Представитель Администрации города Кургана, действующая на основании доверенности, с заявлением не согласилась, ссылаясь на нормы федерального законодательства, полагала, что предоставленное законом учредителям образовательных организаций право установления родительской платы включает в себя не только определение ее конкретного размера, но также и установление срока и порядка ее внесения родителями. Не усматривала оснований к удовлетворению заявления прокурора в связи с изданием постановления, которое служит лишь методическим указанием для Департамента социальной политики, определяя единый подход к расчету затрат, и не является нормативным актом, в связи с чем не подлежало опубликованию.
Прокурор полагал, что судом были ошибочно приняты во внимание доводы Администрации города о том, что услуга по присмотру и уходу за детьми предоставляется дошкольным образовательным учреждением не в конкретный день посещения ребенком образовательного учреждения, а с начала предоставления этой услуги. Данная позиция основана на разъяснениях, изложенными в письмах Минобрнауки России от 01.10.2013 № 08-1408 и от 24.04.2013 № Дл-101/08, которые носят рекомендательный характер и имеют меньшую юридическую силу по сравнению с федеральным законодательством.
Таким образом, фактически прокурор полагал, что и рекомендации Минобрнауки России противоречат федеральному законодательству (хотя формально и не оспаривал их).
Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что оспариваемые положения п. 4 постановления Администрации г. Кургана "О плате, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города Кургана" по установлению срока внесения родительской платы и возможности ее распределения требованиям федерального законодательства не противоречат, мотивировав свой вывод следующим.
В соответствии с положениями п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха в каникулярное время относится к вопросам местного значения городского округа.
При этом согласно ч. 2 ст. 18 указанного Федерального закона финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ).
Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики РФ в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, правовое положение участников отношений в сфере образования регламентируются Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". В силу ч. 1 ст. 65 Закона ДОО осуществляют присмотр и уход за детьми, под которым следует понимать комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня (п. 34 ст. 2 Закона). Создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления (п. 3 ч. 1 ст. 9 Закона).
В этой связи ч. 2 ст. 65 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" установлено, что за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей) и ее размер, если иное не установлено Федеральным законом. Учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке.
При этом Федеральный закон № 273-ФЗ оставляет на усмотрение учредителя и не устанавливает определенных параметров и каких-либо ограничений в регулировании учредителем образовательной организации вопросов установления родительской платы, за исключением содержащегося в ч. 4 ст. 65 Закона запрета на включение в родительскую плату расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также на содержание недвижимого имущества данных образовательных организаций.
Более того, закон, относя обязанность по созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми в муниципальных учреждениях, осуществляющих образовательную деятельность, к полномочиям органов местного самоуправления, реализуемых за счет средств местных бюджетов, не предусматривает права иных участников отношений в сфере образования на получение подобных услуг авансом.
Установление срока внесения оплаты имеет целью упорядочение поступления денежных средств и обеспечение возможности планирования будущих расходов по организации присмотра и ухода за детьми, что в полной мере согласуется с преследуемыми Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации" целями и не может нарушать либо ограничивать права граждан на образование.
В этой связи Администрация г. Кургана, уполномоченная на создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных предприятий и учреждений, в пределах своих дискреционных полномочий, закрепленных федеральным законодательством и Уставом муниципального образования, вправе была определять срок, а также порядок внесения родительской платы с установлением статистически обоснованного процентного соотношения условно-постоянной (40 %) и переменной составляющей (60 %) этой платы на регулируемый период.
Как было установлено судом, определенная п. 4 постановления часть родительской платы в размере 40 % в структуре общей оплаты соответствует невозвратным затратам, которые несет муниципальное учреждение на присмотр и уход за одним ребенком в месяц.
Бездоказательные утверждения прокурора, что определение Администрацией г. Кургана срока внесения родительской платы и ее распределения находится вне компетенции учредителя и поэтому является коррупциогенным фактором в соответствии с подп. "д" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, судебная коллегия нашла несостоятельными.
Также не являются состоятельными доводы прокурора о противоречии оспариваемых положений в части установления невозвратной доли родительской платы (40 %) положениям п. 2 ст. 1 ГК РФ, ст. 779 ГК РФ и ст. 37 Закона РФ "О защите прав потребителей", как заставляющих граждан оплачивать неоказанные им услуги в случае внесения оплаты в полном объеме при последующем непосещении ребенком дошкольного учреждения.
