Иными словами, в публичном пространстве федеративного государства обязательно должны наличествовать зоны, в которых то или иное меньшинство будет ощущать себя большинством и пользоваться привилегиями, подобающими большинству. Именно этим обусловлено фундаментальное значение, которое в многонациональных федерациях имеет "национализм составных частей", то есть удовлетворение "коллективных потребностей и нужд этноса или этносов, вынужденных сосуществовать с более крупной и преобладающей национальной группой, предопределяющей лицо федерации как политического целого". Опыт Российской Федерации, оцениваемый в указанной перспективе, трудно признать удачным и вдохновляющим, так как прошедшее под знаком "вертикали власти" десятилетие резко и быстро сузило диапазон политического самовыражения этнических групп, которые населяют нашу страну. А поскольку для политиков и граждан непризнанных республик, добивающихся переустройства собственных взаимоотношений со своими "малыми метрополиями", российский опыт наиболее актуален, их и без того невеликий энтузиазм по поводу федеративных проектов не мог не угаснуть окончательно. Или – почти окончательно.
Теперь перейду ко второму вопросу. Я попытаюсь оценить то, в какой степени сохраняемая Россией уже более пятнадцати лет стойкая и заслуживающая всяческих похвал приверженность федералистской букве помогает поддерживать нормальные отношения с соседями. Для исследователя сравнительного федерализма здесь таится одна из фундаментальных загадок: почему Россия, перестав быть федерацией во всем, за исключением названия, продолжает именовать себя "Российской Федерацией"? Действительно, когда британский ученый Камерон Росс называет нынешнюю Россию "федерацией без федерализма", с ним трудно спорить. Не проще ли было бы в такой ситуации конституционно узаконить "вертикаль", принять соответствующие поправки в Основной закон – и честно провозгласить страну унитарным государством? Но ни малейшей попытки произвести эту логичную, казалось бы, операцию не наблюдается. Почему? На мой взгляд, ответ следует искать в метаморфозах, которые претерпел федерализм в последние десятилетия. Еще в середине 1960-х годов Уильям Райкер обратил внимание на любопытное обстоятельство: с отходом в небытие традиционных колониальных империй федерализм превратился в единственное политическое средство, позволяющее легально, то есть без применения силы, приобретать новые территории. В мире, где победила политическая корректность, циничный захват чужих земель более не рассматривается как приемлемая опция. Естественным оформлением территориальной экспансии в такой ситуации выступает исключительно федерализм.
Более того, в российском случае сохранение государством федеративной правовой оболочки гармонично сочетается со стремлением эффективно регулировать политические процессы в так называемом "ближнем зарубежье". Активация этого регулирования, которое в ельцинское время либо было вообще забыто, либо, в лучшем случае, осуществлялось в режиме ad hoc, состоялась на рубеже 1990-х и 2000-х годов. Для внешнеполитической миссии нашего федерализма символическим рубежом стало принятие в 2001 году Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта", регламентирующего изменение состава субъектов в результате присоединения к России территорий иностранного государства. В нынешней редакции этот акт требует осуществления согласительных процедур с участием властей той страны, которая в полном составе или частично присоединяется к Российской Федерации. Любопытно отметить, что российские "ястребы" в первое президентство Владимира Путина уже пытались сделать эту тягостную для них норму более "удобной". В 2005 году парламентская фракция "Родина" предложила внести в закон пункт о том, что инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию является народ, проживающий на территории предполагаемого будущего субъекта. Соответственно, решение о присоединении к России должно было высказываться на всенародном референдуме. Иными словами, разработчики фактически предлагали Государственной Думе проигнорировать международные договоры России во имя частичного восстановления СССР. Как симптоматично выразился в ходе дебатов один из авторов законопроекта, депутат Андрей Савельев, "кроме юридической бесспорности существует еще и политическая целесообразность".
К чести Государственной Думы следует сказать, что в 2005 году законопроект был провален, да и фракции "Родина" в нижней палате больше нет. Но эта история – которую, кстати, вспоминали в нашей прессе после августа 2008 года, – весьма показательна в смысле обсуждаемых трендов. Негласный политический консенсус, утвердившийся в рядах российской элиты, предполагает, по-видимому, что империя есть вещь вполне полезная, даже если ей приходится тщательно скрывать свою имперскую суть, выдавая себя за нечто иное. По этой причине в последнее время виртуальный спрос на федеративную идею возник там, где его появления трудно было ожидать – в среде "нефтегазовых" державников, убедивших себя в том, что в последние десять лет наша родина действительно "встает с колен". Парадоксальность такой ситуации не вызывает сомнений, поскольку демократическая и либеральная по своей природе федеративная идеология в современной России применяется прежде всего для обоснования чаемой великодержавной экспансии. Более того, если в нашем федерализме все еще теплится жизнь, то благодарить за это надо поднимающую голову отечественную имперскую мечту.
