Таким образом, в реализации программы участвуют все работники ДОО, что делает незаконным любые попытки ограничить категории персонала, которым выплачивается заработная плата за счет субвенций из бюджетов субъектов РФ на реализацию программ дошкольного образования в соответствии с ФГОС ДО, за исключением научных работников. Как отмечается в Комментариях, "финансовая ответственность за сопровождение реализации Программы указанными категориями персонала возлагается на органы власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие управление в сфере образования, и не может быть переложена на уровень муниципалитетов или родителей. То есть средства на оплату труда указанных категорий персонала должны быть заложены в региональные нормативы затрат. Финансовое обеспечение привлечения к реализации Программы научных работников остается на усмотрение субъекта Российской Федерации". Следовательно, в случае отсутствия соответствующих норм в региональных нормативных актах выплата заработной платы научному работнику, состоящему в штате ДОО, за счет средств регионального бюджета на реализацию основной образовательной Программы ДОО, может быть расценена в качестве нецелевого использования средств.
При этом установлено, что "необходимым условием качественной реализации Программы является ее непрерывное сопровождение педагогическими и учебно-вспомогательными работниками в течение всего времени ее реализации в Организации или в Группе", что перекликается с рассмотренными выше требованиями п. 2.5 ФГОС ДО.
Квалификация педагогических и учебно-вспомогательных работников должна соответствовать квалификационным характеристикам, установленным Единым квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих, в разделе "Квалификационные характеристики должностей работников образования", утвержденном приказом Минздравсоцразвития России от 26.08.2010 № 761н (с изменениями и дополнениями).
Как видим, ФГОС ДО не учитывает принятия Стандарта педагога, поэтому следует ожидать внесения соответствующих изменений во ФГОС ДО в части кадровых условий.
Должностной состав и количество работников, необходимых для реализации и обеспечения реализации Программы, определяются ее целями и задачами, а также особенностями развития детей. В соответствии с п. 4 ч. 2 и ч. 3 ст. 28 Закона об образовании в РФ установление штатного расписания является компетенцией ДОО. В то же время, в Комментариях указывается, что ДОО должна исходить в первую очередь из задачи обеспечения требований Стандарта.
Номенклатура должностей руководящих, педагогических и учебно-вспомогательных работников утверждена постановлением Правительства РФ от 08.08.2013 № 678 "Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций".
Для сопровождения реализации Программы на протяжении всего времени реализации (в большинстве случаев соответствующего продолжительности работы группы) в каждой группе должно находиться не менее двух работников, в том числе один воспитатель (или другой педагогический работник) и помощник воспитателя (младшего воспитателя). Таким образом, дети в любой момент должны быть под присмотром одного или нескольких работников организации, принимающих участие в реализации Программы (с педагогическим и (или) учебно-вспомогательным работником).
В Комментариях указывается, что при расчете региональных нормативов финансирования необходимо учитывать особенности нагрузки на отдельные должности работников при работе в различных группах, в том числе в группах с различной направленностью Программ, а также особенности работы воспитателей в течение времени их совместного пребывания в организации:
– при оформлении результатов наблюдения (мониторинга) за здоровьем, развитием и воспитанием детей, в том числе с помощью электронных форм;
– разработке плана (программы) воспитательной работы;
– участии в работе педагогических, методических советов, других формах методической работы, в проведении родительских собраний, оздоровительных, воспитательных и других мероприятий, предусмотренных образовательной Программой, организации и проведении методической и консультативной помощи родителям (лицам, их заменяющим) и иных мероприятиях, предусмотренных должностной инструкцией.
Необходимо также учитывать, что для эффективного развития в выделенных образовательных областях с детьми в течение дня помимо воспитателя должны работать и другие педагогические работники (например, инструкторы по физической культуре, музыкальные руководители, специалисты по художественному и эстетическому воспитанию, педагоги-психологи), а также должна осуществляться методическая поддержка реализации Программы.
