не может диктовать цену; никто не в состоянии своими действиями устанавливать цены или хотя бы влиять на них. Во-вторых, состояние анонимности, обеспечиваемое как этим условием, так и отсутствием привилегированного доступа к регулирующим органам, ведет к невозможности политического вмешательства на благо отдельным поставщикам и в ущерб всем прочим. Собственно, в неоклассической экономической науке лоббирование в интересах производителя вообще не предусмотрено, кроме тех случаев, когда запрос на изменение регулирующего режима подается открыто и в интересах всех производителей, представленных на рынке.
Существует много товаров и услуг, в отношении которых эти условия более-менее выполняются, но это, очевидно, совсем не так в тех случаях, когда на рынке не может присутствовать много компаний. Современная экономическая теория и надзорные органы вынуждены все чаще учитывать нереальность идеальной конкуренции в олигополистических секторах. Отмечалось, что очень малое число гигантских компаний может вступить друг с другом в ожесточенную ценовую конкуренцию, и поэтому считается, что олигополии в таких секторах, как нефтяной, и откровенная монополия в сфере программного обеспечения не нарушают антимонопольного законодательства. Однако этот подход принимает во внимание только цену, игнорируя важный политический аспект, связанный с привилегированным доступом таких компаний к политическим властям, который невозможен в жестких условиях чистого рынка. Конкуренция между олигополистическими компаниями не обязательно влечет за собой ослабление привилегированного политического лоббирования и даже может его усиливать в той степени, в какой эти компании прибегают к политическим средствам в своей конкурентной борьбе. Для политэкономов XVIII века, в частности для Адама Смита, а также для их современных наследников, таких как Фридрих фон Хайек, гарантия анонимности и неспособность какого-либо отдельного производителя изменять условия играли важную роль в этих политических рассуждениях. Смит, несомненно, посчитал бы политическую роль таких компаний, как Enron или Microsoft, несовместимой с идеей рыночной экономики.
Смиту, само собой, не приходилось учитывать реалий массовой демократии, да он, вероятно, и не вполне бы ее одобрил. Однако, как отмечалось в главе II, мы знаем, что он наверняка не одобрил бы и постдемократическую политику с ее доминированием деловых лобби и, возможно, согласился бы с нами в том, что в условиях начала XXI века только бдительность возрожденной демократии могла бы поставить предел неэффективности и сомнительной практике, которые с большой вероятностью будут порождаться эллипсом, объединяющим политизированную деловую элиту и самодостаточный политический класс. Фон Хайек, в общем, не возражал против демократии, но надеялся на то, что будут найдены способы сдержать ее тенденцию к критике капиталистического рынка. Он никогда не задумывался над ключевой проблемой: если для каждого конкретного капиталистического предприятия прибыльнее иметь политическое влияние, чем подчиняться рынку, то может ли политический процесс, в котором доминируют капиталистические силы, избежать перерождения в систему деловых лобби? Возможно, хайеков-ская модель и работает в условиях истинной неоклассической экономики, когда ни одна компания не обладает политическим влиянием и когда все отдают предпочтение политической системе, гарантирующей, что ни одна компания не приобретет такого влияния, но в условиях конца XX - начала XXI века это нереализуемо. Крупные корпорации приобрели политические возможности и влияние, далеко превосходящие возможности и влияние мелких и средних предприятий, вынужденных работать в условиях политических ограничений реального рынка, и пользуются этим влиянием не только ради достижения собственных целей, но и ради сохранения политической системы, которая допускает проявление такого влияния.