Немаловажную роль играет и то обстоятельство, что в глазах раздумывающих о вступлении кандидатов федерация выглядит более гостеприимным домом, нежели унитарное государство. Ведь если даже федералистский выбор окажется ошибочным, в его рамках элитам разочаровавшегося субъекта федерации будет проще минимизировать издержки своего просчета. Кроме того, пути для возможного – в будущем – отступления здесь также остаются открытыми (или приоткрытыми), а это немаловажно, особенно в тех случаях, когда территория, вступающая в федерацию, испытывает явную внешнюю угрозу, а решение ее политического класса о присоединении к союзу мотивировано сиюминутными соображениями политического выживания. Присоединившись к империи, назад можно уйти только с оружием в руках, поскольку такая система в своем естественном состоянии работает только на вход. А вот в случае с федеративным союзом это неочевидно; история знает федерации, которые переживали сецессию составных частей или даже разваливались достаточно мирно.
Что же касается вопроса о том, может ли такая трактовка федерализма вносить вклад в укрепление региональной безопасности или во взаимопонимание с соседями по бывшему советскому пространству, то ответ на него представляется очевидным. И это печально, потому что в итоге в постсоветском контексте миротворческий, демократичный, соглашательский (в хорошем смысле этого слова) потенциал федерализма вообще не реализуется, причем ни одной из сторон, так или иначе задетых федеративной идеей. В больших и малых войнах, вспыхивавших в пределах бывшего Советского Союза, "насилие прекращалось либо через военную победу, либо через взаимное истощение ресурсов сторон. Но механизмы компромиссного согласования интересов, которые базировались бы на взаимном доверии, демократизации и экономической выгоде, не принимались сторонами конфликта". Одни "бывшие советские" боятся федерализма, видя в нем исключительно напасть и погибель. Другие "бывшие советские" готовы практиковать его, но в довольно причудливом виде, выворачивая федеративную идею наизнанку и превращая федерализм в орудие потенциальной экспансии. Обе трактовки – федерализм как устойчивая фобия, с одной стороны, и "имперский федерализм", с другой стороны, – не оставляют федеративной модели как лекарству от противостояния и конфронтации никаких шансов. Хотя более эффективный инструмент для решения подобной задачи найти было бы сложно.
Все сказанное позволяет как минимум частично прояснить вопрос о том, почему в освоении столь полезного для расколотых обществ федералистского инструментария Россия опередила прочие постсоветские страны. Произошло это, если можно так выразиться, невольно. В правовом смысле РСФСР, как известно, представляла собой федеративный союз, заключенный в рамки другого федеративного союза, каким формально являлся СССР. Но с точки зрения политической практики оба образования были конструкциями имперского типа – многонациональными государствами, обладающими четко выраженным, причем как этнически, так и географически, имперским центром и столь же бесспорной имперской периферией. Как отмечалось выше, между империей, многонациональной по определению, и федерацией, многонациональной по воле случая, существует несомненное типологическое сходство, обусловленное тем, что каждая из этих систем вынуждена так или иначе решать проблему гармонизации взаимоотношений с этническими меньшинствами – то есть находить собственную комбинацию самоуправления и разделенного правления. Но если населенная многочисленными народами и народностями советская федерация, надорвавшись в военном и экономическом состязании с Западом, провалила решение этой задачи, то Российская Федерация смогла устоять в прежнем виде, даже сделавшись суверенным государством. Такой исход имел свои причины.
Конечно, нельзя не соглашаться с теми исследователями, которые указывают на фундаментальное сходство двух федераций с центром в Москве: "Российская Федерация, составлявшая ядро советской "внутренней империи", походила на свою предшественницу не только в территориальных, этнических и конфессиональных дисбалансах, но и в слабой "национально-территориальной" административной структуре". Но это совпадение было далеко не полным. Прежде всего, по сравнению с Советским Союзом в заново рожденной Российской Федерации кардинально изменились этнические пропорции: доля нерусских народов здесь не превышала 20 %, в то время как накануне краха коммунистической сверхдержавы их численность в СССР едва ли не равнялась численности самих русских. Новая ситуация одновременно и облегчала, и затрудняла гармонизацию межнациональных отношений в новой России.
В любом социуме, как и в межличностных отношениях, стратегия кооперации и взаимных уступок всегда является вынужденной в том смысле, что в глазах политических акторов она выглядит более рациональной, то есть приносящей больше выгод. С этой точки зрения федерализм отнюдь нельзя рассматривать в качестве великодушного проявления чьей-то доброй воли: к такому решению политиков всегда принуждают обстоятельства. Не вызывает сомнения то, что приблизительное демографическое равновесие некогда имперского народа и взаимодействующих с ним этнических меньшинств выступает довольно серьезным аргументом, побуждающим элиты к федеративному варианту организации политии. Иначе говоря, как было продемонстрировано в первой главе этой книги, у большевиков, захвативших власть в 1917 году, просто не было иного выбора: федерализм как буржуазное изобретение им, безусловно, не нравился, но обращение к нему в ходе апроприации пестрого и многоязыкого наследия Российской империи сулило столь чаемое новыми властями умиротворение окраин. Этот курс подтверждал свою жизнеспособность на протяжении семи десятилетий, подкрепляясь масштабными программами экономического подкупа периферийных элит.
