Еще с 20-х гг. XX в. между штатами заключались договоры, предусматривавшие распределение стока межштатных рек. Среди 26 заключенных договоров два одобрены Конгрессом США и получили силу закона. Эта метаморфоза интересна с точки зрения причин и условий превращения договорного права в закон.
Не всегда договоры между штатами имеют безупречную манеру изложения, исключающую разное толкование договора. Так, с 1974 г. тянутся судебные дела по распределению воды, дошедшие до Верховного суда США. По реке Колорадо судились штаты Колорадо и Канзас, по реке Пекос – Техас и Нью-Мексико. В ходе процессов выявилось, что распределение воды по водопользователям на бумаге исходило из нереальных, завышенных ее объемов в источниках. Но была и более глубокая причина возникновения споров – изменение хозяйственной обстановки, которую не предвидели составители договоров.
Судебная система выработала правило, по которому земельные собственники не вправе самовольно осушать водные и болотные площади ради их застройки, в том числе на морских побережьях. Что касается закона, то за соблюдение такового запрета он не предусматривает выплаты компенсации затронутым собственникам. Тем самым утверждается доктрина, согласно которой ради соблюдения баланса частных и публичных интересов частная собственность на землю не является абсолютной. В 18 штатах власти придерживаются именно такой позиции, и лишь четыре штата идут на поводу у частных собственников. Попытка добиться принятия федерального акта о компенсации в названных случаях вызвала противодействие администрации Б. Клинтона [238] .
В США существуют некоторые аналоги российской категории земель водного фонда и водоохранных зон [239] . В 1965 г. был принят Закон о создании фонда для выкупа экологически ценных земельных и водных ресурсов; он разрешал приобретение земли для рекреационного и спортивного (в том числе охотничьего) использования. Согласно другому закону США 1968 г. "О диких и живописных реках" возникает новая категория особо охраняемых природных объектов. Закон требует выделять и охранять мало тронутые человеком реки и их части с выдающимися живописными, рекреационными, геологическими, историческими и экологическими характеристиками. Такой не исчерпывающий перечень критериев, как справедливо считают американские юристы, не обладает достаточной точностью. Однако этот недостаток смягчается при классификации самих "диких и живописных рек". Закон делит их на три группы: дикие, живописные, рекреационные. Воды первой группы не должны быть загрязнены, они омывают "первозданные" берега, а на их водосборы нет доступа по автомобильным дорогам. Эти же требования в более мягких формах предъявляются и к живописным рекам. На рекреационных реках допускается их зарегулирование, наличие водохранилищ, каналов, водохозяйственных сооружений, прохождение автомобильных и железнодорожных дорог. Их берега и водосборы могут быть освоены в хозяйственном отношении. Тем не менее признается, что туризм и загородный отдых на таких реках или их частях имеет приоритет перед другими видами пользования.
Закон 1968 г. предусматривает создание специальных коридоров по обоим берегам рек с особым режимом природопользования. Площадь таких коридоров должна быть не менее 10 акров на 1 милю, т. е. примерно по 25 м вдоль каждого берега. Закон не дает окончательного перечня запрещенных и разрешенных видов деятельности в пределах подобных земель, но правоприменительная практика избрала довольно гибкий путь. Как правило, обходятся лишь некоторым ограничением строительства дорог, развития населенных пунктов, размещения промышленных предприятий, заготовки древесины, выпаса скота. Относительно большей хозяйственной свободой собственники прибрежных земель обладают на рекреационных реках.
В интересах туристов закон допускает приобретение государством ограниченного права собственности (сервитут) на земли частных землевладельцев. Этот сервитут сводится к ограничению прав собственников на такое преобразование земель, которое уничтожает их живописность. В случае установления такого сервитута у государства появляется право контролировать использование территории (земли и воздушного пространства над нею) в соответствии с целями охраны природных качеств диких, живописных и рекреационных рек. В качестве компромисса допускается сохранение всех тех видов землепользования, которые существовали до установления сервитута.
Замысел законодателя: сохранить в возможно более естественном состоянии все три группы рек и не допустить дальнейшее использование этих водотоков для строительства ГЭС, водохранилищ, прокладки каналов, осуществления других водохозяйственных проектов, не благоприятствующих туризму.
Водопокрытые площади считают общим достоянием (публичной собственностью), когда водоем и водоток можно использовать для передвижения по воде и транспортировки грузов и людей.
