Бурное гидроэнергетическое строительство советского периода нарушило экологический баланс. Строительство водохранилищ по Волге, Каме, Днепру, Кубани, Ангаре, Енисею привело к затоплению сотен тысяч плодородных гектаров земли, что причинило немало ущерба сельскому хозяйству. Не последнюю роль в дисбалансе играли случаи ухода под воду не очищенных от леса участков. Так было построено не одно водохранилище; это влекло за собой массовое загрязнение "новых" водоемов. В свою очередь, вырубка леса на берегу водного объекта приводила к изменению его освещенности и гибели рыбной икры.
В то же время, еще в период существования СССР, в практике гидротехнического строительства стали учитываться потери уходящей под воду земли. Заказчики и проектировщики старались избегать обширных затоплений, а также затоплений особо ценных земель.
В СССР гидротехническое строительство регулировали не только законы, но и подзаконные акты. В частности, это были совместные постановления партии и правительства, а также ведомственные решения и СНиПы Госстроя. Многие из них содержали вполне обоснованные требования о лесоочистке и лесосводке в зонах затопления водохранилищ [139] , а также осуждали как "порочную" практику отвода без достаточных оснований ценных пахотных и других сельскохозяйственных угодий, особенно орошаемых, осушенных и пойменных земель, под несельскохозяйственные нужды [140] .
Тем не менее уже к концу 1965 г. 5 млн га пойм было затоплено в связи с развернутым гидростроительством. Наблюдались экологические нарушения и помимо затоплений. Зарегулированность речного стока водохранилищами, дамбами, валами привела в ряде случаев к иссушению и засолению пойменных комплексов в нижнем течении Волги, Камы, Днепра, Дона.
К этому добавились ошибки мелиораторов при осушении речных пойм. В ряде случаев их работы вызывали переосушку пойм и потерю ими прежней сельскохозяйственной ценности. К сожалению, предупреждения ряда исследователей об ошибочности одного осушения (без орошения) пойм, о необходимости сохранения влажных фрагментов пойм со старицами, болотами, озерцами, о важности сохранения лесной растительности по берегам рек не были услышаны. Сведение лесо-кустарниковой растительности, распашка пойменных лугов дополнительно привели к разрушению пойм как ландшафтно-геохимических барьеров [141] .
В советские времена наметилась вредная традиция, по которой акватории и ложа искусственных водоемов, острова и даже накопляемые массы воды оказались в полубесхозном состоянии. Чтобы не отвечать за состояние водохранилищ, в Минэнерго СССР старались игнорировать хозяйственную связь между гидроузлом и вновь созданным водоемом; в бухгалтерском учете эта связь отсутствовала.
Настоящим бичом ряда водохранилищ было (и остается) их заиление. Противоэрозионные лесонасаждения и илофильтры из кустарников обычно передавались в ведение лесхозов, у которых не было особой обязанности заботиться о состоянии водохранилищ. Такой обязанности не было у колхозов, совхозов и других землепользователей, если противоэрозионные насаждения и сооружения на оврагах, балках передавались в их пользование.
Хозяевами многих ГТС являются сами заинтересованные водопользователи. Но значительная часть ГТС эксплуатируется и находится на балансах специализированных водохозяйственных организаций, которые обслуживают конечных водопользователей. Есть все основания, чтобы различать те и другие ГТС; однако гидрологическая наука и гидротехнические руководства такого различия не проводят. Не делает различия между ГТС неодинакового хозяйственного статуса и водохозяйственная статистика, а в вместе с нею – и водное законодательство.
Всего в современной России эксплуатируется более 65 тыс. отдельных ГТС и их комплексов. Из них 36 тыс. водозаборных и сбросных сооружений, около 10 тыс. километров защитных дамб и водооградительных валов, 29 тыс. водохранилищ, прудов, накопителей жидких отходов. В государственной собственности находится пятая часть от общего количества сооружений, более половины переданы в частные руки (АО и прочие частные компании), о собственниках 8 % вообще ничего не известно.