Эти проблемы приобретают фундаментальное значение в случае приватизации и крупномасштабной выдачи подрядов в сфере общественных услуг, поскольку именно здесь широко распространено лоббирование и налаживание специальных связей с политиками и государственными чиновниками, вполне доступное для очень крупных, отнюдь не анонимных компаний. Получение приватизационных контрактов на своих собственных условиях и планирование их обязательного возобновления становится поводом для интенсивного взаимодействия в пределах эллипса нового политического класса, который включает в себя очень небольшое число представителей элиты, выступающих от имени корпораций (нередко бывших министров и государственных служащих), политических советников и персонала партийных мозговых центров, а также министров и госслужащих, еще находящихся на своих должностях. Невозможно пресечь связи между старыми приятелями, вклады в партийные кассы, обещания директорских должностей после выхода в отставку и прочие явления, сопровождающие это взаимодействие. С тех пор как успех в выдаче подрядов частным лицам стал важным символом политической добродетели, политикам национального и местного уровня не требуется иной награды, помимо готовности компании взять предлагаемый ими подряд, что едва ли может служить стимулом для жесткого торга. В случае полной приватизации тот факт, что участвующие в ней компании ведут себя не вполне по-рыночному, нередко учитывается посредством учреждения соответствующих ведомств для контроля над последующей работой отрасли. Но тогда появляются основания для беспокойства по поводу взаимоотношений между контролирующими органами и лоббистами. Хорошо известные заявления о том, что приватизация де-политизирует данную отрасль или услугу и дает гарантии против коррупции, крайне лицемерны. Такая стратегия, отнюдь не снижая возможностей для коррупции в отношениях между властями и бизнесом, напротив, значительно расширяет их, создавая особый класс компаний, обладающих большими привилегиями в смысле доступа к политическим кругам. Чем более политически значима данная услуга, тем больше проблем при этом возникает.
ПРИВАТИЗАЦИЯ ИЛИ ПОДРЯДЫ?
Различие между приватизацией и выдачей подрядов требует более глубокого анализа. В первом случае частные компании получают право собственности на ресурсы, находившиеся в государственном владении. В последнем случае владельцем активов остается государство, однако исполнение отдельных аспектов данной услуги осуществляется коммерческими компаниями на основе контрактов разной продолжительности. Разница здесь налицо. Например, при приватизации железных дорог власти могут приватизировать все, а могут оставить в своем владении железнодорожную сеть и выдавать подряды на организацию движения, обслуживание станций и услуги по перевозкам товаров.
Эта разница становится очень важной при использовании подходов типа "Третьего пути", применяемого британским правительством новых лейбористов, которые утверждают, что их стратегия в области здравоохранения и образования включает партнерство между государственными и частными финансами и выдачу подрядов на предоставление услуг, а не передачу государственных активов в частные руки, которая называлась бы приватизацией. Хотя такой подход, в отличие от приватизации, помогает избежать утраты права собственности, влекущей за собой потерю контроля над государственными активами, в реальности он лишь усугубляет рассматриваемую нами проблему привилегированного лоббирования и доступа к министрам и госслужащим со стороны отдельных корпораций. Именно из-за того, что выдача подрядов на предоставление услуг и финансовое партнерство между государством и частными лицами не сопряжены с финальной приватизацией, взаимодействие между государственными властями и частным предпринимателем приобретает непрерывный характер, и поэтому лоббирование и предосудительный обмен взаимными услугами становятся постоянными факторами. Оба варианта по необходимости влекут за собой заключение долгосрочных контрактов. В случае частного финансирования таких проектов, как постройка больницы или крупной школы, срок действия контрактов может достигать тридцати лет и больше. С учетом недолговечности современных политических и организационных договоренностей такие контракты становятся более чем пожизненными. Выдача подрядов на оказание услуг не влечет за собой потребности в подобных долгосрочных контрактах, но она подразумевает некоторые невозвратные затраты, а, кроме того, частному подрядчику требуется время для вхождения в курс дела. Такие подряды обычно выдаются на срок от пяти до семи лет.