Сплав древесины по реке дает возможность признать ее дно "общим достоянием". Но, например, строительство плотины на несудоходной реке в границах еще не объявленного национального парка заставило бы в будущем его администрацию выпрашивать воду для рыбного и бобрового хозяйства, так как здесь нет режима "общего достояния".
Признание по закону реки "дикой и красивой" влечет за собой недопустимость строительства плотин, например, если они могут вызвать ликвидацию гнездовий журавлей. Нашумел процесс по поводу судьбы острова "Лисья голова", площадью 15 тыс. га, в штате Северная Каролина, которому угрожала вырубка лесов под строительство домов. Апелляционный суд удовлетворил иск природоохранителей. Он исходил из того, что ввиду смыкания острова как с дном реки, так и с ложем океана режим общего достояния должен распространяться на побережье и пляжи устьевого взморья, которые следовало бы использовать для рекреации.
Опираясь на федеральные законы, природоохранные организации пытаются сохранять в реках минимальный расход воды, обеспечивающий выживание редких и исчезающих видов животных и растений, обитающих в воде или у воды. Согласно судебной практике, частные права на воду не должны подрывать традиционные права публики на рекреацию, рыболовство, судоходство, а штату не следует поступаться общественными интересами. Когда он все же это допускает, вмешивается суд. Так, например, в 1983 г. суд отменил разрешение, выданное властями Лос-Анджелеса на изменение русел рек, впадающих в озеро Моно. Отмена базировалась на том основании, что "берега, дно и воды озера Моно находятся под защитой публичных прав" [240] .
В ряде засушливых западных штатов действует правило старшинства водопользования (первый по времени – первый по праву) [241] . У традиционных правообладателей (чаще всего фермеров) есть преимущественные водные права, уживающиеся с собственностью штата на водный объект. Однако это не дает им оснований для нерационального, а вернее, эгоистичного поведения, лишающего младшего по праву соседа природных благ. Так, например, нельзя запруживать разлив реки с целью заставить воду профильтроваться в грунт и добиться таким образом пополнения запаса подземных вод. В Техасе в случае откачки подземной воды закон исходит из предположения, что под землей находится "линза" – средоточие подземных вод, которое принадлежит тому, кто владеет землей над "линзой". Отсюда следует, что собственник земли вправе бесконтрольно откачивать подземную воду. Страдающему от маловодия соседу довольно трудно доказать, что на самом деле под землей водоток, который был перехвачен действиями одного из собственников. Поэтому он прибегает к другим способам, обращаясь в суд с иском о просадке земли (которая нередко сопровождает избыточную откачку), доказательства которой более наглядны.
В восточных штатах США применяют принципы так называемого берегового права, сводящиеся к исключительному праву на водопользование прибрежных земельных собственников. В США собственник земельного участка, примыкающего к водоему (к озеру), приобретает право на любые необследованные острова, на которые не составлена официальная карта. В этом смысле российское законодательство "отстает": в нем вообще не определен статус островов российских рек, озер, водохранилищ.
Вместе с тем в США складывается разрешительный порядок природопользования, во многом схожий с нашим отечественным. Лицензии на землечерпание и на засыпку болот и водоемов выдает Корпус военных строителей. В рамках своей компетенции лицензии выдает и Федеральная энергетическая (регулирующая) комиссия. Однако заинтересованные штаты и индейские резервации вправе вмешаться и потребовать включить в лицензии свои условия, обеспечивающие качество вод. К примеру, в штате Вашингтон обсуждение выдаваемых лицензий организует особое Бюро, нацеленное на борьбу с загрязнением. При создании водохранилища выдаваемая лицензия обсуждается в штате, где будет расположен гидроузел, а при отводе воды – там, где проектируется возврат воды в водоем. В то же время наложено существенное ограничение: обсуждение оспариваемых положений и выработка дополнительных условий в связи с качеством вод должны укладываться в один год, в противном случае уполномоченный орган вправе не учитывать эти условия.
Данное ограничение сроков подвергается критике. Ведь предложения по оптимизации проектируемых объектов могут возникнуть уже по опыту их эксплуатации. Примеры с проектом ГЭС на р. Доузваллипс, а также с проектом устройства в порту Сиатль взлетно-посадочной полосы показывают, что реально встречаются превышения установленного срока. Кроме того, оспариваться могут экологические последствия проекта в целом [242] .