Многие ГТС находятся в плохом техническом состоянии. Аварийность российских ГТС в 2,5 раза превышает среднемировой показатель. По материалам Рабочей группы к заседанию межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологическое безопасности 26 июля 2001 г., около 22 % ГТС требуют капитального ремонта, в целом 3 тыс. российских ГТС находятся в аварийном или пред аварийном состоянии. Эти печальные данные подтвердились во время наводнений на юге России в 2002 г.
К числу основных предпосылок высокой аварийности можно отнести дефекты при изысканиях, проектировании и строительстве, неправильная оценка гидрологической обстановки, ошибки эксплуатации. В результате страдают не только ГТС, но и береговые зоны рек и водохранилищ. Вредное воздействие вод приводит зачастую к крупномасштабным береговым деформациям [142] .
Правовое регулирование гидротехнической и мелиоративной деятельности в Российской империи, а затем в СССР не отличалось совершенством и фундаментальностью, страдало разобщенностью и эпизодичностью [143] (подробнее см. § 2).
Россия расположена в разных природно-климатических зонах, что обусловило многообразие видов мелиорации. В одних областях господствовало осушение, а в других – обводнение и орошение. При этом значительная часть России всегда была в зоне "рискованного земледелия".
В советский период ключевые решения в области мелиорации принимались в условиях командной системы. При этом уполномоченные государственные органы (союзные и республиканские министерства мелиорации и водного хозяйства), когда они действовали в качестве независимых ведомств, не отвечали за конечные результаты. Только в конце XX в., в условиях рыночной реформы, был разработан и принят Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ "О мелиорации земель" (далее – Закон), который возложил (как это и должно быть) ответственность за сельскохозяйственную мелиорацию на органы сельского хозяйства.
Этот Закон определяет и применяет такие понятия, как мелиорация земель, мелиоративные мероприятия, мелиорируемые земли, мелиоративные системы (ст. 2 "Основные понятия"). Мелиорация земель (от латинского "улучшение") – коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агромелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. Сами мелиоративные системы – комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), которые обеспечивают создание оптимального водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях. Мелиорированные земли – это земли, где уже проведены мелиоративные мероприятия; мелиорируемые земли – это земли, недостаточное плодородие которых улучшается с помощью осуществления мелиоративных мероприятий.
Согласно ст. 11–16 Закона "О мелиорации земель", мелиоративные системы и отдельно расположенные ГТС могут быть во всех формах собственности: государственной (Федерации и ее субъектов); муниципальной; частной. Частная собственность физических и юридических лиц возможна на мелиоративные системы как общего, так и индивидуального пользования. Предусматривается также вариант общей собственности двух или нескольких лиц на мелиоративные системы. Из статьи 2 Закона мы узнаем, что государственными мелиоративными системами являются те из них, которые, находясь в государственной собственности, обеспечивают межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопаводковую защиту. К государственным относятся также противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения государственного значения.
Однако, чтобы распределить ГТС между эффективными собственниками, декларативных положений о формах собственности недостаточно. В статьях Закона нет конкретного порядка распределения мелиоративных сооружений и отдельных ГТС между собственниками. Поскольку земли под ними выступают в виде "принадлежности", то не совсем ясным оказывается их правовой статус.
Исключается широко бытовавшая в прошлом практика навязывания землепользователям различных мелиоративных мероприятий. Владельцы земли могут сами проводить оросительные и осушительные работы, строить пруды и иные водоемы. Но их права ограничены определенными требованиями Закона. Статья 32 Закона "О мелиорации" содержит главное экологическое требование к проведению мелиоративных мероприятий: они не должны приводить к ухудшению состояния окружающей среды и подчиняются требованиям земельного, водного, лесного, фаунистического, горного и природоохранного законодательства.
Закон поощряет владельцев земли принимать меры по ее капитальному улучшению, но ничего говорит о том, требуется ли составлять проекты таких улучшений, а если требуется, то кто и как должен их утверждать. Очевидно, что некоторые улучшения не нуждаются в санкции властей. Например, если хозяин убирает с поля камень, вырубает захвативший пашню кустарник, то он может делать это и без санкции уполномоченного органа. Но если он проводит осушительный канал, то действие канала (как положительное, так и отрицательное) может сказаться и на соседних участках. Такие работы, как представляется, должны быть под контролем органов власти. Учитывая большое разнообразие мелиоративных мероприятий, списки их, требующие и не требующие санкции властей, необходимо разрабатывать на местах; для федерального закона эта задача неподъемна.