В течение действия таких контрактов заказчик попадает в сильную зависимость от подрядчика в смысле качества услуг. Подрядчик может штрафоваться за их неоказание, но и услуги, и их выполнение могут быть четко обозначены лишь в смысле текущих задач и потребностей. Контракт представляет собой юридически обязывающий документ, в который не так-то легко внести поправки; долгосрочный контракт - инструмент поразительно негибкий и неповоротливый для того, чтобы пользоваться им в эпоху, требующую особенно быстрой адаптируемости и гибкости. В случае краткосрочных (от пяти до семи лет) контрактов компании почти сразу же начинают думать об их возобновлении. Это, несомненно, дает им стимул к добросовестному исполнению существующего контракта, однако история выдачи подрядов учит нас не быть наивными. Имеются куда более простые и надежные способы возобновления контракта - вместо повседневного добросовестного оказания услуг достаточно поддерживать хорошие отношения с несколькими ключевыми лицами, занимающими ответственные должности.
Особенно интересно отметить возникновение множества компаний, специализирующихся на искусстве получения подрядов от государства в самых разных сферах деятельности: например, одна реально существующая британская компания берет подряды и на создание систем противоракетного предупреждения, и на организацию инспекций в начальных школах. Очевидно, что компания, прежде подвизавшаяся в строительстве систем ПРО, не имеет первоначального опыта в управлении школами, и поэтому, добиваясь подряда в этой области, не может со своей стороны предложить ничего серьезного. Зато она обладает опытом получения подрядов от политиков и госчиновников; этот опыт позволяет ей стать членом постдемократического эллипса, описанного в главе IV. Но обязательно ли этот опыт нужен для того, чтобы добавленная стоимость и качественная услуга доходили до непосредственных потребителей? В конце концов, потребность в этом опыте можно устранить, просто-напросто не выдавая подрядов частному сектору.
ОТМИРАНИЕ КОНЦЕПЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
Поведение государства в отношении реальных и потенциальных частных подрядчиков и готовность допустить их к процессу формулирования публичной политики, которая для них самих является источником прибыли, представляют собой примеры тенденций, упомянутых в главе II: утраты государством уверенности в себе и ликвидации государственной службы как явления. Стоит напомнить, что понятие государственной службы сложилось в пред-демократическую эпоху. Во многих странах оно получило еще большее развитие в эпоху расцвета так называемого бесконтрольного капитализма. Объясняется этот парадокс тем, что именно в стремлении оградить капиталистические свободы реформаторы XIX века нередко оказывались в ситуации, когда эти свободы вступали в противоречие с другими ценностями и интересами, и потому они всерьез воспринимали беспокойство Адама Смита о том, что бизнес способен извратить политику точно в той же степени, в какой политика способна извратить бизнес. Вследствие этого политикам и государственным служащим требовалась своя этика, диктовавшая им иное поведение, чем в деловом мире. Мало кому удавалось жить в согласии с этими идеалами, из-за чего конец XIX века часто воспринимается как царство лицемерия, но все же эти идеалы существовали. Общественная жизнь призывала к большой осторожности при взаимодействии с представителями влиятельных деловых кругов. Кроме того, от госслужащих требовалось не забывать об общественных интересах, которые не сводились к сумме частных деловых амбиций или того, на что были направлены эти амбиции. Эта идея развилась из концепции верховенства монархических интересов, но была адаптирована к условиям буржуазного капитализма и к необходимости внешнего регулятора в лице государства, а затем достигла своего апогея в социал-демократическом идеале государства на службе у своих граждан.
Подобный подход не подразумевал враждебного отношения к капиталистическому поведению, а лишь признание того, что оно имеет свои границы, и наличие определенного кодекса этики и поведения государственных чиновников. Аналогичные процессы определяли положение армии и церкви по отношению к постепенно нарождающемуся гражданскому и светскому государству. По мере того как в ходе политической жизни развивались институциональные структуры, не опиравшиеся на демонстрацию военной силы, становилось ясно, что политический и военный кодексы нуждаются в отделении друг от друга. Из того, что сторонники гражданской политической жизни настаивали на этом разделении и на неучастии военных в политике, не следовало, что они были пацифистами. Точно так же и некоторые политики из числа преданных христиан со временем стали настаивать на отделении церкви от государства.