Последствия нарушений договоров водопользования предусмотрены в ст. 18 ВК РФ – "Ответственность сторон договора водопользования". Следует отметить, что названная статья ВК не имеет аналогов в прежнем ВК РФ 1995 г. Появление такой статьи выражает тенденцию развития водного права: превращение договора водопользования из второстепенного в первичный механизм регулирования.
В статье 18 ВК РФ указаны санкции (пени) за нарушение условий договора водопользования о платности. Пеня начисляется, начиная со следующего за определенным в договоре водопользования днем внесения платы. Законодатель определяет размер пеней: 1/150 ставки рефинансирования Центрального Банка РФ (далее – Банк России), действующей на день уплаты пеней. Однако эта сумма не должна превышать двух десятых процента за каждый день просрочки. Ставка рефинансирования – это процентная ставка, под которую Банк России осуществляет кредитование других банков. Данное кредитование именуется рефинансированием и является одним из основных методов денежно-кредитной политики Банка России. Приведенные положения содержатся в ст. 4, 35, 40 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" [229] . По российскому законодательству, ставка рефинансирования является базой при начислении финансовых санкций.
В Кодексе предусматриваются и санкции (штрафы) за превышение закрепленных в договоре водопользования объемов изъятия (забора) воды. Провинившийся водопользователь обязан уплатить штраф в пятикратном размере от установленной ставки платы за пользование водным объектом.
Может возникнуть вопрос: почему законодатель умалчивает о штрафах за сброс сточных и (или) дренажных вод сверх "договорного" объема? Дело в том, что, по ст. 11 ВК РФ, для сброса сточных и дренажных вод необходимо решение о предоставлении водного объекта в пользование, а не договор водопользования. Поэтому в случае превышения допустимых объемов сбросов уместно ставить вопрос об ответственности водопользователя за нарушение условий административного акта.
В статье 18 ВК РФ, как уже сказано, устанавливаются пени и штрафы. Последние, согласно ст. 330–333 ГК РФ, заменяют неустойку – один из способов обеспечения обязательств. Неустойкой признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности, в случае просрочки исполнения. Предъявляя требование об уплате неустойки, кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков. Но кредитор не вправе требовать уплаты неустойки, если должник не несет ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства.
В гражданских правоотношениях практикуются письменные соглашения о неустойке. Однако допускается и так называемая законная неустойка. Кредитор вправе требовать уплаты неустойки, определенной законом, независимо от того, предусмотрена ли обязанность ее уплаты соглашением сторон. Если закон этого не запрещает, размер законной неустойки может быть увеличен соглашением сторон.
Вред и ущерб может причиняться не конкретному лицу, а самим водным объектам. Общественные отношения в связи с "вредом" и его возмещением регламентируются как водным, так и природоохранным законодательством: ст. 68, 69 ВК РФ и ст. 77, 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды" [230] .
Граждане и юридические лица, причинившие вред водным объектам, возмещают его добровольно либо в судебном порядке в соответствии с таксами и методиками исчисления вреда (ущерба), причиненного водным объектам, а при их отсутствии – по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе нарушением водного законодательства, могут быть предъявлены в течение двадцати лет. Суд может возложить на ответчика обязанность восстановить нарушенное состояние окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.
Иски о возмещении вреда, причиненного водным объектам, предъявляются уполномоченными государственными органами исполнительной власти, в частности, Росприроднадзором, органами санитарно-эпидемиологического надзора. Методики исчисления размера вреда, причиненного вследствие нарушения водного законодательства, утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ.
Общественные организации также могут предъявить иск в суде. Согласно ст. 27 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", общественные объединения, являющиеся юридическими лицами, имеют право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления [231] . Это общее правило на практике подвергается существенным ограничениям. Так, требуется, чтобы общественная организация была "профильной", т. е. чтобы в ее уставе были записаны ее интересы в данной сфере общественных отношений. Кроме того, нередко требуется, чтобы она была "местная". Например, если организация по охране природы Московской области предъявит иск против браконьера на Камчатке, местный суд вряд ли примет такой иск к рассмотрению. В США общенациональные природоохранные организации, желающие предъявить иск загрязнителю, обычно ищут конкретного пострадавшего среди своих членов. И только тогда от имени этого пострадавшего может быть предъявлен иск к загрязнителю.