Согласно ст. 3 Закона "О мелиорации земель" предусмотрено приоритетное действие международных договоров, норм и общепризнанных правил в сфере улучшения земель. Однако закон не уделяет внимания трансграничным мелиоративным системам, которым могут быть посвящены межправительственные соглашения и договоры. По свидетельству специалистов, некоторые мелиоративные системы России, возникшие в советский период, имеют межгосударственное значение. Так, Палласовская оросительно-обводнительная система (Волгоградская область) питает водой аналогичную Джаныбекскую систему (Западно-Казахстанская область). Обе эти системы управляются разными организациями, находящимися в собственности двух разных государств. Технологическая взаимосвязь и правоотношения между ними основаны на выработанных в советские времена проектных решениях [144] . Нам представляется, что в условиях СНГ такие давнишние решения желательно подтвердить или при необходимости изменить.
Другой важный Федеральный закон, относящийся к водному хозяйству, от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" содержит понятие ГТС (ст. 3 "Основные понятия"). Под ними он подразумевает "плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размыва на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов". Однако приведенное перечисление соответствующих объектов не дает классификации ГТС по их назначению и вытекающему из него их правовому режиму. Закон не обозначил отличий между сооружениями, обслуживающими одного или нескольких, или даже множество пользователей.
Сопоставление норм разных законов позволяет сделать вывод, что каналы получают двойной статус: они являются водными объектами (согласно Водному кодексу), но вместе с тем еще и ГТС (согласно рассматриваемому Закону). Таким образом, круг водных и водохозяйственных объектов (гидротехнических сооружений) частично совпадает. Если же последовательно учитывать искусственные водные объекты, то тогда имеет смысл считать гидротехническими сооружениями также водохранилища, пруды, копани.
Многие ГТС работают совместно с биологическими компонентами. Так, защитные инженерные сооружения дополняются посадками лесных и кустарниковых культур, посевом трав, одерновкой откосов. По-видимому, имеются основания все элементы биологической защиты признавать принадлежностью соответствующих ГТС.
Закон не отвечает на вопрос о судьбе заброшенных ГТС, а также ГТС, не оправдавших возложенных на них ожиданий. Возникает вполне резонный вопрос: кто и как должен демонтировать ненужные или даже вредные сооружения? Кто должен отвечать за вредные воздействия брошенных ГТС?
Нам представляется желательным классифицировать ГТС следующим образом: защищающие близлежащие площади от вредного воздействия вод (дамбы); предохраняющие от разрушения сам водный объект (облицовка каналов); помогающие использовать воды (насосные станции); позволяющие наполнять и опоражнивать водоемы (плотины и другие подпорные устройства с регулирующими устройствами); способствующие водному транспорту (судоподъемники, шлюзы), а также многостороннего (комплексного) назначения.
Закон "О безопасности гидротехнических сооружений" регламентирует проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию, саму эксплуатацию, реконструкцию, капитальный ремонт, восстановление и консервацию ГТС. Ключевой институт данного Закона – декларация о безопасности. Этот документ предоставляется собственником или эксплуатирующей организацией в надзорный орган, который может утвердить его на основании экспертизы и – в сложных случаях – путем проверки в натуре. Надзорный орган осуществляет выдачу разрешений на эксплуатацию, ввод и вывод из эксплуатации, реконструкцию, консервацию и ликвидацию ГТС. Срок действия декларации не может превышать 5 лет. Выполненная процедура позволяет занести ГТС в специальный Регистр ГТС.
К сожалению, в настоящее время применение названного Закона не отлажено. Сказывается отсутствие необходимых правоустанавливающих документов (из-за этого, например, в Томской области из 13 предъявленных к регистрации ГТС ни одно не зарегистрировано), а также нечеткость критериев ГТС, подлежащих декларированию. Государственный учет объектов водного хозяйства надлежащим образом не ведется. Нет достоверных и полных сведений о количестве, технических характеристиках, месте размещения и ведомственной принадлежности ГТС. Инвентаризация ГТС проводится некачественно, что распространяется и на сопряженные с ними земли. В некоторых областях Регистр ГТС вообще не ведется, во многих других субъектах Федерации есть большое количество неучтенных объектов. Значительная доля ГТС нуждается в капитальном ремонте, в аварийном состоянии находится более 1400 сооружений [145] .
