В отличие от Великобритании, в СССР – а теперь и в России, приморские территории были и остаются в ведении Министерства обороны или пограничной службы. Жесткое администрирование ограничивало доступ гражданских лиц, ведомств, предприятий к приморью. Благодаря этому оказались относительно нетронутыми сотни тысяч километров береговой линии на севере России.
Предусмотренные водным законодательством водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы служат некоторой защитой прибрежных акваторий. Согласно ст. 65 ВК РФ, ширина названных зон и полос отсчитывается от береговой линии. В принципе такая же схема охраны вод должна действовать и для морских акваторий.
Если проекты водоохранных и санитарных зон континентальных вод должны исходить из поперечного профиля речной долины или озерной ванны, то соответствующие зоны у морских вод должны устанавливаться исходя из поперечного сечения морского побережья. Морфологически морской берег довольно сложен, что должно быть учтено при введении соответствующих правовых режимов, в частности при дифференциации зон на полосы (прибрежную защитную и т. д.). Во-первых, существует коренной берег, возвышающийся над прибрежной равниной. Во-вторых, в результате естественной абразии (т. е. волнового разрушения, дословно "соскабливания") возникает отвесный или ступенчатый береговой уступ (клиф), у основания которого образуется волноприбойная ниша. В-третьих, близ воды и под водой из коренного материала складывается терраса (бенч), покрытая песком или каменной осыпью [114] . Во многих местах береговая линия имеет тенденцию к отступлению под влиянием волн.
Под тем или иным названием охраняемые полосы, зоны, ленты на берегу моря существуют в разных странах Европы. В частности, они практикуются во всех странах Балтийского бассейна: в Дании и Латвии они имеют ширину 300 м, в Германии – 200 м, в Швеции – 200–300, а местами 100 м, в Эстонии – 100 м, а на ее морских островах -200 м [115] . Эти цифры выглядят довольно трафаретно и не кажутся всегда соответствующими поперечному профилю береговой зоны.
Морские водные объекты могут находиться только в публичных формах собственности. Согласно ст. 36 ВКРФ, в собственности Федерации находятся не только территориальные воды, но и внутренние морские воды. Последнее можно оспаривать, так как пояс внутренних морских вод включают в себя многие относительно обособленные водоемы. Эти водоемы, безусловно, сфера интересов субъектов Федерации, которые, впрочем, не имеют должных полномочий относительно указанных акваторий. Для сравнения: в США ближние мили от берега принадлежат приморским штатам. Таким образом, вопрос о собственности на внутренние морские воды является дискуссионным. Характерно, что в свое время Закон Краснодарского края от 8 августа 1995 г. № 13-K3 "Об Особом порядке землепользования в Краснодарском крае" предусмотрел собственность края на площади ГТС, морских портов, на земли и акватории курортных и прочих лечебно-оздоровительных местностей местного значения, а также на лиманы, имеющие связь с Азовским морем (ст. 4 Закона) [116] . В современной науке лиманы обычно считаются одним из видов морских заливов, но существуют также приморские озера лиманного происхождения (по-гречески "лиман" и есть "озеро".)
Экологически многообразные (от полярной пустыни и тундры Таймыра до лесов Хасана или полупустынь Дагестана) морские берега принадлежат к различным категориям земель. Согласно ЗК РФ 2001 г., законам "Об особо охраняемых территориях" 1995 г., "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" 1995 г. морской берег может быть включен в земли водного фонда, придан особо охраняемой территории, придан поселению или отнесен к сельскохозяйственным угодьям. Береговая зона может быть в составе округов санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Согласно Федеральному закону "О Государственной границе Российской Федерации" на морской берег может распространяться приграничный режим. На северном морском побережье громадные территории находятся в ведении органов обороны. При наличии федеральной собственности на эти территории субъекты Федерации и муниципалитеты не вправе принимать важные решения по береговым землям.
