В свое время были разработаны такие предплановые документы, как Схемы охраны вод малых рек 1990 г., паспорта "малых рек" (1980–1985 гг.). Тематика "малых рек" присутствовала в Схемах комплексного использования и охраны водных ресурсов России до 2005 г. (1992 г.), Схемах улучшения технического состояния и благоустройства водохранилищ и прибрежных зон (1970–1980 гг.). Вся эта документация была разработана на солидной научной базе. Однако за два десятка лет произошло устаревание приведенных документов, прискорбная утрата "речных" паспортов. В свою очередь, научное исследование современного состояния рек не проводилось, а значит, не была создана резонная основа для подготовки новых Схем и паспортов.
Ряд авторов видят ключ к решению проблем малых рек в возобновлении наблюдений за гидротехническими показателями в увязке с наблюдениями биологическими, микробиологическими, токсикологическими. Это сочетание позволит выявить степень антропогенного воздействия на биоту. В свою очередь, решение проблем малых рек рассматривается ими на фоне решения более глобальных экологических проблем и задач (с отходами, лесопосадками, ужесточением экологического контроля). Кроме того, предполагаются конкретные мероприятия по возобновлению паспортизации малых рек с привлечением широких кругов общественности к проведению наблюдений и сбору информации об этих малых, но важных водотоках.
Проблемы малых рек нельзя решить, не положив предел разбазариванию их на частные пруды и карьеры. Запруживание малых рек с их последующим разделом на небольшие русловые водоемы происходило не только при современной коттеджной застройке, но и, безусловно, еще при деятельности колхозов и совхозов. До нашего времени дошли пруды, образованные некогда для сельскохозяйственных нужд. В свою очередь, современный АПК уже не нуждается в них. При этом нынешние частные собственники земельных участков, в пределах которых располагаются пруды, смогут считать себя их хозяевами, только если государство признает прекращение существования малой реки (ручья), запруда которых в свое время и привела к их созданию. Однако данное решение должно быть не субъективным и произвольным, а научно обоснованным. Поэтому должно быть квалифицированное заключение гидрологов по вопросу о характере существующих водных объектов. Поскольку определение круга водных объектов, могущих быть в частной собственности, есть дело государства, а не частных лиц, то уже заранее до оформления частной собственности на земельные участки, охватывающие те или иные водоемы, государственные органы власти обязаны аргументированно определить и занести в водный реестр вид того или иного водного объекта. В противном случае возможна приватизация участков подпруженной реки, что само по себе является нарушением и вызывает клубок отрицательных последствий.
Данные предложения главным образом правоприменительные, но в определенных случаях они могут образовать "процедурные" по своему характеру нормы.
Однако на примере печальной судьбы малых рек, разделяемых на рукотворные водоемы, можно сделать и иной вывод, требующий изменений в законодательстве. В целях сохранения целостности водотока и обеспечения единой его охраны было бы очень полезным запретить приватизацию русловых прудов и русловых карьеров. Следует помнить, что русловые карьеры возникают от добычи полезных ископаемых на дне реки. Пока в силу пробелов и недомолвок современного закона эти водоемы могут быть в частной собственности. Для этого достаточно лишь оформить права на охватывающий акваторию земельный участок.
Городские воды
Российские города практически всегда создавались на берегах или вблизи от удобных для человека водных объектов. Опора на последние не случайна, так как они выполняют важные хозяйственные, рекреационные, природоохранные, противопожарные функции. Система водных объектов служит хорошей основой для водных путей, создания зеленой зоны города и пригорода, садово-паркового комплекса, лесопаркового защитного пояса.
В Водном кодексе Российской Федерации 2006 г. (как и ВК РФ 1995 г.) утверждена исключительная государственная собственность на все водные объекты, кроме прудов и обводненных карьеров. При этом даже относительно небольшие по длине реки (Москва, Нева) находятся в федеральной собственности, тем более что они омывают не один субъект Федерации (города федерального значения и примыкающие к ним области). Однако в нормальном состоянии подобных рек не в меньшей степени заинтересованы и субъекты Федерации (в частности, города федерального значения), и муниципальные образования.