Еще одно направление законодательного регулирования, связанное с водой, составляет мелиорация. В рамках своих полномочий Конгресс США принял Законы – о мелиорации (1902 г.), о мелиоративной реформе (1982 г.). В качестве владельца построенных им ирригационных систем Бюро мелиорации (МВД США) предоставляет на основе контракта воду для полива фермерам, их объединениям, арендаторам земли. В контрактах предусматривается цена воды и срок действия цены, который в силу дефицита воды может быть ограничен до 10 или 25 лет. Наряду с ирригационными системами Бюро мелиорации действуют такие же кооперативные и частные организации. Каждая такая организация является фактически монополистом в зоне своего действия. В чем-то это напоминает давние мечты государственных ирригаторов в России о РАО "Вода".
Отдельного рассмотрения заслуживают болота. Традиционно болота понимались как "ненужные" земли, которые следует передать в частные руки для последующей мелиорации. Однако со временем болота и переувлажненные земли стали пониматься американскими учеными вовсе не как "неудобья", а как важный фактор стабильности ландшафта. Почти 50 % этих земель находятся в северной части Среднего Запада США (всего 9 штатов) [243] . С 1985 г. в США на государственном уровне осуществляются меры по сохранению и восстановлению переувлажненных земель. Последние считаются зонами насыщения почвенного покрова поверхностными и подземными водами, которое вызывает преобладание адаптированной к этим условиям растительности. Закон США 1985 г. "О продовольственном обеспечении" допускал лишение всех видов государственных льгот тех фермеров, которые используют осушенные земли под посевы сельскохозяйственных культур – если только эксперты Службы охраны почв МСХ будут рекомендовать ему вернуть этим землям их первоначальный вид.
Американские СМИ нередко выступают в защиту экологических интересов граждан, работают в контакте с истцами по экологическим спорам. Из-за критики в прессе был оставлен ряд прибыльных проектов строительства водохранилищ (например, на реке Колорадо в национальном парке Гранд Каньон). Однако СМИ не всегда сами разбираются в экологических проблемах, например, не видят связи между разрушительными наводнениями и негативным воздействием человека на природу того или иного речного бассейна. Бывали случаи, когда СМИ в угоду "сильным мира сего" "уходили" от подлинных виновников трагедии [244] . Так, например, после крушения танкера Эксон-Вальдез в заливе Аляска (в море вылилось около 40 тыс. т. нефти) СМИ повторяли версию о "пьяном капитане", затушевывая вину судоходной компании, пустившей в плавание непригодное судно.
Канада и Россия схожи по климату, распределению водных ресурсов, а также гидроэнергетическому потенциалу. В Канаде только 5 % территории страны заняты пахотными землями, при этом значительная часть территории скована вечной мерзлотой.
Отличительной чертой Канады является обилие водных ресурсов, которые в большей части удалены от мест основного водопотребления. При этом сами гидроресурсы страны отличаются дешевизной. По данным на начало 90-х гг., канадское водопотребление превышало европейское в два раза, а стоимость канадской воды составляла лишь 1/4 от европейской стоимости. В этих условиях предлагалось повысить цену на водные ресурсы в целях сокращения излишнего водопотребления. Отбор воды из водоемов в Канаде практически бесплатный, но лицензируемый. Так, теплоэлектростанции в провинции Альберте не платят ни за забор, ни за сброс отработанной воды [245] !
Канада – мировой лидер по числу озер: их около 4 млн. Но "страна озер" отличается также густой сетью рек. Вместе реки и озера составляли "текучие дороги", по которым шли первопроходцы и золотоискатели. Крупные озера и реки составляют водные системы, выходящие к морю (в частности, к Гудзонову заливу). Связывающие разные провинции судоходные пути (река св. Лаврентия, Ниагара и т. д.) замерзают и нуждаются в ледокольной проводке. Судоходство затрудняется также порогами, дающими, однако, уникальные возможности для развития гидроэнергетики.
Экономическое развитие Канады привело к некоторым отрицательным экологическим последствиям: 25 % ее ландшафтов существенно изменились, около 45 % водоемов подвержено влиянию кислотных осадков, страдает водная (в том числе и морская) фауна. Загрязнение крупных водоемов влечет за собой осложнение питьевого водоснабжения, в том числе и в мегаполисах.
Канада долго была британским доминионом, это государство англо-американской правовой семьи. Согласно ирригационному акту 1894 г. все поверхностные воды принадлежали государству, но его усмотрение было минимальным, так как приоритет водопользования зависел от даты заявки. По закону 1906 г. в случае нехватки воды приоритетными являлись (в порядке убывания): питьевое, бытовое, промышленное, сельскохозяйственное пользование. При этом претенденты, чьи лицензии подвергались урезанию, имели право на компенсацию. Таким образом, произошел переход от права старшинства водопользования к более разработанному и экологизированному подходу.