§ 3. На периферии правового регулирования: ледники, снежники, воды горных областей
Ледники и снежники
Российская Федерация имеет обширную территорию с суровыми климатическими условиями, где гидроресурсы находятся зачастую в твердом агрегатном состоянии. Ледники и снежники – уникальная кладовая пресной воды, которой, однако, уделено мало внимания в российском законодательстве. К сожалению, они находятся на периферии правового регулирования. По ним нет отдельного федерального закона, а в ВК РФ 1995 г. они упоминались лишь в нескольких статьях. В статье 13 этого Кодекса ледники определялись как движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снежник – неподвижное естественное скопление снега и льда, сохраняющееся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части. В статье 9 ВК РФ 1995 г. ледники и снежники считались поверхностными водными объектами, подлежащими отображению в водном кадастре. Только занесение в водный кадастр означало своего рода "официальное оформление" водного объекта. Исходя из легального определения рассматриваемых водных объектов, таковыми не могут быть признаны айсберги, подземные ледовые поля в зонах вечной мерзлоты, сезонный снежный и ледяной покров.
Согласно ст. 101 ВК 1995 г. было запрещено загрязнение ледников и снежников нефтепродуктами, ядохимикатами, другими вредными веществами. Не допускалось также засорение ледников и снежников производственными, бытовыми и иными отходами. Забор льда из ледников и снежников не мог производиться в количестве, приводящем к истощению этих водных объектов.
В ВК РФ 2006 г. определений ледника и снежника не содержится. Они лишь упоминаются в классификации поверхностных водных объектов (ст. 5), и также по случаю запрета несанкционированного сброса на них сточных вод, засорения вредными веществами. Забор (изъятие) льда не должен оказывать негативное воздействие на состояние водных объектов и приводить к истощению вод (ст. 58).
Земли под ледниками могут быть землями водного и лесного фондов, входить в памятники природы и национальные парки. Земельный кодекс 1991 г. прямо относил земли ледников к землям водного фонда. Земельный кодекс 2001 г. делает это косвенно, говоря о землях водных объектов вообще.
Ледники – явления планетарного масштаба: во всех реках Земли содержится 1,2 тыс. куб. км, а во всех ледниках – 24 тыс. куб. км пресной воды. В отличие от снега на равнинах горные ледники тают долго и интенсивно, сохраняя речные русла наполненными водой даже в сухой сезон. Значимость ледников можно показать на примере Швейцарии. В этой малой стране благодаря обильным ледниковым ресурсам начинаются Рона, Рейн, Дунай, а само государство знаменито многими крупными и глубокими озерами, происходящими от ледников (международные Женевское, Боденское, Лугано, Лаго-Маджоре, внутригосударственные Цюрихское и Невшательское). Однако в настоящее время проявилась "хрупкость" этих столпов природы. В Альпийских горах Швейцарии с 1850 г. растаяло не меньше 100 ледников. Знаменитый по всей Европе альпийский горный массив Монблан (граница Франции, Италии, Швейцарии), по последним данным, постепенно "понижается", а его ледник "сползает" вниз. Это подтверждает представление ряда ученых о "глобальном потеплении климата". Если таяние ледников будет ускоряться, то указанные реки очень скоро перестанут быть судоходными. В странах Дунайского бассейна Дунай уже теперь почти единственный судоходный путь [117] . Каковы же будут навигационные условия после обеднения Дунайских истоков?
О глобальном потеплении свидетельствует и поведение кавказских ледников. Недавняя трагедия в Кармадоне (где погибла съемочная группа кино) была вызвана обрушением относительно небольшого ледника; нам остается только представлять, что может сделать более крупный. Человеку следует быть с ледниками на "вы", а для этого нужна пока отсутствующая в России полноценная система мониторинга.
Гляциология (наука о льдах) выделяет три основных типа ледников:
горные, движущиеся под действием силы тяжести по горным долинам;
покровные, "растекающиеся" из центра к периферии, охватывающие равнину и низкогорье;
сползающие с суши в море шельфовые ледники, которые остаются на плаву либо оседают на дно [118] .
На просторах бывшего СССР в арктических и горных районах насчитывалось более 22 тыс. ледников, общая площадь которых 72 тыс. кв. км. Объем воды в них – около 2,5 тыс. куб. км [119] . На территории Российской Федерации также имеется немало ледников, на одном российском Кавказе их насчитывается свыше 1400. Ледники "гнездятся" в локальных углублениях на склонах (карах), в корытообразных по профилю долинах (трогах), в углублениях вулканического происхождения и многих иных формах рельефа. Ледники и снежники могут возникнуть как в горах и предгорьях (Кавказ, Урал, Алтай, Саяны), таки на равнине из-за низких температур (русский Крайний Север).