У многих российских водотоков и водоемов нет бережливого хозяина, так как до полноценной их охраны у государственных органов – формальных собственников – не доходят руки, а муниципалитеты формально к этим объектам не имеют отношения. Городские органы власти ограничиваются в основном лишь очисткой рек от нефтяных пятен и некоторыми другими косметическими работами. Поэтому городские и пригородные водные объекты зачастую практически бесхозны. Несколько больше делается в столице, где на обеспечение чистоты Москвы-реки брошено 28 специальных судов "Мосводостока", предназначенных для сбора мусора, удаления пятен нефтепродуктов. Очищается акватория Москвы-реки в границах столицы (протяженность 68 км) преимущественно ночью. Больше всего мусора удаляется из центральной части Белокаменной. Всего из реки извлекают 15 тонн мусора в день. Он собирается на специальной базе в Нагатинской пойме. Затем его вывозят для утилизации в Московскую область [174] .
Несовершенна и информационная база для управления водными объектами – государственный водный кадастр, который теперь заменен водным реестром. Водный кадастр создавался в СССР еще с 1930-х гг., его данные неоднократно обновлялись. Но до сих пор государственный водный кадастр остается неполным. Даже в черте крупных городов – мегаполисов малые водотоки и водоемы не нашли должного отражения в водном кадастре. Примером может служить Санкт-Петербург, где подобных водных объектов много, но вопрос об их инвентаризации еще не решен [175] .
Состояние водных объектов Москвы и Подмосковья
Примером деградации водных экосистем может служить Москва и Подмосковье. В Москве вначале были взяты в трубы малые водотоки. Но подземные реки также подвергались загрязнению – как "легальному" (смыв с улиц, дворов), так и нелегальному (путем направления загрязненных стоков в уличную канализацию). В результате на дне Яузы, Москвы-реки скопились отложения токсичных веществ (в том числе тяжелых металлов). Застройка пойм и нижних террас рек нарушила фильтрационную способность прибрежных полос. Это способствовало попаданию в воду взвешенных частиц с рассеянным стоком. На территории столицы наблюдаются оползневые, карстовые, эрозионные процессы, подтопление грунтовыми водами городских земель. Иногда это грозит обрушением отдельных жилых домов и даже кварталов.
Бассейн реки Москвы, охватывающий столицу и некоторые ее пригородные зоны, официально принадлежит к числу загрязненных. В российской столице около 140 рек и ручьев, если считать также взятые в трубы, 300 (по другим подсчетом – 400) прудов, четыре озера (в Косино). Что касается болот, то они осушены. В Подмосковье насчитывается более 300 рек, 350 озер, 73 пруда и водохранилища. Антропогенному преобразованию подвергались не только естественные водные объекты (спрямление Москвы-реки, взятие речек в трубы), но и сами рукотворные водоемы. В столице было засыпано свыше 100 небольших водоемов, более 700 прудов, а также десятки стариц и болот [176] . Пережившая неоднократную трансформацию, "искалеченная" гидрографическая сеть Москвы и Подмосковья не справляется с высокими антропогенными нагрузками. Хроническое нарушение процессов саморегулирования приводит к так называемому биохимическому стрессу.
Поскольку Московский мегаполис снабжается питьевой водой за счет волжского и москворецкого зарегулированного стока, большую опасность представляет истощение водных ресурсов Центральной России. Наметившийся дефицит питьевой воды в Москве и существующий дефицит в Южном Подмосковье (города Троицк, Подольск и т. д.) предполагается восполнить строительством Южной водной системы (с забором воды из Оки).
Многие загрязнения, которые не удалось нейтрализовать в пределах Москвы, "перетекают" в Московскую область – вместе с дачным населением и твердыми отходами. Многое из того, что отнимается у природного комплекса столицы, отнимается и у Подмосковья. Поэтому Подмосковье – экологически загруженный регион, а "ахиллесовой пятой" в нем является именно водная система, ведь для этой области характерны немноговодные реки и озера. И без того уязвимые, подмосковные водотоки и водоемы страдают от химизации сельского хозяйства (избыточной концентрации в почве азота, фосфора, других химикатов), от смыва в водоемы органики. Все это означает нередкую эвтрофикацию водоемов (перенасыщение их питательными веществами), приводит к их буйному "цветению". К этому добавляется застройка берегов с вырубкой деревьев, а также "тотальное замусоривание" вод. Загрязненными оказываются не только воды и берега, но и донные отложения.
Многие из подмосковных водотоков исчерпали свои возможности к самоочищению, половина рек Московской области принадлежит к числу очень загрязненных [177] .
