Обводненные карьеры во многом близки к прудам. Такие водоемы могут образовываться на месте карьеров, где происходила добыча полезных ископаемых так называемым открытым способом. В отличие от прудов, наполняемых сосредоточенным стоком, карьеры обычно аккумулируют рассеянный сток. Их превращение в водохозяйственные водоемы обычно происходит спустя время после прекращения добычи полезных ископаемых. Нередко это спонтанный процесс, который не входил в хозяйственные задачи их создателей [98] .
Болота бывают связаны как с подземными, так и с поверхностными водами. По ВК РФ 1995 г. болото считалось водоемом, а по ВК РФ 2006 г. – поверхностным водным объектом наряду с водотоками и водоемами.
Болото – особая экосистема со своим микроклиматом. Ключевое место в ней занимает торф, впитывающий как губка влагу и отдающий затем ее обратно. Тем самым болота участвуют в регулировании водного стока. Среди видов болотной флоры встречаются пищевые и лекарственные растения, неспособные жить в иных условиях (клюква, сабельник болотный). Ряд ценных видов птиц обитают и размножаются только в болотах.
В науке гидрологии болота считаются избыточно увлажненными участками земной поверхности, заросшими влаголюбивой растительностью, где торфонакопление достигло не менее 0,3 метра. Если торфяная подушка тонка и корни растительности достигают минерального ложа болота, то данная местность принадлежит не к болотам, а к заболоченным территориям. На 89–94 % болота состоят из воды, а на 6–11 % – из вещества, удерживающего влагу [99] . Эти данные убеждают нас в том, что такой увлажненный участок является водным объектом.
Важным условием образования болот является наличие водонепроницаемого грунта (обычно глины). Болота возникают в зонах выхода подземных вод, на лесных вырубках и гарях, при оттаивании вечной мерзлоты, на месте зарастающих речных стариц и озер. Болота могут быть на землях водного и лесного фондов, на особо охраняемых территориях и объектах (в пределах населенных пунктов они, как правило, осушены). Болота делятся на верховые, низовые и переходные. Из них только низовые находятся в поймах рек, в котловинах озер и "вписываются" в правовую конструкцию водоохранных зон рек и озер. Но поскольку болота сами отнесены к водным объектам, вокруг них полагается иметь свои водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы.
Выше уже отмечалось, что торф как ценный природный ресурс довольно долго оставался в центре внимания Советского государства. Это было связано с некоторыми идеями электрификации России, согласно которым электроэнергию следует вырабатывать на базе такого дешевого и обильного природного продукта, как торф.
Промышленные залежи торфа были выделены в особую категорию Торфяного фонда, которым ведали органы геологии. В СССР были предприняты попытки создать кадастр болот. Правительственное нормотворчество по поводу торфяных ресурсов, особенно до Великой Отечественной войны, было очень обширным и заслуживает отдельного исследования.
Но на практике оказалось, что запасы торфа не являются неисчерпаемыми. Выяснилось, что торф надо беречь для использования в сельском хозяйстве, где он (будучи пропущен через скотные дворы в качестве подстилки) является незаменимым удобрением. Особенно ценится торф при удобрении песчаных почв. Поэтому прозвучали предложения специалистов о прекращении сжигании торфа в топках электростанций и о резервировании месторождений торфа для нужд сельского хозяйства. Такое резервирование было произведено в Белоруссии.
В России пока нет закона о болотах или о торфяном фонде, что для страны, богатой этими ресурсами, представляется серьезным упущением. Наша скандинавская соседка Швеция, принявшая Закон о залежах торфа, подает нам хороший пример [100] .
Отнесение болот к водным объектам, закрепленное в ВК РФ, требует кропотливой работы по организации и учету. Как указывалось выше, следует различать болота и заболоченные территории; для определения границ болот (для этого требуется измерять толщину накопленного в них торфа) нужны специальные исследования. Специальные исследования требуются для фиксации такого явления, как осушение болот: это явление может происходить естественным путем, но может быть вызвано деятельностью человека.
В годы мелиоративного бума в СССР организации Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР осушили немало болот, в том числе верховых. Это вызывало критику со стороны ряда специалистов, которые указывали, что для сельского хозяйства осушенные земли мало пригодны как неплодородные. С другой стороны, осушение верховых болот плохо влияло на гидрологию местности; исчезали заросли клюквы, ощущался иной экологический ущерб.