В отечественных условиях законодательство о праве на иск в защиту природы развито слабо [232] .
§ 4. Дисциплинарная ответственность
Эта ответственность применяется за совершенные дисциплинарные проступки при исполнении работниками, например, исполняющими функции контроля (надзора), а равно другими лицами своих трудовых обязанностей. Так, неаккуратное оформление протоколов об административных проступках, документов государственного учета вод, ненадлежащее исполнение работ при обслуживании ГТС и т. д. может повлечь дисциплинарную ответственность лиц, виновных в этих проступках.
Ответственность предусматривается соответствующими статьями Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ). Мерами дисциплинарных взысканий могут быть: замечание, выговор, увольнение с работы (ст. 192 ТК РФ). Взыскания налагаются руководителем организации на подчиненных ему по службе работников. Расширять официальный перечень взысканий запрещено.
Дисциплинарным проступком работника могут быть признаны только такие его противоправные действия или бездействие, которые непосредственно связаны с исполнением им трудовых обязанностей. Не может, например, считаться дисциплинарным проступком отказ работника от выполнения общественного поручения или нарушение им правил поведения в общественных местах и т. п. Неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей признается виновным, если работник действовал умышленно или по неосторожности.
Не может считаться виновным невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей по причинам, не зависящим от работника (например, из-за отсутствия необходимых материалов или орудий производства, из-за недостаточной квалификации работника, его нетрудоспособности, отсутствия надлежащего инструктажа и т. п.).
Различают общую и специальную дисциплинарную ответственность. Общая дисциплинарная ответственность регулируется Трудовым кодексом и распространяется на всех работников организаций, кроме тех, для которых установлена специальная дисциплинарная ответственность. Специальная дисциплинарная ответственность предусмотрена уставами и положениями о дисциплине для некоторых ответственных категорий работников. Специальная дисциплинарная ответственность обусловлена спецификой трудовых функций, выполняемых этими работниками. Названная ответственность предусматривает ряд более строгих, по сравнению с общей дисциплинарной ответственностью, мер взыскания, а также в некоторых случаях расширяет понятие дисциплинарного проступка. Некоторые особенности привлечения к дисциплинарной ответственности установлены для государственных служащих.
Необходимо дисциплинарную ответственность как форму юридической ответственности отличать от ответственности, предусмотренной нормами административного права. Они различаются: по характеру правонарушений, за которые наступает та или иная ответственность; по субъектам, имеющим право налагать взыскания; по кругу лиц, которые могут быть привлечены к ответственности, а также по видам применяемых к ним мер взыскания. В отличие от дисциплинарной ответственности, которая, как уже отмечалось, наступает за нарушение трудовой дисциплины, административная ответственность наступает за совершение административного проступка, предусмотренного КоАП РФ. Дисциплинарная ответственность не устраняет административную (или иную) ответственность.
Дисциплинарные взыскания налагаются администрацией только той организации, с которой работник состоит в трудовых правоотношениях. Что касается права применять административные меры взыскания, то они осуществляются специально уполномоченным органом или лицом, с которыми правонарушитель не связан трудовыми отношениями (например, государственные инспекторы в области охраны природы, органы МВД РФ и др.). Если основным видом административного взыскания является штраф, то штраф как вид взыскания законодательством о труде не допускается. Поэтому штраф не может быть применен за совершение дисциплинарного проступка.
Право выбора конкретной меры дисциплинарного взыскания из числа предусмотренных законодательством принадлежит администрации, которая должна учитывать степень тяжести совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующее поведение работника.
Глава VI ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ ЗА РУБЕЖОМ
§ 1. Государства англо-американской правовой системы
США отличаются высокой антропогенной нагрузкой на гидрографическую сеть, весьма неравномерным распределением водных ресурсов, изменчивым режимом рек. Многое в водных ресурсах США напоминает нам российскую ситуацию (включая и неравномерное распределение вод).