В связи с этим экологическая общественность (природоохранный фонд "Верховье" и др.) совместно с муниципальными и региональными органами власти предпринимают меры по очистке берегов водоемов, разрабатывают проекты особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в истоках и верховьях таких водных артерий, как Москва, Клязьма, Ока. Эти инициативы бывают поддержаны властями. Всего в Подмосковье насчитывается 4 федеральных, 242 областных и несколько местных ООПТ. Сеть ООПТ, включая заказники и памятники природы, присутствует в большинстве районов и в ряде городских округов. Режим ООПТ вводится нередко на территориях, где в силу экономического спада сельскохозяйственная деятельность не ведется. В 2007 г. число памятников природы пополнили котловина озера Михалевского и природный комплекс "Верхнемоскворечье". Озеро Михалевское – единственное проточное озеро Москвы-реки. Коттеджи на его берегах и их спутник – неизбежное загрязнение воды – нарушили бы экологический баланс столичной реки в самых ее верховьях, чего допустить нельзя. Охранный режим необходим также для защиты нерестилищ рыб, для сохранения среды обитания "красно-книжных" животных и растений [178] .
В последние годы происходит сокращение загрязнения подмосковных водоемов и водотоков через объекты ЖКХ. Судя по Итоговому отчету о реализации целевой областной программы "Экология Подмосковья на 2005–2006 гг.", экологическая ситуация в Московской области улучшилась. Совместными усилиями двух областных министерств (экологии и природопользования и жилищно-коммунального хозяйства) были решены вопросы строительства и реконструкции канализационных объектов в Дубне, Егорьевске, Сергиевом Посаде, Коломне, ряде поселков. Расчищаются пруды рыболовного и рекреационного назначения (на р. Гуслица и т. д.) [179] .
Из приведенного перечня водоохранных мероприятий следует, между прочим, что основной их массив выполняют региональные органы и муниципалитеты. Вклад федерального "собственника" водных ресурсов несопоставимо мал. Напрашивается вывод, что федеральная собственность должна "отступить", ибо в ее рамках федеральная власть не справляется со своими обязанностями по охране вод и рациональному их использованию.
В самой столице проблемой охраны вод занимаются Правительство Москвы и экологический консультативный совет при мэре. Согласно проекту экологической среднесрочной программы на 2003–2005 гг. предусматривалось сократить сбросы вредных веществ на 5 тыс. тонн в год, увеличить долю очистки поверхностных стоков, создать возле всех малых рек водоохранные зоны. Экспериментальное восстановление 16 водоемов началось в 2003 г. [180] .
Зонирование в черте города
В статьях 83–86 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые или предназначенные для застройки и развития населенных пунктов и отделенные их чертой от земель других категорий. Статья 85 определяет структуру городских земель. Все земли города подразделяются на отдельные территориальные зоны: жилую; общественно-деловую, производственную; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационную; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов и иные. Согласно действующему ныне законодательству, водопокрытые и водообслуживающие земли города не выделены в особую зону. Они могут быть рассредоточены по различным территориальным зонам.
Это положение нельзя признать обоснованным. Указанные земли имеют высокую инвестиционную привлекательность. Занимаемые ими площади играют важную градообразующую и в то же время экологическую роль. Поэтому есть основания выделить их в особую зону. Для Москвы такое выделение давно напрашивается [181] . Указанную зону можно назвать "зоной водохозяйственного использования". Зоны водохозяйственного использования особенно важны для крупнейших городов с обширными водными акваториями: Москва, Санкт-Петербург, некоторые другие мегаполисы, имеющие крупные площади под реками, озерами, заливами и т. п. Статья 85 ЗК РФ не запрещает выделение "иных территориальных зон" помимо названных в ней. Для выделения таких зон необходимо решение городских властей. Именно они должны решать, выделять самостоятельную зону водохозяйственного использования или ограничиться выделением особо охраняемых акваторий и земельных участков при них. Как и все остальные зоны, зона водохозяйственного использования должна иметь свой регламент и обеспечивать экологически грамотную хозяйственную эксплуатацию этих уязвимых объектов. Примечательно, что по такому пути пошли некоторые регионы. Согласно Правилам землепользования и застройки в городе Хабаровске (утв. решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 г. № 211), выделяется зона водных объектов. Она понимается как зона земель, занятых водными объектами, и включает в себя акватории реки Амур и малых рек. Все виды использования названных земель требуют специального согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления водного фонда. Вместе с тем далеко не всегда ясно, проходит граница города, поселка только по берегу прилежащего к нему водного объекта или захватывает также сам этот объект. Например, такой вопрос возникает в Санкт-Петербурге в отношении прилегающей к нему морской части, имеющей название Невской губы и соответствующие гидрографические характеристики. В этой части ни Водный, ни Земельный, ни Градостроительный кодекс никакой помощи городским, поселковым властям не оказывают.