Болота имеют неодинаковое экологическое и хозяйственное значение в разных регионах России. Поэтому значимое законодательство о болотах и о заболоченных территориях может быть сконцентрировано на уровне регионов – субъектов Российской Федерации.
На нашей планете 350 млн гектаров занято болотами – это настоящий "пятый океан". Для ландшафтов роль болот сравнима с ролью печени в организме человека. Они регулируют их кислотно-щелочной и водный балансы. Функционируют как естественный фильтр, накапливают торф и продуцируют болотный газ (метан). В болотах нашей страны сосредоточено 10 % пресной воды России. Только в Северо-Западной и Западной Сибири на заболоченных пространствах находится около 3 тыс. куб. км пресной воды [101] .
Мировая, в том числе и российская, практика показывает, что осушение болот нередко оборачивается негативными последствиями для человека. В XIX – начале XX в. на это обращала внимание и российская научная общественность. Но в советский период возобладал недальновидный технократический подход. В период деятельности Минводхоза СССР (примерно 1964–1990 гг.) это ведомство гналось за количеством орошенных и осушенных гектаров; что будет с этими гектарами дальше – за это оно не отвечало. Массовое осушение болот осуществлялось и в других государствах Европы, Азии, Америки. Опыт США, где в свое время успешно осушали болота, показал, что эта мера не всегда полезна. В настоящее время Министерство сельского хозяйства США поощряет фермеров, которые прекращают действие своих осушительных каналов с тем, чтобы восстановить осушенные когда-то угодья. Проекты осушения болот с целью их застройки должны получать разрешения от Корпуса военных строителей, который отвечает за судоходные пути. Сходным образом действуют и в некоторых других государствах, например, в таком молодом государстве, как Израиль.
* * *
По убеждению автора, для правильного понимания и верного исполнения предписаний законодателя касательно различных видов водных объектов необходимо легальное определение таковых.
Только таким образом реки, ручьи, озера, водохранилища, болота, каналы, пруды и карьеры смогут получить правовой режим, разумно дифференцированный в зависимости от гидрологических условий и экономического значения. В частности, в целях четкого определения круга водных объектов, на которых допускается частная собственность, необходимо законодательное определение понятий прудов и карьеров. Это обеспечит однозначное толкование положений ВК РФ, снизит коррупционные риски в связи с желанием некоторых недобросовестных лиц приватизировать малые озера, назвав их прудами.
§ 2. Особенности права пользования морскими водами
В статье 5 ВК РФ 2006 г. указана такая разновидность поверхностных водных объектов, как моря и их отдельные части (проливы, заливы, бухты, лиманы). В этом состоит некоторое отличие положений ВК РФ 2006 г. от ВК РФ 1995 г. Тогда внутренние морские воды и территориальное море составляли отдельные виды водных объектов.
Принятая классификация водных объектов сказывается в том, что по некоторым их видам принимаются отдельные законы. Это видно, например, по Федеральному закону от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации". Правовой режим морских пространств отчасти определен Федеральным законом от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" [102] . В разделе IV приведенного Закона в интересах охраны Государственной границы России установлены правила пограничного режима. Морских границ касаются и отдельные международные акты, в частности Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. № 30 "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву" [103] .
Отметим, что естественная наука изучает и так называемые переходные, полуморские акватории, отличающиеся богатством живых и неживых ресурсов. Внутренние морские воды и территориальное море с точки зрения естественной науки не выделяются как самостоятельные водные объекты. В целом она знает лишь море независимо от границ той или иной державы. В свою очередь, мировая и отечественная юриспруденция выделяют внутренние морские воды и территориальное море. К внутренним морским водам относятся воды портов, заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат России. В состав внутренних морских вод входят и так называемые исторические заливы России: на Дальнем Востоке это – залив Петра Великого и Пенжинская губа. Перечень исторических заливов устанавливается Правительством Российской Федерации. (Однако некоторые державы не склонны признавать определяемые таким путем исторические заливы.) Таким образом, в состав внутренних морских вод входят наиболее хозяйственно освоенные акватории, испытывающие большую антропогенную нагрузку.