Согласно п. 3.4.2 ФГОС ДО педагогические работники, реализующие Программу, должны обладать основными компетенциями, необходимыми для создания условия развития детей, обозначенными в п. 3.2.5 настоящего Стандарта. Однако Профессиональный стандарт "Педагог (педагогическая деятельность в сфере дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования) (воспитатель, учитель)", утвержденный приказом Минтруда России от 18.10.2013 № 544н, этого прямо не предусматривает, что свидетельствует о несогласованной разработки различных стандартов и не системности деятельности Минобрнауки России.
4. Пунктом 3.5 ФГОС ДО определены требования к материально-техническим условиям реализации основной образовательной программы дошкольного образования. Они включают:
1) требования, определяемые в соответствии с санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами:
– санитарные правила СанПиН 2.4.1.3147-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к дошкольным группам, размещенным в жилых помещениях жилищного фонда", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19.12.2013 № 68,
– санитарные правила СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15.05.2013 № 26,
– санитарные правила СанПиН 2.4.1201-03 "Гигиенические требования к устройству, содержанию, оборудованию и режиму работы специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации", утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 11.03.2003 № 13,
– санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.3259-15 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27.04.2015 № 15, которые вводятся в действие с 1 сентября 2015 года,
– Методические указания по контролю за устройством и оборудованием дошкольных учреждений для детей с нарушениями физического и умственного развития, утвержденные Главным государственным санитарным врачом СССР 25.05.1978 № 1850-78;
2) требования, определяемые в соответствии с правилами пожарной безопасности, в том числе ППБ-101-89 "Пожарная безопасность в образовательных учреждениях, объектах культуры", утвержденные приказом Гособразования СССР от 04.07.1989 № 541 "О введении в действие Правил пожарной безопасности";
3) требования к средствам обучения и воспитания в соответствии с возрастом и индивидуальными особенностями развития детей, в том числе:
– Решение Комиссии Таможенного союза от 23.09.2011 № 798 "О принятии технического регламента Таможенного союза "О безопасности игрушек"",
– Решение Комиссии Таможенного союза от 28.05.2010 № 299 "О применении санитарных мер в таможенном союзе",
– СанПиН 2.4.7/1.1.1286-03. "2.4.7. Гигиена детей и подростков. 1.1. Гигиена. Токсикология. Санитария. Гигиенические требования к одежде для детей, подростков и взрослых, товарам детского ассортимента и материалам для изделий (изделиям), контактирующим с кожей человека. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 17.04.2003;
4) оснащенность помещений развивающей предметно-пространственной средой;
5) требования к материально-техническому обеспечению программы (учебно-методический комплект, оборудование, оснащение (предметы).
5. Пунктом 3.6. ФГОС ДО определены требования к финансовым условиям реализации основной образовательной программы дошкольного образования, которые определяют закрепление на уровне ФГОС ДО обязательств субъекта РФ по обеспечению выполнения кадровых требований и требований к предметно-развивающей среде и обязательства муниципалитета по финансовому обеспечению организации реализации Программы в учреждениях. При этом подробное распределение региональных и местных обязательств разъясняется письмом Минобрнауки России от 01.10.2013 № 08-1408. Однако в эти Методические рекомендации уже внесены изменения, о чем пойдет речь чуть позже.
Согласно п. 3.6.1 ФГОС ДО финансовое обеспечение государственных гарантий на получение гражданами общедоступного и бесплатного дошкольного образования за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ в государственных, муниципальных и частных организациях осуществляется на основе нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, определяемых органами государственной власти субъектов РФ, обеспечивающих реализацию Программы в соответствии со Стандартом.
Выделенные слова можно считать правильным наименованием нормативов, которые должны устанавливать субъекты РФ (на практике же используются совершенно различные наименования).
