Как указано в п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.06.2008 № 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Из текста разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного ст. 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе. Достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции служит создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции).
Антимонопольный орган, признавая неправомерными действия заявителя по утверждению муниципальных заданий по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования МАУ "КПиСП", исходил из того, что выполнение работ по оказанию таких поименованных в Реестре (перечне) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров", как предоставление дошкольного образования, в предмет которой наряду с обеспечением продуктами питания, хранением, расфасовкой, контролем качества и доставкой до места назначения также входит обеспечение педагогическим и прочим персоналом, обеспечивающих воспитание, обучение, развитие, присмотр, уход, оздоровление детей, возможно только образовательными учреждениями, к которым МАУ "КПиСП" не относится, а также из того, что получателем услуги учреждения в данном случае являлись муниципальные казенные дошкольные образовательные учреждения, а не население дошкольного возраста, как это указано в разделе "Получатель муниципальных услуг" Реестра (перечня) муниципальных услуг (работ) муниципального образования "Город Киров", что признано противоречащим как Закону № 94-ФЗ (после 01.01.2014 – Закону № 44-ФЗ), так и Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Согласно ст. 37 Закона об образовании (в полном объеме вступившего в силу с 01.09.2013) организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.
Осуществление организованного питания в образовательных организациях является составной частью образовательного процесса, в рамках которого предполагается выделение публичным образованием бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений, которые в числе прочего включают оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд.
При приобретении услуг по организации питания учащихся в процессе выполнения своих обязанностей муниципальные образовательные учреждения выступают муниципальными заказчиками, следовательно, должны осуществлять размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание, услуг для государственных или муниципальных нужд в соответствии с требованиями Закона о размещении заказов.
Анализ положений приведенных законодательных актов позволяет сделать вывод о том, что обязанность по выбору поставщика продуктов питания, в том числе за счет бюджетных средств, возложена на соответствующие казенные или бюджетные организации, при этом выбор поставщика должен осуществляться на конкурсных началах.
Необеспечение конкурентных процедур приводит к ограничению доступа всех возможных лиц, претендующих на заключение контрактов на оказание услуг по поставке продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации г. Кирова, к участию в размещении заказа.
На основании изложенного суд согласился с выводом антимонопольного органа о том, что финансирование таких услуг должно осуществляться в порядке, установленном Законом № 94-ФЗ (Законом № 44-ФЗ); выбор поставщика продуктов питания должен осуществляться с использованием конкурентных процедур; выделение субсидий на эти цели муниципальному автономному учреждению, не являющемуся образовательным учреждением, ни Законом о некоммерческих организациях, ни Бюджетным кодексом РФ не предусмотрено и противоречит требованиям Закона № 94-ФЗ (Закона № 44-ФЗ).
Родительская плата
Дошкольное образование согласно положениям ФГОС ДО не может осуществляться без оказания услуг по присмотру и уходу за детьми, которые рассматриваются в рекомендациях Минобрнауки России в качестве обязательной составляющей дошкольного образования, без которой образование детей невозможно (даже в случае кратковременного пребывания детей требуется их содержание в ДОО).
Согласно ст. 65 Закона об образовании в РФ за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей), и ее размер, если иное не установлено настоящим Законом. Установление платы не обязательное требование, это лишь право учредителя ДОО, который может самостоятельно определять размер и порядок взимания платы за присмотр и уход, но не реализацию основной образовательной программы дошкольного образования. Ведь бесплатность получения дошкольного образования гарантирована ч. 2 ст. 43 Конституции РФ.
Часть 4 ст. 65 Закона об образовании в РФ вводит также запрет на включение в размер родительской платы расходов на содержание недвижимого имущества муниципальных и государственных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования. Связано это с тем, что бремя содержания имущества возложено на собственника – субъекты РФ или муниципальные образования, а его включение в родительскую плату завышало бы размер платы и снижало уровень доступности дошкольного образования. Кроме того, на практике невозможно разделить расходы на содержание имущества между реализацией образовательной программы и присмотром и уходом. Однако частные образовательные организации могут включать в состав родительской платы расходы на содержание недвижимого имущества.
