Монография посвящена актуальным проблемам государственно-правовому регулированию проблем развития системы страхования в Российской Федерации.
Предназначена для студентов и аспирантов высших учебных заведений, научных работников и специалистов страхового дела.
Содержание:
Предисловие 1
Глава 1 - Сущность и специфика проявления публичных интересов в сфере страхования 1
Глава 2 - Формы и методы правового регулирования публичных интересов в сфере страхования 12
Глава 3 - Организационная основа реализации публичных интересов в сфере страхования 25
Глава 4 - Формы государственного участия в страховой деятельности Российской Федерации 32
Литература 40
Примечания 40
Николай Косаренко
Государство и страхование: проблемы государственноправового регулирования страхования в Российской Федерации: монография
Рецензенты:
В.Г. Вишняков, д-р юрид. наук, проф.,
А.Д. Селюков, д-р юрид. наук, проф.,
И.И. Лютова, д-р экон. наук, проф.
Предисловие
Страхование принадлежит к числу наиболее старых и устойчивых форм хозяйственной жизни. По своей сути страхование представляет создание целевых фондов денежных средств, предназначенных для защиты имущественных интересов населения от неожиданно наступающих несчастий, сопровождающихся ущербом. Создание целевых денежных фондов для страхования, управление ими и распределение – это часть системы финансовых отношений, неразрывно связанная с другими формами аккумуляции и расходования финансовых ресурсов общества.
Формирование и применение права всегда предполагает его связь с социальными интересами. Отрасли права различаются по предмету и методам регулирования. Но есть нечто общее, что объединяет их в две большие семьи, – это разная степень автономии субъекта права, неодинаковая мера "связанности" государственными велениями, различные сферы применения актов, специфические нормы и способы регулирования поведения людей. Идентификация по этим критериям привела много веков назад к разделению права на частное и публичное.
Между тем публичное право продолжает служить интересам гражданина и общества. Именно с его помощью государство реализует и охраняет те общие устои, без которых невозможны развитие экономики и культуры, целостность и устойчивость самого государства. Переплетение начал публичного и частного в праве становится в нашей жизни более сложным и тонким, что заметно проявляется в сфере страховой деятельности.
Усиление влияния международного и наднационального права на отечественное законодательство придает публичности еще более масштабный характер. Публичные интересы и институты "скрепляют" правопорядок внутри страны и в международных отношениях.
Как отмечают многие ученые, экономической сущности страхования присущи следующие признаки: создание целевого денежного фонда, наличие замкнутых перераспределительных отношений и страхового риска, солидарная ответственность всех страхователей за возможный ущерб, возвратность мобилизованных страховых платежей, самоокупаемость страховой деятельности как предпринимательской.
Бесспорно, все вышеуказанные признаки тесно взаимосвязаны между собой и не имеют самостоятельного значения в отдельности.
Средства, сформированные из страховых взносов участников фонда, расходуются только для компенсации ущерба, причем только тем участникам, у которых произошел страховой случай (иными словами, реализация гипотетической возможности наступления ущерба или риска). При этом другие страхователи не могут требовать уплаченные средства обратно, даже если страховой случай у них не наступил в течение длительного периода времени. В этом заключается принцип замкнутых перераспределительных отношений.
Однако внесением платежей каждый участник страхования освобождает себя от определенного риска, а также приобретает право на страховое возмещение при наступлении страхового случая; в этом заключается возвратность мобилизованных страховых платежей. Необходимо также отметить, что при всеобщей уплате взносов далеко не все пользуются гарантированными правами, другими словами, реализуется принцип солидарности, когда богатый платит за бедного, здоровый – за больного, а молодой – за старого. Суть принципа эквивалентности или самоокупаемости состоит в том, что страховщик для бесперебойного обеспечения необходимых выплат при наступлении страховых случаев должен поддерживать сбалансированность доходов с расходами.
Итак, можно сделать вывод, что сущность страхования заключается в формировании страховщиком за счет страховых взносов страхователей страхового фонда, предназначенного для страховых выплат страхователям при наступлении страхового случая путем солидарной раскладки ущерба между ними.
Проблема обостряется практическим отсутствием на протяжении длительного времени целенаправленной эффективной работы по демонополизации рынка страховых услуг, что привело к его стагнации и вызвало объективную необходимость поиска радикальных инноваций, направленных на устранение возникших недостатков.
Развитие страхования в нашей стране в полной мере отвечает интересам государства по осуществлению всеобъемлющих реформ. С другой стороны, становление цивилизованного рынка страховой деятельности является гарантией публичных интересов при проведении масштабных преобразований во всех сферах жизни общества.
Исследуемые в настоящей монографии вопросы затрагивают весь комплекс проблем публично-правового регулирования отношений в сфере страхования в Российской Федерации.