Финансовые условия реализации Программы должны:
1) обеспечивать возможность выполнения требований Стандарта к условиям реализации и структуре Программы;
2) обеспечивать реализацию обязательной части Программы и части, формируемой участниками образовательного процесса, учитывая вариативность индивидуальных траекторий развития детей;
3) отражать структуру и объем расходов, необходимых для реализации Программы, а также механизм их формирования.
Пункт 3.6.3 ФГОС ДО предусматривает, что нормативы определяются в соответствии со Стандартом, с учетом:
– типа организации;
– специальных условий получения образования детьми с ОВЗ (специальные условия образования – специальные образовательные программы, методы и средства обучения, учебники, учебные пособия, дидактические и наглядные материалы, технические средства обучения коллективного и индивидуального пользования (включая специальные), средства коммуникации и связи, сурдоперевод при реализации образовательных программ, адаптация образовательных организаций и прилегающих к ним территорий для свободного доступа всех категорий лиц с ОВЗ, а также педагогические, психолого-педагогические, медицинские, социальные и иные услуги, обеспечивающие адаптивную среду образования и безбарьерную среду жизнедеятельности, без которых освоение образовательных программ лицами с ОВЗ затруднено);
– обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников;
– обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья детей;
– направленности Программы;
– категорий детей;
– форм обучения;
– иных особенностей образовательной деятельности.
Норматив должен быть достаточным и необходимым для осуществления ДОО:
– расходов на оплату труда работников, реализующих Программу;
– расходов на средства обучения и воспитания, соответствующие материалы, в том числе приобретение учебных изданий в бумажном и электронном виде, дидактических материалов, аудио– и видеоматериалов, в том числе материалов, оборудования, спецодежды, игр и игрушек, электронных образовательных ресурсов, необходимых для организации всех видов учебной деятельности и создания развивающей предметно-пространственной среды, в том числе специальных для детей с ОВЗ. Развивающая предметно-пространственная среда – часть образовательной среды, представленная специально организованным пространством (помещениями, участком и т. п.), материалами, оборудованием и инвентарем для развития детей в соответствии с особенностями каждого возрастного этапа, охраны и укрепления их здоровья, учета особенностей и коррекции недостатков их развития, приобретение обновляемых образовательных ресурсов, в том числе расходных материалов, подписки на актуализацию электронных ресурсов, техническое сопровождение деятельности средств обучения и воспитания, спортивного, оздоровительного оборудования, инвентаря, оплату услуг связи, в том числе расходов, связанных с подключением к Интернету;
– расходов, связанных с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников по профилю их деятельности;
– иных расходов, связанных с реализацией и обеспечением реализации Программы.
Требования к результатам освоения основной образовательной программы дошкольного образования
Требования Стандарта к результатам освоения Программы представлены в виде целевых ориентиров дошкольного образования, которые представляют собой социально-нормативные возрастные характеристики возможных достижений ребенка на этапе завершения уровня дошкольного образования. В п. 4.1 ФГОС ДО констатируется, что специфика дошкольного детства (гибкость, пластичность развития ребенка, высокий разброс вариантов его развития, его непосредственность и непроизвольность), а также системные особенности дошкольного образования (необязательность уровня дошкольного образования в Российской Федерации, отсутствие возможности вменения ребенку какой-либо ответственности за результат) делают неправомерными требования от ребенка конкретных образовательных достижений и обусловливают необходимость определения результатов освоения образовательной программы в виде целевых ориентиров.
Целевые ориентиры определяются независимо от форм реализации Программы, а также от ее характера, особенностей развития детей и ДОО, реализующей Программу.
Важно то, что целевые ориентиры не подлежат непосредственной оценке, в том числе в виде педагогической диагностики (мониторинга), и не являются основанием для их формального сравнения с реальными достижениями детей. Они не являются основой объективной оценки соответствия установленным требованиям образовательной деятельности и подготовки детей. Освоение Программы не сопровождается проведением промежуточных аттестаций и итоговой аттестации воспитанников.