Еще в 1850 г. США как федерация приняли на себя ответственность за улучшение судоходных путей. Позднее известный Акт Кэри 1894 г. предусмотрел сотрудничество между федерацией и штатами по вопросам орошения. В силу данного акта федеральный центр передал в собственность каждому штату, расположенному в западном засушливом регионе, по миллиону акров земли при условии ее орошения и заселения в течение 10 лет. На осваиваемых землях утверждались частные концессионеры, обслуживающие фермеров-собственников [233] .
Федерация имеет полномочия в сфере судоходства, строительства ГЭС, борьбы с паводками, охраны окружающей среды. Наиболее важные противопаводковые валы (у городов) строились Корпусом военных строителей за государственный счет. Традиционно именно судоходные и связанные с ними воды считаются федеральными. Из федеральных функций вытекали и федеральные полномочия, которые ограничивали "историческую" собственность штатов на воды.
Ряд полномочий штаты признали за негосударственными организациями. На Западе в рамках речных бассейнах существуют, как правило, бассейновые ассоциации водопользователей, которые следят за правильностью распределения воды. Кооперативы фермеров-водопользователей наделены некоторыми административными правами (лимитирование откачки воды из общих подземных бассейнов, регистрация скважин и водомеров, принудительный сбор платежей на выкуп ирригационных систем, построенных на государственные средства).
Водное законодательство США первоначально имело чисто хозяйственный, но не природоохранный аспект. Первым федеральным законом, устанавливающим запрет на сброс твердых отходов в воды США, стал Закон о реках и бухтах 1899 г. Целью законодателя было устранение помех для навигации, однако в 60-е гг. XX в. произошло "второе рождение" этого акта. Получив новое толкование Верховного суда США, этот Закон действует до сих пор и неоднократно использовался для возбуждения судебных исков против промышленного загрязнения водоемов и водотоков.
В 1948 г. был принят один из первых фундаментальных законов в области охраны окружающей среды – Федеральный закон о контроле за загрязнением вод (Закон о чистой воде). Впервые Конгресс США принял акт, направленный исключительно на борьбу с загрязнением водной среды. В дальнейшем этот закон претерпел существенные изменения по названию и содержанию (в 1965, 1972, 1977, 1981 и 1987 гг.). Позднейшие поправки были направлены на упрощение процедуры сохранения и восстановления водной среды, ограничение частного строительства у водных объектов, на увеличение финансирования водоохранных программ. В редакции 1987 г. данный закон охватил почти все вопросы предотвращения загрязнения вод. На основе Закона о чистой воде разработан и достаточно успешно функционирует правовой механизм, направленный на уменьшение и предотвращение загрязнения водотоков и водоемов, в том числе и муниципальными сточными водами.
Законом о чистоте вод была предусмотрена федеральная программа субсидирования строительства новых и действующих муниципальных очистных сооружений. В результате функционирования данной программы в 70–80-х гг. XX в. была улучшена инфраструктура муниципальных канализационных систем (водоочистные сооружения и насосные станции, канализационные трубы и коллекторы, системы стока дождевых вод). С 1994 г. совместными усилиями штатов, городов и графств были начаты работы по очистке некоторых речных устьев и морских бухт, в которых накопились токсичные донные отложения. Была расширена практика ускоренной сушки (обезвреженного) осадка с превращением его в удобрение. К очищенным и обустроенным водным объектам относятся: Бостонская и Портландская бухты, участки течений рек Вилламетт, Мерримак и некоторых других.
В федеральном законе содержится подробная регламентация ответственности за нарушение санитарных правил, в частности за слив нефти, загрязнение водоемов сточными водами. Законодатель угрожает жесткими штрафными санкциями за эти правонарушения.
Важный прецедент был создан связи с загрязнением Licking River в штате Огайо. Городские сооружения не справлялись с очисткой загрязненных стоков. В результате с 1979 г. по 1983 г. река стала черной и пахла отходами, погибла рыба. Власти штата не смогли обеспечить действие Закона о чистоте вод, но в результате иска местного жителя за водворение порядка взялся суд. Судебные предписания по реконструкции систем очистки стоков реализовывались с помощью субсидий – главным образом за счет федеральных средств [234] .
В 1989 г. принят Закон о защите подземных вод от загрязнения.