Глава 1
Сущность и специфика проявления публичных интересов в сфере страхования
1.1. Теория права о понятии публичного интереса
Исходной посылкой, объясняющей возникновение права, является констатация того факта, что человек, в отличие от животных, в дополнение к биологическим законам научился еще и сам регулировать свое поведение. Социальные регуляторы появились еще в первобытном обществе. Они выполняли две важнейшие функции. Первая состояла в том, что главным образом с помощью ритуалов доказывалось божественное или природное происхождение существующих правил поведения. Вторая заключалась в установлении в обществе стабильных отношений .
Социальные регуляторы, действовавшие в первобытном обществе, были представлены обычаями, религией, моралью, этикой. Перечисленные регуляторы содержали социальные нормы – правила поведения, определяющие взаимоотношения в коллективе, в целом между людьми.
По мнению известного правоведа С.С. Алексеева, главная цель социального регулирования – упорядочение всей социальной жизни, прежде всего приобретение ею общественной устойчивости и независимости от случая или произвола .
В своем поведении люди используют самые разнообразные социальные нормы . Совокупность социальных норм, выражающая объективную потребность общества в упорядочении его отношений, представляет собой систему нормативного регулирования.
Под социальными же нормами следует понимать признанные обществом и распространенные в нем в качестве образцов правила должного поведения. Социальные нормы выступают средствами регуляции взаимодействия различных субъектов общественной жизни. Социальные регуляторы, поскольку являются таковыми, обладают свойством нормативности, т. е. способностью предписывать определенное поведение людям, попадающим в типичные, предусмотренные общей социальной нормой обстоятельства .
Считается, что право как социальный регулятор возникло из обычаев. Отличие правовых норм от обычаев состояло прежде всего в том, что их исполнение контролировали надобщинные органы управления, ставшие затем органами государства. В соответствующих случаях они применяли принуждение, но при этом демонстрировали беспристрастность и стремление закрепить общие интересы, интересы общества в целом.
Достаточно долгое время правовые нормы, равно как и другие социальные нормы, существовали в устной форме, а их знатоками являлись жрецы. С появлением письменности положение стало меняться. Правовые нормы стали фиксироваться на различных материальных носителях, которые часто выставлялись в общественных местах для всеобщего сведения и изучения. Первые дошедшие до нас памятники права, наряду с нормами права, содержали либо религиозные, либо моральные нормы (например, Законы Ману). Характерной особенностью права периода возникновения является его казуистический характер. Право формировалось посредством разрешения отдельных конфликтных или спорных случаев (казусов). Первоначально оно не содержало общих понятий в силу слабого развития самих общественных отношений, а также абстрактного мышления и юридической техники.
Вместе с тем право уже со времени своего возникновения было неразрывно связано со справедливостью, понимаемой, правда, сообразно своему времени. Именно в праве отразился тот факт, что государство было призвано обеспечить общий интерес, прежде всего общие для всех цели.
В целом же происхождение государства и права и их социальная сущность и назначение отражают сложный процесс развития человечества во времени и пространстве.
Можно полностью разделить мнение профессора Е.И. Темнова о том, что "социальная ценность права – это его способность удовлетворять социально справедливые потребности и интересы субъектов правовой жизни и выступать силой, противостоящей произволу".
Итак, право регулирует самые значимые общественные отношения, наиболее сложные жизненные казусы: права и свободы граждан, структуру государственных органов и полномочия должностных лиц, хозяйственные связи и финансовую систему страны, получение образования и наследование, поступление на работу и увольнение и т. д. Оно выступает в качестве государственного регулятора, связано с государством тесными узами: генетически (с момента зарождения и становления), функционально и структурно (эффективность его осуществления), телеологически (выполнение целей и задач) и в других аспектах.
Государство творит право, санкционирует, контролирует, систематизирует, интерпретирует, гарантирует, охраняет его. Право обеспечивается государственным принуждением, наступлением неблагоприятных последствий в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения требований правовых норм. Право также отличается формальной определенностью. Современное истолкование формальности права чаще всего является негативистским, низводящим ее до формализма, до бездумного и скрупулезного следования букве закона, даже когда жизненная ситуация делает это нелепым.
Право образуется совокупностью элементов: норм, институтов, отраслей и т. д., взаимосвязанных друг с другом, образующих определенную целостность, единство. Системность означает появление в системе новых свойств и качеств, не сводимых к свойствам составляющих ее частей, что существенно повышает результативность правового регулирования.
Право – исключительно сложный социальный регулятор, а признаки, составляющие его сущность, многообразны. Так, право отличается от других социальных регуляторов более высокой социальной ценностью.
Социальная ценность права – это его способность удовлетворять социально справедливые потребности и интересы субъектов правовой жизни и выступать силой, противостоящей произволу.
Социальная норма – это мера позитивного, общественно полезного поведения, в которой вполне определенно выражается нравственная задача и отдельного индивида, и группы, и народа в целом. Понятие долга, должного охватывает вообще все требования, предъявляемые к людям в форме социальных норм. В той мере, в какой социальная норма означает не только абстрактное правило желаемого поведения, но и само реальное действие, фактически утвердившееся в жизни, она соединяет "должное" и "сущее".