Закон плохо различает правовой статус собственников, плохо считается с тем, что таковыми могут быть как Федерация, так и ее субъекты, муниципальные образования, юридические и физические лица. Как и в мелиоративном законе, не предусматривается правовой механизм разделения ГТС по признаку собственности (если такой вопрос возникает). О муниципальной собственности на ГТС лишь упоминается, роль муниципалитетов подробно не рассмотрена. Правовые затруднения усугубляются тем, что некоторые объекты не имеют федерального значения, но находятся тем не менее в собственности Федерации.
Распределение фонда ГТС между собственниками приводила иногда к сомнительной, с юридической точки зрения, приватизации ГТС. Это относилось, например, к находившимся в составе портового имущества портовым пирсам. В других случаях имеет место также небезупречная, с юридической точки зрения, аренда причальных сооружений частными фирмами. "Небезупречная", потому что арендаторы не выполняют свои обязательства по ремонту арендованного имущества; при этом сохраняется высокая степень износа портовых сооружений [146] .
Транспорт и лесосплав
В краткой по объему ст. 47 ВК РФ 2006 г. содержатся отсылочные нормы на транспортное законодательство. Речь прежде всего идет о Кодексе внутреннего водного транспорта РФ 2001 г. и о Кодексе торгового мореплавания РФ 1999 г. (КТМ).
Несмотря на незначительный удельный вес в общем грузообороте, относительно дешевый водный транспорт играет видную роль в народном хозяйстве России, особенно в экономике отдаленных регионов, где сеть дорог мало развита. Вместе с тем водный транспорт – один из наиболее существенных водопользователей и при этом загрязнитель вод. Например, за счет утечек либо аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, ветрового сноса пылевидных грузов с барж-площадок, перегрузок минерально-строительных материалов, слива сконденсированных внутри судна вод происходит загрязнение судоходных рек, водохранилищ и озер. Кроме того, на речных судах накапливается производственный и бытовой мусор, образуются значительные объемы хозяйственно-бытовых и фекальных вод.
Загрязнение вод происходит при аварии судов. Большинство крупных аварий и катастроф на водном транспорте происходит под воздействием ураганов, штормов, туманов, льдов. Ошибки при проектировании и строительстве судов, их неумелая эксплуатация также составляют распространенные причины аварий и катастроф. По вине экипажа или в результате воздействия непреодолимой силы происходят столкновение и опрокидывание судов, или посадка их на мель. Причинами аварий бывают взрывы и пожары на борту судов, плохое крепление и неверное расположение грузов [147] .
Однако "вредность" водного транспорта нельзя утрировать. В ряде стран внутренний водный транспорт по причине своей дешевизны и экологичности вновь становится популярным. Более того, на него переключают грузопотоки с автодорог, на что есть специальные программы "Наяды", "Марко Поло" [148] .
В России предусматривается комплексная система поддержания в надлежащем состоянии, использования и охраны водных объектов судоходного назначения. В свое время постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 464 была утверждена федеральная целевая программа "Внутренние водные пути России" на 1996–2000 годы, целями которой являлись сохранение и модернизация сети внутренних водных путей, повышение надежности эксплуатации гидротехнических сооружений и безопасности судоходства. В результате реализации комплекса мер единая глубоководная система Волго-Балт, доставшаяся в наследство от СССР, была в известной мере восстановлена.
В России растет парк воздушных судов (легких самолетов, в том числе гидросамолетов, вертолетов, тяжелых дельтопланов и др.), принадлежащих организациям и частным лицам. В связи с этим возникает задача выделить для этой цели разрешенные акватории и устранить препятствия на них для взлета и посадки воздушных судов. В свою очередь, эти суда не должны мешать другим водопользователям, создавать для них аварийные ситуации. В статье 47 нового ВК РФ решение этой задачи отнесено к компетенции Правительства России.