Приводимые прокурором в обоснование своих доводов о незаконности правового акта нормы гражданского законодательства, а также связанными с ними другие положения гражданского законодательства об оплате потребителем (заказчиком) выполненных услуг – ст. 781, 782 ГК РФ, ст. 32 Закона РФ "О защите прав потребителей" в любом случае предусматривают оплату исполнителю фактически понесенных им расходов, связанных с исполнением обязательств, что в полной мере согласуется с представленными Администрацией города Кургана и не оспоренными прокурором доказательствами условного разделения родительской платы на две части, одна из которых (40 %) отражает размер расходов, которые дошкольные учреждения будут вынуждены фактически нести вне зависимости от их посещаемости воспитанниками.
Суд делал вывод о том, что в данном случае установление учредителем в составе родительской платы части расходов, отражающей фактические расходы учреждений и не подлежащих возврату в связи с отказом от посещения учреждения, не свидетельствует о нарушении закрепленных Конституцией РФ и Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации" прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного образования в муниципальных учреждениях.
Договор на образование
Согласно ст. 53 Закона об образовании в РФ основанием возникновения образовательных отношений служит распорядительный акт ДОО о приеме лица на обучение в эту организацию (в случае осуществления образовательной деятельности индивидуальным предпринимателем – договор об образовании). В случае приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования или за счет средств физических и (или) юридических лиц изданию распорядительного акта о приеме лица на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, предшествует заключение договора об образовании.
Таким образом, законом определена обязательность заключения договоров на образование в случае реализации программ дошкольного образования.
Согласно ст. 54 Закона об образовании в РФ договор об образовании в случае реализации программ дошкольного образования заключается в простой письменной форме между ДОО и родителями (законными представителями) несовершеннолетнего лица, зачисляемого на обучение.
Согласно требованиям ст. 54 Закона об образовании в РФ в договоре об образовании должны быть указаны основные характеристики образования, в том числе вид, уровень и (или) направленность образовательной программы (часть образовательной программы определенных уровня, вида и (или) направленности), форма обучения, срок освоения образовательной программы (продолжительность обучения).
Минобрнауки России утверждена примерная форма договоров об образовании на обучение образовательным программам дошкольного образования (приказ Минобрнауки России от 13.01.2014 № 8) (далее – Примерная форма договора).
Согласно п. 1.1 Примерной формы предметом договора являются оказание образовательной организацией воспитаннику образовательных услуг в рамках реализации основной образовательной программы дошкольного образования (далее – образовательная программа) в соответствии с ФГОС ДО, содержание воспитанника в образовательной организации, присмотр и уход за ним.
Примерная форма договора предусматривает указание в договоре:
– формы обучения;
– наименования образовательной программы;
– срока освоения образовательной программы (продолжительности обучения) на момент подписания договора (календарных лет);
– режима пребывания воспитанника в образовательной организации;
– направленности группы, в которую зачисляется ребенок (общеразвивающая, компенсирующая, комбинированная, оздоровительная).
Исходя из п. 2.9 ФГОС ДО п. 2.1 Примерной формы договора закрепляется право родителей (законных представителей) участвовать в образовательной деятельности ДОО, в том числе, в формировании образовательной программы.
Фиксируются ряд прав, следующих из законодательства об образовании, а также право находиться со своим ребенком в ДОО в период его адаптации.
Кроме обязанностей, установленных законодательством об образовании Примерная форма договора фиксирует и ряд специфических обязанностей, например, "Обеспечивать Воспитанника необходимым сбалансированным питанием, с указанием вида питания, в том числе диетического, кратности и времени его приема" (п. 2.3.10).
Пунктом 3.1. Примерной формы договора фиксируется стоимость услуг исполнителя по присмотру и уходу за воспитанником (родительская плата). При этом указывается, что не допускается включение расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества образовательной организации в родительскую плату за присмотр и уход за воспитанником.
Пункт 3.2 Примерной формы договора предусматривает, что начисление родительской платы производится из расчета фактически оказанной услуги по присмотру и уходу, соразмерно количеству календарных дней, в течение которых оказывалась услуга.