Право в объективном смысле как социальный институт, необходимый для государственного регулирования общественных отношений, представляет собой систему норм, предусматривающих возможное или должное поведение субъектов в определенной жизненной ситуации.
Право, будучи важнейшим социальным регулятором, имеет присущие ему свойства и качества. В ряде случаев они уникальны и неповторимы, в других случаях разделяются и иными социальными нормами, но в праве проявляются полнее и ярче.
В свою очередь следует отметить, что право выражает волю законодателя, которым может быть не только отдельный индивид, но и общественная группа или общество в целом. В отношениях, регулируемых правом, может сочетаться и воля нормотворца, и воля правоприменителя, и воля гражданина.
В современных условиях демократической России, стремящейся стать правовым государством, принято считать, что норма права выражает "обусловленную материальными условиями жизни общества волю и интересы народа".
Видный русский правовед Н.М. Коркунов высказывал идею о том, что не все нормы права выражают государственную, следовательно, единоличную, групповую, классовую волю или волю общества в целом – это верно лишь отчасти, с точки зрения того, что "все юридические нормы были установлены сознательною волей, были актом чьей-то воли, чьими-то велениями". Правило должного поведения всегда содержит в себе "веление действовать так или иначе, но не всегда само есть веление чьей-либо воли", поскольку его главная задача – разграничение сталкивающихся интересов.
Любое правило определяет переход от некоторых посылок к определенному следствию, только в этом случае работает логика нормативного регулирования, передается регулирующий, управляющий импульс. Именно таков механизм действия правового установления, указывающего на четкое соответствие между некоторой совокупностью условий или одним условием (гипотезой) и последствиями – благоприятными или неблагоприятными (санкцией).
Норма права как первичный регулятор общественных отношений может быть рассмотрена в двух различных аспектах. С одной стороны, норма права является одним из видов социальных норм, занимающих свою нишу в нормативном регламентировании общественных взаимосвязей наряду с нормами морали, обычаев, традиций, религиозными, корпоративными и иными нормами. В этом аспекте норма права несет на себе общие свойства социальных норм.
При регулировании общественных отношений норма права устанавливает для одного участника этих отношений определенные полномочия или права, а на другого субъекта возлагает корреспондирующие им юридические обязанности.
Таким образом, для одной стороны норма права предусматривает охраняемое и гарантируемое государством возможное поведение (право), а для другой стороны – обеспеченное угрозой государственного принуждения должное поведение (обязанность).
Поведение, деятельность людей, отношения, в которые они вступают, являются объектом регулирования различных норм. Правовой анализ системы социальных норм показывает, что все эти нормы, объединенные единой нормативной природой, характеризуются как общими чертами, так и специфическими, что позволяет говорить о важности их всех в регулировании общественных отношений.
Все социальные нормы, выражающие объективную потребность общества в упорядочении его отношений, представляют собой систему нормативного регулирования. Под социальными нормами следует понимать признанные обществом и распространенные в нем в качестве образцов правила должного поведения.
Норма права – это признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное формально определенное предписание, устанавливающее модель необходимого или желательного поведения и являющееся средством государственного регулирования типичных общественных отношений.
Сущностное содержание правовых норм зависит от государства, от того, чьи интересы пользуются у него приоритетом. В государстве, желающем быть правовым, социальные нормы в целом и правовые нормы в частности должны соответствовать общечеловеческим ценностям и объективно отражать реально сложившиеся социальные отношения.
В теории права существуют понятия и категории, употребляемые юристами как нечто само собой разумеющееся, значение которых ни у кого не вызывает сомнений. Однако если попытаться вникнуть в их смысл или дать им определение, выяснится, что единого представления об этих элементах права не существует и что каждый юрист придает им собственное значение. Такой категорией, на наш взгляд, бесспорно, является понятие интереса.
В общетеоретическом аспекте вопрос разграничения публичного и частного права – это вопрос отграничения случаев вмешательства государства в сферу частных интересов его граждан. Такое вмешательство не может становиться всеобъемлющим, безграничным и произвольным, а публичная власть не вправе считать себя единственным и подлинным выразителем и защитником любых интересов своих граждан.
Позитивно существующее и действующее в государстве право является однородным и целостным явлением, которое неразрывно связано с его деятельностью, определяет его роль в жизни общества.
Генетические корни публичного права, как и частного права, кроются в развивающихся общественных отношениях. Именно в сферах жизни общества, государства и гражданина зарождаются процессы и явления, требующие публично-правового регулирования. Вызревают потребности, удовлетворение которых отвечает социальным интересам. Применительно к публичному праву имеются в виду общие потребности, отношения, интересы, без обеспечения которых невозможно удовлетворение как личных интересов, так и общезначимых, публичных интересов общества в целом.
Устойчивость общества и его жизнедеятельность, функционирование институтов политической, экономической, социальной сфер служат своего рода условием и гарантией реализации частного права. Следовательно, можно сделать вывод: публичное и частное право органически связаны и взаимодействуют между собой.