Зеленая зона вокруг столицы является предметом спора между Москвой и Областью. Было предложено компромиссное решение: передать ее в ведение федерального органа – Минприроды России. Но пока никакого решения не принято. Таким образом, пригородные водные объекты вместе с обрамляющими их лесными участками не обрели еще должного хозяина.
Далеко не все подмосковные водные объекты находятся на землях, которые признаны землями водного фонда и имеют режим водоохранных зон. Судя по земельным балансам последних лет, большинство (21 из 39) районов Московской области вообще не знают категории земель водного фонда. Таков, например, Щелковский район. Между тем расположенные в нем Медвежьи озера принадлежат к числу единственных уцелевших в Ближнем Подмосковье нетронутых водоемов. Система этих озер находится в истоке реки Пехорки (приток р. Москвы) и имеет большое рыбохозяйственное и рекреационное значение. Там, где должна быть водоохранная зона, власти строят (вопреки протестам общественности) рынок [185] . В нарушение действующего земельного законодательства русла и поймы рек (Клязьма, Уча и др.) не учитываются как земли водного фонда, а относятся к другим категориям земель (госзапаса, сельхозназначения, поселений и т. д.). Подмосковные водоохранные и санитарные зоны, прибрежные защитные полосы не выделяются в натуре.
Водные объекты и рост мегаполисов
В настоящее время наблюдается тенденция разрастания мегаполисов, что несет в себе угрозу уничтожения природных комплексов в "молодых" районах. Однако перенос городской черты не должен отменять режим водоохранных и санитарных зон, так как последний важен для города. При соблюдении взвешенного подхода к проблеме изменения территории населенного пункта мы считаем обоснованным включение в состав земель города наиболее нужных для него акваторий и, следовательно, установление ответственности городских властей за них. К числу таких водотоков и водоемов следует относить водные объекты:
1) питающиеся за счет собственно городских вод, т. е. пополняемые из гидрографической сети города;
2) окруженные городской застройкой, когда на берега водных объектов выходят городские кварталы;
3) водные акватории, подпадающие под застройку в связи с возникновением суши на гидронамывных участках города.
При значительной роли водоема или водотока в жизни крупного города целесообразно речные плесы, некоторые морские и озерные заливы передавать в ведение города. В частности, это справедливо относительно Невской губы, омывающей Северную столицу, а также Петрозаводской губы, омывающей Петрозаводск. При проектировании городской черты следует учитывать заинтересованность города в соответствующих водных ресурсах, хотя это не означает включение в его состав всех окружающих город акваторий.
Нам нужны "зелено-голубые планы"
Экологическое оздоровление крупных городов требует высвобождения некоторых заключенных в трубы водотоков, окультуривания отработанных карьеров, воссоздания зеленых зон. Не следует допускать застройку берегов водных объектов, что позволяет (ко всем другим выгодам) сохранять "коридоры проветривания". Целесообразно формирование целой сети территорий и акваторий, благоприятных не только для рекреации, рыболовства, спорта, но и благотворно сказывающихся на окружающей застройке. Подобная сеть экологически значимых территорий должна быть широко представлена как в городе, так и в пригородной зоне. В качестве примеров можно привести два старых европейских города – Страсбург (Франция) и Цюрих (Швейцария). В Страсбурге разработан и реализуется далеко идущий "зелено-голубой план". Вдоль каналов и рек тянутся "зеленые клинья" и "предместья-сады", являющиеся природными парками, а речные поймы и луга получили статус природных резерватов. Цюрих долгое время был гигантской стройплощадкой, где сводили на нет зеленые и сельскохозяйственные зоны, естественные водотоки. Со временем в рекреационных и экологических целях около 50 % ранее помещенных в трубы водных объектов были освобождены, а зоны отдыха связали через реабилитированные реки с сохранившимися на горных склонах лесными массивами. Примечательно, что зеленые зоны и отчасти водные акватории находятся в ведении единого органа – Управления садов и ландшафтов [186] .
Как представляется, "зелено-голубые планы" актуальны и для России.