Действовал ли подобный расчет при учреждении нового российского государства на обломках СССР? Безусловно, демократическое руководство во главе с Борисом Ельциным опасалось того, что цепная реакция распада, не остановившись на административных границах РСФСР, перекинется на ее собственную территорию. Этого не произошло и, по моему убеждению, не могло произойти, но республикам в составе России на всякий случай предложили то же лекарство, которым большевики в свое время стабилизировали национальные окраины. Учитывая его свободную дозировку – берите столько, сколько проглотите, – угрозу распада, пусть даже во многом мнимую, удалось сначала снять, а потом и вовсе отодвинуть за грань политически реального. Занятость республиканских элит освоением "проглоченного" не позволила им тогда, в период слабости центральной власти, поставить под сомнение саму целесообразность федеративного союза в России – в отличие от того, как это случилось в СССР, руководство которого на последнем этапе существования единого государства вообще не имело возможности предлагать республиканским элитам какие-либо умиротворяющие экономические бонусы. В свою очередь, средневековая дикость войн в Чечне постепенно, но бесповоротно убедила руководителей некоторых ключевых российских регионов в том, что торг с Москвой гораздо предпочтительнее открытой и вызывающей фронды, причем именно в силу своей большей эффективности. Сделав ставку на федерализм, они продвигали его принципы и лозунги весьма напористо и агрессивно – по крайней мере, до прихода Владимира Путина.
После распада Советского Союза и оформления Российской Федерации националистически мыслящая общественность и ее политические представители начали то случайно, то нарочито, но все более часто напоминать о том, что новая страна, имея в числе своих граждан менее пятой части этнических меньшинств, вполне может считаться моноэтническим государством. Подскочившие цены на нефть и газ укрепили национальную гордость великороссов и подогрели патриотическое воодушевление, что выразилось в очередном призвании Русской православной церкви на государственную службу. Но клоню я, собственно, к тому, что политическое руководство новой России более не видело в меньшинствах угрозы, даже потенциальной, и поэтому не особенно переживало о том, что централизованная и унитарная по замыслу и практике страна по-прежнему будет именоваться федерацией. Уступать столь незначительной части сограждан – не страшно, и это, безусловно, играло на руку федеративной идее.
Иначе говоря, российский федеративный проект трудно было считать порождением целенаправленного политического дизайна, осуществленного прозорливыми и дальновидными элитами, стремящимися с его помощью обеспечить себе и своим избирателям максимально безоблачное будущее. Этот сценарий, опиравшийся на советское наследство, был инерционным, стихийным, реактивным; соответственно, выбор политического руководства страны состоял не в том, чтобы предпочесть федерализм иным формам территориальной организации государства, но в том, чтобы молчаливо сохранить его в дальнейшем. Оцениваемая в такой перспективе, Российская Федерация стала первой федерацией постсоветского пространства всего лишь "по праву рождения", то есть благодаря своей генетической связи с бывшей РСФСР. Именно на этом фоне наша федеральная элита заключила с нерусскими республиканскими элитами своеобразное молчаливое соглашение о сохранении федеративной правовой оболочки. Причем одни понимали, что в случае наступления какой-то крайности не смогут удержать тех, кто пожелает уйти; другие же осознавали, что, даже предельно обострив ситуацию, все равно не найдут в себе сил удалиться окончательно и бесповоротно.
Таков был шаткий баланс, на котором базировалось федеративное равновесие ельцинской эпохи. Нежданное оживление спроса на российские нефтегазовые богатства, состоявшееся десять лет назад и совпавшее с пришествием нового лидера, позволило реконструировать принципы федеративного торга, который практиковался в посткоммунистической России. Причем эта корректировка повлияла на отечественный федерализм далеко не лучшим образом, породив довольно диковинную его разновидность, в которой от федералистского духа не осталось, увы, ничего, кроме названия. В Новое время, учреждая столь почитаемые сегодня представительные институты, европейские монархи исходили из мучившей их насущной экономической потребности: им отчаянно требовались деньги на военную модернизацию, неудача которой грозила поражением перед лицом более удачливых конкурентов. Но получить желанные средства без согласия подданных было невозможно – "no taxation without representation", – и волей или неволей приходилось договариваться с ними. В особенности это касалось тех владетелей, чьи державы были не слишком богаты, – в отличие, скажем, от Испании, которую южноамериканское серебро и золото надолго избавили от желания модернизировать политические институты. Если рассуждать по аналогии, то федеративная политическая система также знает модус изобилия и модус скудости, функционирующие по-разному. В то время как скромность доходов поощряет присущие федерализму гражданские добродетели, поскольку вынуждает элиты, возглавляющие составные части государства, договариваться друг с другом, избыток имеющихся в распоряжении государства денег, особенно легких, то есть просто выкапываемых из-под земли, делает более эффективным неконкурентное распределение сырьевой ренты. В итоге выстраивается вертикальная конструкция, в рамках которой, "радикально уменьшая сферу региональной автономии, федеральный центр не просто централизует федеративную систему, но и фактически ставит вопрос о ее реальности".