Водные объекты могут включаться в особо охраняемые природные территории. В Москве насчитывается 111 особо охраняемых природных территорий, занимающих 7300 га площади [182] ; 19 малых рек, долины которых включены в особо охраняемые природные территории. Это реки: Сетунь, Химка, Чермянка, Раменка, Серебрянка (Измайловка), Ичка, Битца, Сходня и другие. Совмещенные с прудами, родниками, лугами, заболоченными участками, они являются неотъемлемой частью прилегающих к ним лесных массивов и зеленых зон. "Легкие Москвы" (Лосиный остров) имеют в своем составе исток Яузы и некоторых ее притоков, систему прудов, а также Верхне-Яузскую систему болот за пределами города [183] . Последняя занимает площадь около 1 тыс. га и является прибежищем для птиц и рыб. В этом смысле столичные и подстоличные особо охраняемые природные территории в известной мере выполняют функции земель водного фонда, а также земель лесного фонда, не являясь формально таковыми. Надо отметить, что Москва не всегда бережет свои природные сочетания воды и леса. Так, на ее ближней южной окраине в Кунцеве лес на правобережье Сетуни был частично вырублен, чтобы освободить место для элитной жилой застройки.
Поскольку ряд городских водотоков начинается в Подмосковье или имеет там свое продолжение, упомянутая зона водохозяйственного использования могла бы слиться с пригородными землями водного фонда.
Водные объекты в пригородных зонах
Водное законодательство не предусматривает особого правового режима водных объектов и их водоохранных зон в пригородах. Однако некоторые особенности природопользования для пригородных зон устанавливаются в законодательстве о земле и капитальном строительстве.
Пригородные и зеленые зоны имеют для крупных городов большое экологическое значение. Хотя в границы городов они не входят, названные зоны должны быть зафиксированы в генпланах городов и комплексных схемах городского планирования.
Законодатель считает пригородные зоны продолжением социальной, природной и хозяйственной территории города. Их главная особенность заключается в том, что градостроительная деятельность и прочее использование территории пригородной зоны осуществляется с учетом интересов населения города. Пригородные зоны используются для сельского хозяйства, рекреации и т. д. В ряде случаев они рассматриваются как пространственный резерв для развития города. Но категории "пригородные земли" в государственном земельном учете (кадастре) нет. Земли пригородных зон принадлежат к разным категориям земель, в том числе и к землям водного фонда.
Входящие в пригородные зоны зеленые зоны, а вернее, подзоны, выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции, в них запрещена хозяйственная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду. В Москве и ее пригородах зеленые зоны являются, в сущности, природным буфером столицы. Российское право знает такую категорию, как лесопарковый защитный пояс (ЛПЗП). Вокруг Москвы он был установлен в 1930 г., а затем расширен – в 1960-х гг. В числе других функций он был призван оберегать и очищать водные ресурсы естественных и искусственных водотоков и водоемов.
Следует признать, что указанные охранительные режимы зачастую не соблюдаются. Необоснованное промышленное освоение земель, их застройка, вырубка лесов и зеленых насаждений нарушает позитивное воздействие зеленых поясов на их мегаполисы. Леса вокруг Москвы с 90-х гг. XX в. сокращаются как "шагреневая кожа". Это обусловлено как "коттеджным бумом", так и разрастанием в первые годы XXI в. подмосковных городов. Сокращение лесистости зеленых зон вызывает нарушение механизмов самоочищения в пригородных реках, озерах, водохранилищах, каналах. Местные власти используют высокую ценность этих земель в коммерческих целях. Продажа лесных участков под застройку в Ближнем Подмосковье привела к тому, что его лесистость упала до 30 % (и это в парковых и зеленых зонах!), тогда как в Дальнем Подмосковье она достигает 45 %. Отвод под строительство и иные хозяйственные нужды прибрежных земель реки Москвы, канала Москва-Волга, озера Сенеж, Истринского, Клязьминского и Учинского водохранилищ привел к угнетению, а в некоторых случаях к гибели ценных природных комплексов Подмосковья [184] .