Власти Москвы решили продолжить превращение северо-востока столицы в один большой гидропарк. Сразу дюжина территорий, лежащих по берегам Яузы, Лихоборки, Чермянки и речушки Ички, будет приспособлена для отдыха, развлечений и спортивных занятий горожан. Как сообщили в Мэрии Москвы, начать облагораживание 12 прибрежных зон намечено с очистки самих рек. Попутно подлежащие реконструкции участки предполагается освободить от размещенных здесь гаражей и автостоянок. Взамен утраченных автомобильных "ночлежек" решено построить современные многоярусные гаражи, но вне природоохранных зон. А непосредственно "у воды" станут возводить только культурно-досуговые и спортивно-развлекательные комплексы, небольшие торговые центры, кафе и рестораны.
Работы по благоустройству речных территорий одновременно начнутся в Бибиреве, Северном Медведкове, Свиблове, а также в Лосиноостровском, Ярославском и Бабушкинском районах. По планам, основная масса пойменных земель СВАО преобразится уже к 2010 г. [187] .
В таком крупном городе, как Новосибирск, за обмелевшие и замусоренные водотоки взялись власти "всех уровней". Многоплановая и, казалось, необратимая деградация (вплоть до пресечения стока) многочисленных малых рек этого сибирского мегацентра в последние годы прекращена, а угроза вредного воздействия вод – снижена. Это касается ряда малых рек (Нижняя Ельцовка, Каменка, Камышенка, Плющиха), в настоящее время оздоравливаются реки Тула и Ельцовка-1. Наряду с берегоукреплением и расчисткой русла дан старт формированию зон отдыха, несущих экологическую, эстетическую, воспитательную нагрузку [188] .
§ 5. Недавние и будущие изменения в водном законодательстве
В 2008 г. был принят Федеральный закон от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". В новом Законе предусматриваются поправки в ВК РФ, Кодексе внутреннего водного транспорта и торгового мореплавания РФ, а также в федеральных законах "Об охране озера Байкал", "О безопасности гидротехнических сооружений", "О мелиорации земель", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации". Изменен также закон "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации".
В области водного права разработчики закона детализировали правовое регулирование в части водоохранных мероприятий, а также в части водопользования в целях хозяйственно-бытового водоснабжения. Упомянутые изменения должны усилить действенность следующих принципов водного законодательства:
приоритет охраны водных объектов перед их использованием;
приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования (ст. 3 ВК РФ).
В ВК РФ была внесена новая ст. 7.1 "Водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов". Названные мероприятия осуществляются федеральными, региональными и муниципальными органами власти в пределах своих полномочий. Водопользователи также могут и должны осуществлять водоохранные и водохозяйственные мероприятия. Размещение заказов на выполнение водохозяйственных и водоохранных мероприятий на водных объектах, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подпадают под действие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Согласно поправкам был отменен запрет на застройку в третьем поясе санитарно-защитных зон, организуемых вокруг источников, используемых для централизованного водоснабжения. Реально многие такие территории застроены, поэтому запрет оказался фиктивным. В свое время третий пояс был установлен в расчете на десять суток "добегания" воды по реке до места водозабора. Однако в течение этого срока (как предполагается) только некоторые попавшие в воду загрязнения нейтрализуются естественным путем [189] .
Были обновлены положения ВК РФ относительно экономической концентрации и монополизации в области водных отношений. Кроме того, был внесен ряд детальных поправок в административное, гражданское, муниципальное и природоохранное законодательство.
Как информировал общественность недавний глава Росводресурсов Р. Хамитов, в будущем следует ожидать дополнительные поправки к Водному кодексу [190] .
Важная задача водопользователей, прибрежных землепользователей, а также российского законодателя и правоприменителя – действенная защита морской среды. В настоящее время заинтересованные ведомства разрабатывают федеральный закон по защите морской среды от загрязнения опасными и вредными веществами. Будущий закон не должен, однако, повторять нормы уже действующих законов, "изобретая велосипед". В нем было бы уместно предусмотреть жесткие, но выполнимые требования к деятельности хозяйствующих субъектов в арктических водах России.