Суверенитет России распространяется на 12-мильный морской пояс, прилегающий к ее берегам, именуемый территориальным морем. Внешняя граница этой полосы совпадает с государственной границей России. Правовой режим территориального моря отличается от режима внутренних (замкнутых) морских вод некоторым ограничением суверенитета прибрежного государства. Это касается сферы судоходства и заключается в праве мирного прохода иностранных судов через территориальное море, тогда как заход во внутренние морские воды требует разрешения прибрежного государства.
Российская Федерация принадлежит к числу 130 прибрежных государств, установивших ширину территориального моря в соответствии с упомянутой Конвенцией ООН по морскому праву. При этом Россия принадлежит к числу тех государств, которые, руководствуясь своими интересами, выбрали максимальную ширину территориального моря. Как известно, существующее в настоящее время международное морское право устанавливает величину в 12 морских миль как допустимый максимум ("потолок") ширины территориального моря [104] .
Временное затопление какой-либо площади в морские приливы не служит, по мнению ряда специалистов, основанием для отнесения данных пространств к землям водного фонда [105] . С этим можно согласиться: приморские земли могут принадлежать к другим категориям. Вместе с тем нельзя считать площади прилива не входящими в состав моря как водного объекта. Кроме того, нельзя отказывать морю в праве на водоохранные и санитарные зоны, прочие специальные защитные пояса.
Дно Мирового океана расценивается естественной наукой как литосфера, имеющая свой, более бедный в деталях, чем на суше, рельеф. Наиболее простое деление дна Мирового океана таково: материковая отмель (шельф), материковый склон, ложе океана. Эти три крупные части занимают соответственно 8, 12 и 80 % площади Мирового океана. Сложность и расчлененность рельефа возрастает при росте глубин дна. Начинающийся от берега шельф является наиболее продуктивной и доступной тонкой полосою дна, своеобразной "кладовой природы". Источником полезных ископаемых является распространенный крайне неравномерно слой донных осадков; ближе к берегу он бывает гораздо толще, чем на склоне или в ложе. В ряде мест шельф богат песчано-гравийными отложениями (извлекают стройматериал), баритовыми залежами (извлекают промышленное сырье), органическими осадками, годными в качестве удобрений. Недра шельфа бывают богаты запасами нефти и газа. Но именно шельф считается наиболее уязвимым для антропогенного воздействия, так как основная часть загрязнений, вымываемых с суши, оседает именно на нем.
России как самому большому по территории государству в мире принадлежит 16 % площади шельфа Мирового океана [106] . В это число входит и дно территориального моря и внутренних морских вод. Согласно российскому земельному законодательству, это дно относится к землям водного фонда. Шельф может быть землей водного фонда только до государственных границ. Но государственная граница не прерывает все и всякие права прибрежного государства на его шельф.
Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. конструировали правовой институт континентального шельфа исходя из его естественно-научного понимания. Шельф может охватывать участки дна и их недр за пределами водной территории государства, поскольку он тянется вплоть до подводной окраины материка. Если подводная окраина материка находится вне границ водной территории государства, то правовой режим континентального шельфа распространяется и на более дальние (и глубокие) участки дна на расстояние до 200 миль от исходной линии, от которой ведется отсчет ширины территориальных вод. Как отмечали еще советские, затем и российские специалисты, континентальный шельф в юридическом смысле не обязательно совпадает с естественно-научным понятием, а естественнонаучное понятие континентального шельфа – с его юридическим пониманием [107] . Эти два понимания одного термина могут быть как уже, так и шире один другого.
Внутренние морские воды и территориальное море разграничиваются так называемой исходной линией. Исходными (базовыми) линиями принято называть прямые линии, соединяющие две смежные наиболее выступающие точки морского берега (мысы). Расстояние между мысами (за исключением пространств исторических заливов) не должно превышать 24 миль – в противном случае они не могут считаться смежными. К внутренним морским водам относятся морские воды в сторону берега от исходной линии; к территориальным водам принято относить акватории шириной 12 морских миль в противоположную от берега сторону. В то же время представление ВКРФ (ст. 8, 14,15) о внутренних морских водах и территориальном море как об отдельных видах водных объектов кажется весьма спорным. Водный объект, даже будучи искусственным образованием ("Московское море" – наделе водохранилище), должен быть отличим от остальных вод ландшафтно и климатически. Явственно представляя собой обособленную экосистему, участок морской среды имеет географическое название, без которого затруднительны учет, мониторинг, нормальные правоотношения. Это справедливо для разнообразных заливов (бухт, лиманов, лагун, губ). Таковые могут быть как территориальными водами, так и внутренними морскими водами. В то же время было бы необоснованным считать эти предусмотренные Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. зоны (внутренних морских вод и территориального моря) такими водными объектами, которые представляют собой самостоятельные природные комплексы.