В целях защиты морской среды в 1924 г. Конгресс принял Закон о загрязнении нефтью, запретивший сбросы нефтяных отходов в прибрежные воды. После многочисленных преобразований этот закон был отменен. В 1990 г. принят новый Закон о загрязнении нефтью, урегулировавший главным образом вопросы компенсации ущерба в связи с нефтяными разливами.
В 1953 г. был принят Закон о прибрежных водах и землях континентального шельфа, разграничивающий юрисдикцию штатов и США. Штаты приобрели прибрежные воды, водные и донные ресурсы в пределах 3-мильной зоны территориального моря, а федерация стала собственником природных ресурсов за этими пределами в границах территориальных вод (12 миль), а также донных ресурсов в пределах континентального шельфа. За некоторыми штатами закреплены морские воды и донные ресурсы в пределах 9-мильной прибрежной полосы. Выделение прибрежным штатам собственной полосы в пределах территориальных вод США дает им право на разработку залежей нефти и газа в этой полосе. Вместе с тем регулирование судоходства, торговли, а также оборона и заключение международных соглашений остались в руках США.
Общенациональная морская политика получила свое отражение также в Законе о морских ресурсах и техническом развитии 1966 г., а также в Законе об охране морской среды 1972 г. (с последующими изменениями). Последний закон регулирует транспортировку и сброс отходов в морские воды, предусматривает создание специальных морских зон, в пределах которых природопользование ограничено задачами сохранения целостности морских экосистем.
В США разработан и действует режим особо охраняемых морских пространств. Его основы заложены в Федеральном законе о морских резерватах (заповедниках) 1972 г., в Указе Президента США от 26 мая 2000 г. "Морские особо охраняемые пространства". В силу приведенного указа учрежден Национальный центр морских особо охраняемых пространств, координирующий деятельность природохозяйственных департаментов Министерств внутренних дел и Министерства торговли США.
Первый морской заповедник создали еще в 1975 г. Морские резерваты (заповедники) создаются в регионах, обладающих особой экологической, научной, исторической и иной ценностью. В федеральной "Национальной программе морских заповедников" содержится описание их границ, приводятся правила для этих морских охраняемых объектах. Они охватывают как сушу, так и море, и должны быть не меньше 1 кв. морской мили. 13 особо охраняемых морских объектов и объектов системы Великих озер по своему правовому режиму близки к российским заказникам, а охраняемая территория Гавайского архипелага по своему правовому режиму схожа с российскими памятниками природы. Названные особо охраняемые объекты и природные комплексы, помимо акваторий, включают в свой состав скалистые побережья, коралловые рифы, природные плантации водорослей, эстуарии, участки морского дна, часть маршрутов миграции китов, даже затонувшие суда. Они имеют индивидуальные планы управления [235] .
Охрана морской среды невозможна без охраны побережья. В 1972 г. принят Закон об управлении береговой зоной, предусматривавший разрешительный порядок хозяйственных мероприятий в прибрежных пространствах. Очевидно, что данный закон был принят исходя из чрезвычайной уязвимости и, в то же время, ценности морских побережий. В последующем данный закон неоднократно изменялся (в 1970–1990 гг.). Важным рычагом воздействия являются программы комплексного развития и охраны береговых зон, составление которых финансировалось на 80 % за счет федерального правительства. В рамках этих программ устанавливались границы береговой зоны, выявлялись допустимые пределы использования природных богатств, резервировались пространства для федеральных нужд (военно-морские базы; глубоководные порты; природные резерваты); создавалась система контроля за эксплуатацией названных ресурсов.
В 2003 г. в США приняли закон об американских морских районах, в соответствии с которым создана федеральная комиссия морской политики. В 2004 г. данная комиссия представила обширный отчет об управлении ресурсами моря США с рекомендациями о новом, комплексном управлении американскими морскими районами на основе экосистемного подхода. Предлагается разделение морских районов на экорегионы, в которых будут разработаны планы управления на основе оценки их экологического состояния [236] .
Для водного законодательства США характерно то, что конкретные противопаводковые меры в отдельных бассейнах и подбассейнах (Нижняя Миссисипи, Миссури, Огайо) закреплены и регламентированы отдельными законами.
Законодательно предусматривалось создание всевозможных совместных комиссий и исследовательских центров по изучению вод [237] .