Глава IV ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ РОССИИ
§ 1. Общая характеристика управления водным хозяйством
Государственное управление в области использования и охраны вод осуществляют Министерство природных ресурсов и экологии РФ (далее – Минприроды России), входящие в него Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). У последней имеется "конкурент" в лице Ростехнадзора. Функции Росприроднадзора и Ростехнадзора нуждаются в уточнении. Принадлежащие Российской Федерации ГТС находятся в управлении Росводресурсов.
Как известно, Минприроды России осуществляет нормативно-правовое регулирование водных отношений. За Росводресурсами закреплено осуществление функций по оказанию государственных услуг водопользователям и по управлению федеральным имуществом. В частности, именно этому Агентству доверено владение и распоряжение федеральными водными объектами, заключение договоров водопользования, государственный учет вод и гидротехнических сооружений. В свою очередь, Росприроднадзору доверено осуществление контроля и надзора за состоянием, использованием и охраной водного фонда, за безопасностью ГТС. Государственное управление в области водных отношений предполагает управление собственностью на водные и водохозяйственные объекты, но оно не сводится только к отношениям собственности.
Важнейшая функция государственного управления – планирование рационального использования водных объектов осуществляется посредством разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов.
В рамках управления водами (права собственности на воды) государство устанавливает лимиты водопользования, представляющие собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод для отдельных пользователей водных объектов. Кроме того, для каждого субъекта РФ устанавливаются квоты изъятия (забора) воды из определенных водных объектов.
Важное значение в области водных отношений (как и в государственном хозяйстве в целом) имеют административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. В области водного хозяйства могут быть приняты административные регламенты по предоставлению водных объектов в пользование (принятие соответствующего решения или заключение договора водопользования), ведению водного реестра, предоставлению сведений о состоянии водного объекта.
Кроме того, в области водного хозяйства может и должно осуществляться техническое регулирование. В настоящее время действует часто критикуемый общественностью и претерпевший неоднократные изменения Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании".
Разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области управления водным хозяйством
Современная Россия – федерация с часто меняющимся распределением полномочий между федеральными и региональными органами, это касается и водных правоотношений. Неоднократно принимались федеральные законы, которые передавали полномочия в области водных отношений и даже собственность на водные объекты от регионов к федерации и наоборот. С принятием ВК РФ 2006 г. разграничение полномочий и взаимоотношения между федеральными и региональными органами получили определенную форму.
В настоящее время органы государственной власти Российской Федерации обладают весьма широкими полномочиями в области водных отношений. К ним относятся:
владение, пользование [191] , распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности;
разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы;
осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;
организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов;
установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение;
утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядка подготовки и заключения договора водопользования;
определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов;
гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации;
установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядка расчета и взимания такой платы;
установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;
территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;
утверждение правил использования водных ресурсов водохранилищ и правил технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ;
установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ;
определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;
определение порядка резервирования источников питьевого водоснабжения;
установление порядка использования водных объектов для взлета, посадки воздушных судов;
осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;
утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам;
определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору или региональному государственному контролю и надзору;
утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;
установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений относятся :
владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, порядка расчета и взимания такой платы;
участие в деятельности бассейновых советов;
разработка, утверждение и реализация программ субъектов Российской Федерации по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;
резервирование источников питьевого водоснабжения;
осуществление регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;
утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах;
утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах;
участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов;
осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;
осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;
утверждение перечней объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;
установление перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов;
исследование вод, отслеживание их использования;
изыскание, проектирование, экспертиза проектов, строительство и эксплуатация водохозяйственных объектов.
Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации следующие полномочия:
предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, водопользователям на основании соответствующих договоров и решений;
осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;
осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации. Указание о водных объектах, расположенных "в пределах субъектов РФ", имеет значение в том смысле, что никакая часть морских акваторий, к которым выходит тот или иной регион, за ним не закреплена. Этот порядок вряд ли обоснован. Практика ряда зарубежных федераций показывает, что прибрежные морские воды обычно принадлежат прилегающим к ним штатам субъектам Федерации.
Названные функции не распространяются на водохранилища, использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации. Перечень таких водохранилищ устанавливается Правительством Российской Федерации.