Действующий до сих пор ГОСТ 12.1.1.02–77 "Охрана природы. Гидросфера. Классификация водных объектов" предлагает совершенно другую градацию морских вод. Таблица 1 разделяет тип водных объектов "море" на следующие виды: окраинное, внутреннее, средиземное, межостровное. Согласно Таблице 13, море может быть как приливного, так и неприливного вида (море считается приливным, если величина прилива превышает 10 см.). Согласно Таблице 14 и исходя из площади, объема, максимальной глубины, моря делятся на очень большие, большие, средние, малые. Данная классификация применяется для морей как для единых водных объектов, так и для их обособленных водных частей: проливов, заливов, бухт. В Водном кодексе приведенное в ГОСТе деление морей не используется.
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" предусмотрел условную линию отсчета территориальных вод. Согласно ст. 4, она может проходить по-разному: по линии максимального отлива, по наиболее удаленной в сторону моря гряде островов, рифов, скал, по прямой поперек устья впадающей реки, по естественному входу в залив или пролив. Эти признаки увязываются со ст. 1 названного Закона, закрепляющей цепь заливов, бухт, губ, лиманов за внутренними морскими водами. Отнесение акваторий к внутренним морским водам в ст. 1 Закона не представляется удачным: в начале говорится о заливах, затем о бухтах, губах, лиманах, являющихся на самом деле разновидностью заливов. Непонятно, почему замалчивается отдельный вид заливов – эстуарии рек.
Ни кодексы, ни законы, ни ГОСТЫ не устанавливают критериев для разграничения внутренних морских и внутренних не морских (континентальных) вод [108] . Этот вопрос актуален при правовом регулировании режима промежуточных биопродуктивных зон (эстуарии, лиманы, лагуны). Неясно, как подходить к правовому режиму подводной и приводной площади, скрывающей полезные ископаемые лагунных отложений (гипс, уголь, известняк; рапа лиманов и т. д.). Встает вопрос, является названная площадь принадлежностью внутренних морских или внутренних континентальных вод. Подводная и приводная земельная площадь вполне может быть землей водного фонда, но возможны и другие варианты. Например, невостребованное приморье может попасть в состав земель запаса. Этот вопрос может разрешить только закон.
Российская Федерация – крупнейшая морская держава, с наиболее протяженными в мире и зачастую слабозаселенными морскими берегами. На побережье нашей страны проживает 10 % населения, там расположены города Мурманск, Владивосток, Санкт-Петербург и некоторые другие. В сравнении с густонаселенным Европейским сообществом, это не так уж много. Территорию России омывают более десятка морей, а общая площадь территориального моря – свыше 6 млн кв. км [109] . Качество морской акватории колеблется от "чистого" до "чрезвычайно грязного" состояния. Экологическая ситуация в устьевом взморье (губы, лиманы, эстуарии) характеризуется водными органами как очень острая, острая, умеренно острая. 90 % загрязняющих веществ выносится сегодня в море речным стоком [110] . В открытом море вредные вещества "разбавляются", но это не означает самоочищения морской среды, не исключается и опасность вторичного загрязнения [111] .
Как отмечал еще Т. Хейердал, к морям относятся как к свалкам для отходов, которые не решаются сбросить в другие места [112] . При этом возникает резонный вопрос: что было сделано для пресечения или хотя бы уменьшения основных видов загрязнений, в частности наиболее объемных загрязнений морской среды, привносимых речным стоком?
В СССР государство относилось к экологической ценности морской среды как к чему-то второстепенному; нередко ею жертвовали ради достижения плановых хозяйственных целей. Такая практика была характерна не только для СССР, но и для довольно благополучной Великобритании, где правительство долгое время допускало сбросы неочищенных вод приморских городов, надеясь на "разбавление" грязного стока [113] . Однако, если в Соединенном королевстве все-таки стремились при неутешительных результатах лабораторных анализов сохранить хотя бы эстетику ландшафта, то в СССР этим пренебрегали.