Порядки установления родительской платы, принимаемые органами местного самоуправления, как правило, предусматривают возможность уменьшения родительской платы в случае болезни ребенка или пропуска по уважительным причинам. Однако в случае пропуска посещения ДОО без уважительных причин, чаще всего, как правило, перерасчет не производится, тем более, что в таких случаях затраты на продукты питания ДОО несет. Учитывая, что Примерная форма договора носит рекомендательный характер, при заключении договоров на образование в ДОО соответствующие пункты Примерной формы могут и должны корректироваться ДОО.
Раздел IV Примерной формы договора определяет размер, сроки и порядок оплаты дополнительных образовательных услуг. Их наименование, перечень и форма предоставления определяются в приложении к Договору об образовании.
Обязательность предоставления мест в МДОУ
Согласно ст. 67 Закона об образовании в РФ правила приема на обучение по основным общеобразовательным программам (включая образовательные программы дошкольного образования) должны обеспечивать прием всех граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Правила приема в государственные и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация. В приеме в государственную или муниципальную образовательную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест.
Порядок приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования утвержден приказом Минобрнауки России от 08.04.2014 № 293.
Согласно п. 7 Порядка прием в образовательную организацию осуществляется в течение всего календарного года при наличии свободных мест.
Документы о приеме подаются в образовательную организацию, в которую получено направление в рамках реализации государственной и муниципальной услуги, предоставляемой органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, по приему заявлений, постановке на учет и зачислению детей в образовательные организации, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады).
Образовательная организация может осуществлять прием указанного заявления в форме электронного документа с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, что на практике называется "электронной очередью".
Признаются обоснованными наличие очереди и непредоставления мест в ДОО для лиц, не имеющих регистрации на территории соответствующего муниципального образования (субъекта РФ).
Так, в Определении Верховного Суда РФ от 04.02.2015 № 5-АПГ14-61 рассмотрено заявление гражданина об оспаривании отдельных положений Временных правил регистрации заявлений о постановке детей на учет, внесения изменений в имеющиеся заявления и направления детей на зачисление в государственные образовательные организации, реализующие программы дошкольного образования, подведомственные Департаменту образования г. Москвы, утвержденных его руководителем.
Временные правила предусматривают, что при постановке на учет при личном обращении в ОСИП заявители предъявляют документ, удостоверяющий регистрацию ребенка по месту жительства в Москве, или документ, удостоверяющий регистрацию ребенка по месту пребывания на территории Москвы. Заявители, дети которых не зарегистрированы по месту жительства на территории, закрепленной за организацией и выбравшие в качестве основной организации дошкольное отделение образовательного комплекса, информируются в личном кабинете (при подаче заявления на Портале) или лично (при подаче заявления в ОСИП), что их дети направляются в организацию на свободные места, оставшиеся после обеспечения местами детей, зарегистрированных по месту жительства на территории, закрепленной за организацией, в соответствии с порядком формирования электронного реестра (раздел 5 настоящих Временных правил) (абзац 27 раздела 3).
Суд пришел к выводу о том, что оспариваемые положения приняты Департаментом образования г. Москвы в пределах предоставленных ему полномочий и компетенции, требованиям действующего федерального законодательства не противоречат. При этом суд исходил из того, что согласно п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ общие вопросы воспитания и образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральным законам (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ).
В соответствии с ч. 2 ст. 43 Конституции РФ гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Специальным документом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования, является Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", который устанавливает основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, относя к таковым, в частности, обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования (п. 2 ч. 1 ст. 3).
Федеральный законодатель предоставил субъектам РФ полномочия по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, а также организацию предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ.
Проведенный судом сравнительный анализ оспариваемых заявителем норм Временных правил с положениями федерального и регионального законодательства, имеющих большую юридическую силу и регулирующих организационные вопросы, связанные с реализацией права на поступление детей в дошкольные образовательные учреждения, позволил сделать вывод о том, что оспариваемые нормы не предполагают отказ в зачислении в дошкольное образовательное учреждение Москвы по мотиву отсутствия у ребенка регистрации по месту жительства (месту пребывания) на закрепленной за образовательным учреждением территории. Оспариваемые положения содержат единственное основание для отказа в зачислении в выбранное учреждение – отсутствие свободных мест, что в полной мере согласуется с требованиями как Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", так и Закона г. Москвы от 10.03.2004 № 14 "Об общем образовании в г. Москве", в связи с чем оснований для признания оспариваемых положений Временных правил противоречащими федеральному законодательству и иным актам, имеющим большую юридическую силу, у суда не имелось.