Канадское водное законодательство (Закон о воде 1985 г. и др.) решает общие вопросы управления, использования и охраны водных ресурсов (обычно путем подписания федерально-провинциальных соглашений) наряду с установлением конкретных правовых режимов по отдельным видам вод (внутренние, территориальные, международные и иные акватории). С 60-х гг. XX в. в Канаде было подписано около сотни федерально-провинциальных соглашений, посвященных, в частности, качеству воды и его мониторингу [246] . Как и в США, большую роль в природопользовании играют принимающие свои водные законы субъекты федерации – провинции. Именно за счет провинциальных бюджетов содержатся и эксплуатируются противопаводковые и ирригационные водохранилища. Неоднократно заключались, эффективно исполнялись и заключались на новый срок соглашения между Канадой и провинцией Квебек. Их сфера действия охватила реку, эстуарий и залив св. Лаврентия. В данных соглашениях сроком на 5 лет предусматривалось сокращение токсичных загрязнений вод, очистка промышленных площадок, защита нетронутых уголков природы, постоянное наблюдение за качеством вод. К числу мер по защите от абразии берегов относится ограничение скорости судов на 35-километровом участке течения реки св. Лаврентия.
Водные отношение на Великих озерах регламентируются договорами между федеральным правительством и заинтересованными провинциями. Подспорье этим соглашениям составляют Экологические атласы с описанием проблемных районов, картосхемы и другой научно обоснованный материал [247] .
В настоящее время поверхностные воды Канады находятся в компетенции федерального Министерства окружающей среды и его подразделений в провинциях. В рамках этого министерства функционирует гидрометслужба, специальный отдел министерства регулирует режим водохранилищ. За реализацию Закона об океанах 1997 г., предусматривающего защиту морской среды, отвечает Министерство рыболовства и океанов.
За последние десятилетия наращивают свою деятельность общественные экологические организации Канады. В последнее десятилетие XX в. при поддержке федеральных органов власти по специальной программе для провинции Нью-Брансуик было организовано 14 локальных экологических комитетов. В 14 проблемных зонах требовалась очистка акваторий, берегов, содействие рыбному хозяйству. Для решения поставленных задач в них работали комитеты с опорой на 250 участников местных проектов. Некоторые прибрежные муниципальные образования создали постоянные комитеты для руководства работами. Города и поселки руками добровольцев реализовали 150 малых проектов на сумму около 15 млн долл. Финансирование данных проектов было не только государственным: 60 % этих затрат покрыто заинтересованными хозяйствующими субъектами.
При федеральной финансовой поддержке комитеты проводили согласованные работы по очистке пляжей, отбору и анализу проб воды, обучению фермеров правильному удобрению почв, которое исключает смыв загрязняющих веществ в водные объекты. Экологические комитеты осуществляли постоянное информирование, консультирование и мягкий прессинг предприятий, а также органов власти. В результате произошли следующие изменения: перевооружение хозяйствующими субъектами систем очистки, очистка муниципальных стоков за государственный счет, создание лесопосадок вдоль водотоков. В провинции Нью-Брансуик действует экологический комитет реки Мирамичи – побратим общественной экологической организации г. Ижмы Республики Коми в РФ.
Усиление охраны вод по одной из таких программ в атлантических провинциях Канады позволило вернуть в эксплуатацию водные биоресурсы ближайших морских банок [248] .
В 1986 г. система сравнительно небольших штрафов за промышленное загрязнение была заменена более жесткими, даже уголовными санкциями (крупный штраф, лишение свободы) [249] . В Канаде практикуется вознаграждение владельцев озерно-болотных угодий за воздержание от осушительных работ и выжигания растительности. Этим канадская практика отличается в данном вопросе от практики в США.
Многочисленные особо охраняемые территории Канады включают в свой состав как водные объекты (поозерья, фиорды, каньоны, ледники, термальные источники), так и сопряженные с ними приводные участки (дюны, заболоченные леса и т. д.). Нередко они рассматриваются как королевство бобров.
Отдельного внимания заслуживает система Великих озер и реки св. Лаврентия, по которой проходит оживленный глубоководный путь, доступный морским судам.
В целом Канада предприняла большие усилия по оздоровлению всей озерно-речной системы. Вода в последние годы стала чище, чем полвека назад. Это заслуга всех уровней охраны вод: потрудились федеральные органы, органы провинций, муниципалитеты, общественные и научные организации, предприятия.