Законность введения родительской платы в государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях ранее подтверждал и Верховный Суд РФ (в частности решением от 27.01.2003 № ГКПИ02-1399, Определением Верховного Суда РФ от 03.04.2003 № КАСОЗ-137), указывая при этом, что "…взимание платы с родителей за содержание детей в государственном или муниципальном дошкольном образовательном учреждении не означает, что ребенок не получает бесплатного дошкольного образования, поскольку плата в данном случае взимается лишь за содержание детей в таких учреждениях, а не за дошкольное образование".
Пункт 34 ст. 2 Закона об образовании в РФ, определяет присмотр и уход за детьми как комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня.
Меры по организации питания включают в себя наличие помещения для приема пищи, приготовления горячего питания, оборудования, мебели и т. п., разработку соответствующего меню с учетом индивидуальных и возрастных особенностей детей, наличие в штате квалифицированного персонала; а также заключение договоров с поставщиками продуктов питания или готовой пищи и т. д.
Хозяйственно-бытовое обслуживание детей тесно связано с обеспечением их личной гигиены – ДОО должна располагать помещениями, оборудованными в соответствии с требованиями санитарных норм для обеспечения соблюдения детьми личной гигиены; располагать инвентарем и средствами для организации влажной уборки помещения, стирки и ухода за постельным бельем, иными вещами и мебелью, с которой контактируют дети.
ДОО должна обеспечить условия для соблюдения детьми режима дня (разработку, утверждение и реализацию образовательной программы соответствующим образом, иметь в штате достаточное количество персонала для организации присмотра за детьми, оборудовать помещения для сна и отдыха (досуга) и т. п.).
Родительская плата согласно федеральному законодательству не должна взиматься за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, обучающимися в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования. Кроме того, учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке.
Кроме того, согласно ч. 3 ст. 64 Закона об образовании в РФ родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, обеспечивающие получение детьми дошкольного образования в форме семейного образования, имеют право на получение методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи без взимания платы, в том числе в ДОО и общеобразовательных организациях, если в них созданы соответствующие консультационные центры. Обеспечение предоставления таких видов помощи осуществляется органами государственной власти субъектов РФ.
Статьей 52 действовавшего до 1 сентября 2013 г. Закона РФ от 10.06.1992 № 3266-1 "Об образовании", было предусмотрено, что учредители образовательных организаций, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей или законных представителей за содержание ребенка в указанных организациях, если иное не установлено настоящим Законом и иными федеральными законами.
При этом прежним законом об образовании размер родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, был ограничен следующими размерами:
– не может превышать 20 % затрат на содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении;
– не может превышать 10 % указанных затрат для родителей (законных представителей), имеющих трех и более несовершеннолетних детей.
Кроме того, Законом РФ "Об образовании" было установлено, что за содержание детей с ОВЗ, посещающих государственные и муниципальные образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования, а также детей с туберкулезной интоксикацией, находящихся в указанных образовательных учреждениях, родительская плата не взимается.
В новом законе 20-процентное ограничение отсутствует, нет ограничения родительской платы и для детей из многодетных семей. Оставлено лишь освобождение от родительской платы родителей детей с туберкулезной интоксикацией, обучающимися в государственных и муниципальных образовательных организациях. Из детей с ОВЗ освобождение от родительской платы получили лишь дети-инвалиды, к которым добавили детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Обратим внимание, что ограниченные возможности здоровья не обязательно влекут за собой получение инвалидности, поскольку для получения инвалидности должен соблюдаться ряд условий. Так, согласно п. 5 Правил признания лица инвалидом, утвержденных постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 № 95 условиями признания гражданина инвалидом являются:
– нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами;
– ограничение жизнедеятельности (полная или частичная утрата гражданином способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться или заниматься трудовой деятельностью);
– необходимость в мерах социальной защиты, включая реабилитацию.
Категория "ребенок-инвалид" устанавливается детям до достижения 18 лет.