Ледники имеют зоны аккумуляции (образования) и абляции (разрушения). Таяние ледников нередко приводит к образованию приледниковых озер, подпруженных моренами (т. е. грядами ледникового происхождения, сложенными различными материалами). Их ванны и сами морены представляются нам возможными землями водного фонда. Из-под ледников, из так называемых ледниковых ворот (грот или пещера на нижнем конце ледника) исходит сеть ручьев, превращающихся ниже в полноводные реки.
Особенностью ледниковых рек является "ледниковое молоко" – высокая концентрация наносов. Высокий уровень взвешенных наносов уже давно стал существенной проблемой водного хозяйства. Сравнительно недавно построенные водохранилища интенсивно заиливаются, отложения оседают по 7 м в год [120] .
Окраины ледника требуют более пристального внимания юридической науки и законодательства. Там следует установить более жесткие режимы, чем для водоохранных зон рек болотного и озерного питания. Кармадонская трагедия показала необходимость выделения в опасных местах зон, которые нельзя застраивать или временно заселять. Они могут быть у подножья ледников, совпадая с водоохранными зонами верховьев рек.
Государственный водный кадастр включает в себя данные о поверхностных водных объектах: о реках, озерах, болотах, водохранилищах, прудах, каналах, а также о ледниках и снежниках. При ведении государственного водного кадастра, а теперь – и водного реестра, должны использоваться сведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении. Он предусмотрен ст. 15 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № ПЗ-ФЗ "О гидрометеорологической службе" и постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1410 "О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении". Данный фонд ведется Росгидрометом и представляет собой упорядоченную и постоянно пополняемую совокупность документированной информации в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, в частности гидрологии и океанологии [121] .
Изучаемые гляциологами ледники в советский период фиксировались в ледниковом каталоге. Так именовалась серия книг, указывающая на размеры, формы, положение, водные режимы и прочие показатели ледников. Они были составлены в основном в 60-70-е гг. XX в. и состояли из 108 выпусков (по речным бассейнам и прочим показателям). При сборе данных применялись эталонные замеры, аэрофотоснимки, космические снимки [122] . Эта работа была завершена уже в годы существования СНГ. Всего были собраны сведения о 28 700 ледниках, имеющих свои номера.
Снежники представляют собой переходную стадию между ледниками и сезонным покровом снега и льда [123] . Эти своеобразные водные объекты возникают в ложбинах, нишах, карах, под гребнем и бровкой террас, на склонах и их подножьях, прочих защищенных от ветра и солнца местах. Причины образования снежников заключаются в замедленности таяния сезонных покровов снега и льда, в воздействии ветра и лавин (так возникают навеянные и лавинные снежники). Ледники и снежники экологически близки и даже эволюционно связаны с друг другом. Снежники, возникающие у подножий горных склонов или близ береговых уступов, могут стать ледниками, а при деградации ледников снежники выступают как их остаток. С другой стороны, снежники отличаются от ледников меньшими размерами, отсутствием явных признаков движения и разделения на зоны убыли и прироста. Они могут быть как сезонными, так и многолетними ("перелетки"), но в любом случае не являются столь долговечными, как ледники. Небольшой возраст и размеры затрудняют государственный учет снежников и площадей под ними. В пользу же учета снежников в водном реестре говорит такое обстоятельство, как важная гидрологическая роль снежников как истоков рек. В рыхлых горных породах снежники залегают в нишах, которые и следует расценивать в кадастре как земли, занятые этими водными объектами [124] .
Нужно ли правовое понятие горных областей?
Ледники, снежники, ледниковые формы рельефа концентрируются в зонах высотной поясности, т. е. в горах. Исчерпывающего определения понятие "горы" или "горный район" пока нет. Европейская Хартия горных регионов 1995 г. (ст. 2) интерпретирует их как "местности, где высота, рельеф и климат создают особые условия, влияющие на повседневную человеческую деятельность". Данная общая формулировка позволяет каждой стране наполнять это понятие своим содержанием [125] . Как нам представляется, при таких растяжимых формулировках даже низменности, а не только предгорья, можно назвать горными районами. Однако в России нет законов или иных нормативных актов, позволяющих установить специфический статус горных областей, нет в ней и официальной горной политики. Этого нельзя сказать о ряде стран Европы (прежде всего альпийского пояса – Италия, Франция, Швейцария), где приняты и действуют специальные "горные" законы. На наш взгляд, горными районами следует считать области высотной поясности, т. е. области, где ощущается поясность растительности и животного мира с изменчивыми, контрастными, суровыми климатическими условиями. Для этих областей характерно колебание относительных высот в пределах одного и того же района; их отличает труднодоступность и отрицательное влияние на неадаптированный организм человека.