Такие положения ФГОС ДО соответствуют требованиям Закона об образовании в РФ, и, как указано в Комментариях "представляют собой возрастной портрет ребенка, который не может быть непосредственно применен к отдельному ребенку".
Этот портрет определен как целевые ориентиры образования в младенческом и раннем возрасте и на этапе завершения дошкольного образования.
Вместе с тем, согласно п. 4.7 ФГОС ДО целевые ориентиры Программы выступают основаниями преемственности дошкольного и начального общего образования. При соблюдении требований к условиям реализации Программы настоящие целевые ориентиры предполагают формирование у детей дошкольного возраста предпосылок к учебной деятельности на этапе завершения ими дошкольного образования. В случае если Программа не охватывает старший дошкольный возраст, то данные требования должны рассматриваться как долгосрочные ориентиры, а непосредственные целевые ориентиры освоения Программы воспитанниками – как создающие предпосылки для их реализации.
Однако что такое "предпосылки к учебной деятельности" нигде в ФГОС ДО не определено, как и не понятно, что может считаться доказательством формирования этих "предпосылок", какие именно характеристики выпускника ДОО свидетельствуют о формировании этих предпосылок.
Очевидно, что в ФГОС ДО эти предпосылки упомянуты для создания видимости соблюдения преемственности стандартов, однако ни ФГОС ДО, ни федеральный государственный образовательный стандарт начального общего образования (утвержден приказом Минобрнауки России от 06.10.2009 № 373) не содержат никаких положений, доказывающих наличие преемственности. Оба стандарта никоим образом между собой не связаны, а имеющиеся во ФГОС ДО слова "преемственность" представляет собой лишь декларативные заявления.
Общее образование – вид образования, направленный на развитие личности и приобретение в процессе освоения основных общеобразовательных программ знаний, умений, навыков и формирование компетенции, необходимых для жизни человека в обществе, осознанного выбора профессии и получения профессионального образования.
Если следовать этому определению из Закона об образовании в РФ, то ФГОС ДО должен содержать ответ на вопрос, какие знания, умения, навыки и компетенции приобретет выпускник ДОО, однако четкого ответа на такой вопрос мы не получаем.
Согласно п. 4.5 ФГОС ДО целевые ориентиры не могут служить непосредственным основанием при решении управленческих задач, включая:
– аттестацию педагогических кадров;
– оценку качества образования;
– оценку как итогового, так и промежуточного уровня развития детей, в том числе в рамках мониторинга (в форме тестирования, с использованием методов, основанных на наблюдении, или иных методов измерения результативности детей);
– оценку выполнения муниципального (государственного) задания средствами их включения в показатели качества выполнения задания;
– распределение стимулирующего фонда оплаты труда работников организации.
Основанием для такого запрета служит характер целевых ориентиров, которые не предполагают контроля за достижением конкретных образовательных результатов детей.
В Комментариях указывается на то, что контроль за образовательной деятельностью в рамках реализации Программы в ДОО должен осуществляться не за образовательными результатами детей, а за условиями ее реализации, которые и способствуют достижению детьми определенных образовательных результатов.
Оценка выполнения муниципального (государственного) задания должна строиться на основании критериев, характеризующих создаваемые организацией условия при реализации Программы. При расчете критериев, используемых для оценки выполнения бюджетных заданий, запрещается использовать показатели, соотносимые с характеристиками воспитанников организации.
Используемые в Организациях критерии для оценки эффективности деятельности отдельных работников должны быть построены на показателях, характеризующих создаваемые ими условия при реализации образовательной программы. Запрещается использовать показатели, соотносимые с характеристиками воспитанников Организации.
Таким образом, важнейшие управленческие вопросы, связанные с аттестацией работников, выполнением муниципального задания, контролем за соответствием условий реализации образовательной программы дошкольного образования, остались ФГОС ДО неурегулированными.