Туберкулезной интоксикацией называют клиническую форму туберкулеза, при которой у ребенка диагностируют первичное инфицирование микобактериями туберкулеза (МБТ) и выявляют симптомы интоксикации без локальных проявлений туберкулеза. Клиническая картина при туберкулезной интоксикации у детей разнообразна, но характеризуется стойкими функциональными расстройствами со стороны различных систем организма.
Субъекты РФ и муниципальные образования в соответствии с ч. 2 ст. 65 Закона об образовании в РФ могут устанавливать дополнительные льготы для отдельных категорий детей по оплате услуг по присмотру и уходу как в виде полного освобождения от родительской платы, так и виде снижения ее размера. Порядок предоставления льгот устанавливается при этом нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований.
Обязательные требования к расчету родительской платы кардинально изменились. При расчете родительской платы не допускается включение расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования.
В этой связи большое значение для определения размера родительской платы имеет разграничение времени пребывания ребенка в дошкольной образовательной организации на время реализации образовательной программы дошкольного образования и время осуществления присмотра и ухода за ребенком.
В тоже время для расчета родительской платы, как было рассмотрено выше, Минобрнауки рекомендовало использовать Методику расчета нормативных затрат на оказание услуг по присмотру и уходу за детьми в образовательных организациях.
Таким образом, родительская плата фактически приравнивается к полному или частичному возмещению затрат на питание воспитанников плюс небольшой объем затрат на прочие расходы, связанные с приобретением расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены (реально они составляют в ДОО очень небольшие величины).
Величину нормативных затрат рекомендовано определять на уровне субъекта РФ и (или) муниципального района (городского округа) на основании анализа структуры затрат ДОО.
Ранее действовавший Перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденный постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 849, был признан утратившим силу постановлением Правительства РФ от 29.03.2014 № 245.
Вопросы установления родительской платы неоднократно становились предметом рассмотрения судов различных уровней. Выше уже отмечалось, что Верховный суд подтверждал возможность установления родительской платы за содержание детей в ДОО.
Апелляционным определением Курганского областного суда от 29.04.2014 по делу № 33-1247/2014 было отказано в удовлетворении апелляционного представления прокурора г. Кургана на решение Курганского городского суда Курганской области от 14.02.2014, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащим закону и недействующим п. 4 постановления Администрации г. Кургана от 29.12.2014 № 10158 "О плате, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города Кургана".
Прокурор г. Кургана в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании недействующим п. 4 постановления Администрации г. Кургана, мотивируя это тем, что этот пункт не соответствует требованиям федерального законодательства и подлежит признанию недействительным.
Указанным пунктом предусматривается, что родительская плата вносится в установленном размере ежемесячно до 15 числа текущего месяца в следующем порядке: 40 % от установленного размера родительской платы вносятся независимо от количества дней посещения ребенком муниципального дошкольного образовательного учреждения; 60 % от установленного размера родительской платы вносятся с учетом перерасчета за дни фактического посещения ребенком муниципального дошкольного образовательного учреждения.
Как указывалось в заявлении, федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об образовании в Российской Федерации" Администрации г. Кургана, как учредителю организаций, осуществляющих образовательную деятельность, не предоставлено право нормативно определять срок внесения и порядок распределения родительской платы, разрешение данных вопросов находится за пределами компетенции Администрации г. Кургана и в соответствии с подп. "д" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, является коррупциогенным фактором. Кроме того, в заявлении указывалось, что определение порядка распределения внесенной родительской платы в процентном соотношении в нарушение п. 2 ст. 1 ГК РФ, ст. 779 ГК РФ и ст. 37 Закона РФ "О защите прав потребителей" заставляет граждан оплачивать неоказанные им услуги, возлагает на граждан не предусмотренную федеральным законом обязанность по внесению родительской платы, не подлежащей перерасчету и являющейся безвозвратной, что нарушает права граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждениях. закрепленное в п. 4 постановления требование об обязательной уплате 40 % установленной платы вне зависимости от количества дней посещения ребенком дошкольного образовательного учреждения является завышенным требованием в контексте подп. "а" п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов, и также является коррупциогенным фактором.
По результатам прокурорской проверки в адрес Администрации г. Кургана был внесен протест, в удовлетворении которого прокурору было отказано.