Для гор характерна неустойчивость их почв и грунтов, а также покрывающих их снегов и льда. В горных областях повышен риск грозных стихийных явлений (землетрясения, оползни, сели, лавины, камнепады). Причиной оползней может быть некорректное поведение человека, выражающееся, например, в подрезке склонов, переуглублении русел рек [126] . Одной из главных причин селей является обрушения в потоки перенасыщенных водою моренных валов, а также прорывы перемычек, подпруживающих приледниковые озера.
Как правило, у гор нет частных владельцев, отсюда "крайним" оказывается государство, которое и числится обычно собственником горных природных объектов (участков земли и леса, ледников и снежников, даже рек, озер и ручьев). Компетентные органы и организации должны проводить охранные мероприятия в целях предотвращения эрозии и достижения устойчивости растительного и почвенного покрова на склонах гор и в долинах горных рек.
В советский период крупные защитные мероприятия осуществлялись в Казахской ССР. В 1952 г. в бассейне рек Большой и Малой Алматинки для подавления очагов эрозии и предотвращения селевых потоков был введен защитный режим. На этой селеопасной территории, включающей оз. Иссык, грязекаменные потоки накрывали не только само озеро (1963, 1973 гг.); бывали случаи, когда через реку Малая Алматинка они устремлялись на город Алма-Ата.
В 1962 г. Алма-Атинский городской совет депутатов трудящихся принял постановление "О санитарно-защитном режиме русел рек, притоков, водоемов города и озера Иссык". Таким образом, законодатели распространили свое внимание на реки предгорной столицы, а также на излюбленное место отдыха жителей Алма-Аты – оз. Иссык.
Горные области в России, как и в прошлом в СССР, не выделены в особую категорию земель. В зависимости от сохранившегося растительного покрова они могут считаться лесными, сельскохозяйственными (альпийские луга), землями запаса (бесплодные скалы). Горные массивы могут включаться в состав особо охраняемых территорий и объектов (на российско-грузинской границе находится целая полоса заповедников и национальных парков) [127] . Согласно Основным положениям по выделению особых защитных участков леса, утв. приказом Роскомлеса от 30 декабря 1993 г. № 348, в горных и предгорных местностях могут быть противоэрозионные и иные особо ценные леса, которые являются участками лесного фонда, и, по логике, под ними должны быть земли лесного фонда [128] . Основные положения предусматривают следующие особо защитные участки (полосы) леса, имеющие отношение к горным массивам: шириной в 200 м – вдоль верхней границы леса; шириной в 50-100 м – вдоль бровок обрывов, осыпей и оползней, а также на карстовой площади или вокруг карстовых образований; шириной в 100–200 м – вдоль постоянных русел снежных лавин и селевых потоков, а так же вдоль гребней и линий водоразделов. В качестве защитных выделяются также леса на крутых горных склонах и каменистых россыпях.
Водные системы гор и предгорий состоят из многих элементов: источники, водопады, ручьи, реки, озера и даже болота.
Предгорье - пониженная окраинная часть горных стран, систем и хребтов, образующая переход к ближайшей равнине [129] . Рельеф этой зоны обычно низкогорно-холмистый с "лестницами", "прогибами" (в форме цепи впадин), бедлендами [130] , встречаются предгорные ледники и озера.
Хотя горные районы дают начало потокам, из которых рождаются реки, зачисление самих гор в категорию земель водного фонда весьма проблематично и спорно. Однако выделение земель водного фонда в предгорьях будет не лишним. Именно там располагаются многие сооружения и искусственные водоемы, защищающие нижележащие земли и постройки от селей и иного вредного воздействия вод. Особенно важное защитное значение имеют водохранилища, располагающиеся на реках при их выходе с гор на равнину. К землям водного фонда следовало бы причислить также участки, на которых предполагается создание новых элементов водного хозяйства: плотин, каналов, дамб, защитных насаждений и др.