Истоки понимания права, соотношения его с обществом, государством и личностью можно найти еще в трудах древнегреческих мыслителей. Государство рассматривается ими как согласованное правовое общение его членов, как выражение общего интереса свободных членов. Право, по их мнению, первично по отношению к позитивному законодательству и устанавливается природой.
Начиная с республиканского Рима право, как частное, так и публичное, всегда при неискаженном демократическом его понимании было правом человека, личности, гражданина, оно было также его правом в отношении государства, а не только правом государства в отношении гражданина.
Именно в Римской империи с ее динамичным строем постепенно формируется строгое представление о природе права как своего рода системы.
Критерием разграничения частного и публичного права служит интерес – для частного права преимущественное значение имеют интересы отдельных лиц, их правовое положение и имущественные отношения, для публичного главными являются государственные интересы, правовое положение государства, его органов и должностных лиц, регулирование отношений, имеющих ярко выраженный общественный интерес.
Устойчивость сфер и методов правового регулирования, критериев их разграничения объясняет нам жизнеспособность деления права на частное и публичное. Оно было отражено в последующих зарубежных правовых системах то в отчетливом виде, то в виде идеи правового государства, то в виде идеи общественного договора.
Публичность как понятие, происходящее от латинского слова "publicus" – общественный, гласный, открытый, несет в себе емкое содержание. Термин "публичное право" вполне правилен, поскольку он обладает очевидной исторической устойчивостью и преемственностью, а также отражает ту меру содержательности, которая присуща данному явлению. В юридическом смысле оно обозначает правопонимание, отличающееся особым представлением о праве. Это не сумма актов или норм, это, скорее всего, именно целостное правопонимание специфики права в общественно значимой сфере, т. е. в той сфере, от которой зависят существование, функционирование и развитие общества, государства и организованных групп, корпораций, объединений и граждан.
"Публичное право (англ. public law) – совокупность отраслей права, которые регулируют отношения, обеспечивающие общий, совокупный (публичный) общегосударственный интерес, в отличие от отраслей права, направленных на защиту частного интереса индивидуального собственника или объединения" .
Как видно из приведенного определения, в нем содержится основная мысль о том, что публичное право – это право государства или его отдельных институтов по отношению к гражданину. Более точно такой подход к пониманию публичного права выразил известный российский правовед С.С. Алексеев: "Право в той мере, в какой оно является орудием государственной власти, преимущественно выступает как публичное право".
Рассматривая концепцию публичного права С.С. Алексеева, можно увидеть его последовательность в проведении представленной точки зрения. Автор полагает, что с публично-правовой стороны "право, как и государство, представляет собой правовое образование, сводимое в основном к законам государственной власти, оно легализует государственный произвол, делает акцент на запретах, повинностях, обязанностях людей (подданных) перед государственной властью, правителями, чиновниками" .
С таким подходом к пониманию публичного права не согласен правовед Н.М. Казанцев, который замечает, что "трудно не видеть, что здесь речь идет уже не о гражданах государства, а о его подданных и легализации государственного произвола по отношению к ним, что вообще-то ближе к монархии, нежели к демократии".
Более точной, хотя и не вполне завершенной, на его взгляд, представляется и концепция публичного права профессора Ю.А. Тихомирова, основанная на категории публичного интереса как признанного государством и обеспеченного правом интереса социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития.
В русском праве деление на публичное и частное исторически не было выражено столь отчетливо, как в других государствах.
В свое время еще Н.М. Коркунов дал обстоятельную характеристику развития идей публичного и частного права применительно к российской истории. В частности, он подчеркивал, что римляне сводили различие частного и публичного права к различию охраняемых интересов, выделяя именно интересы частные или общие. В этой связи ученый прежде всего считал, что нельзя противополагать интересы общие и частные. С одной стороны, интересы только и существуют у отдельных людей, так как только люди есть действительные реальные элементы общежития. Общий интерес есть не что иное, как та или другая совокупность частных интересов. В этом смысле можно сказать, что все право установлено ради охраны интересов отдельных лиц, т. е. частных интересов.
С другой стороны, по мнению Н. М. Коркунова, правовая охрана дается только тем интересам отдельных лиц, которые имеют более или менее общее значение или потому, что они общи целой группе лиц (например, охрана интересов врачей), или потому, что данный интерес есть интерес хотя бы одного отдельного лица, занимающего в обществе такое положение, что его интерес получает общее значение (например, интересы монарха). В таком смысле, наоборот, можно сказать, что всякое право охраняет общие интересы.
Ученый отмечает, что можно различать более или менее общие интересы. Но, не говоря уже об относительности и неопределенности такого различия, оно не соответствует действительному различию частных и публичных отношений. Нельзя сказать, чтобы публичное право касалось всегда более общих, частное – менее общих интересов.
Далее Н.М. Коркунов дает свою трактовку различия частного и публичного права. Основание разграничения следует искать не в фактическом, бытовом основании этих отношений, а в их юридической форме. Все особенности частного и публичного права, по мнению автора, вполне объясняются различием деления объекта и его приспособления.
Основывая различие частного и публичного на этом критерии, легко можно объяснить существование частных прав и у государства. Если государству предоставляется власть над данным объектом ради его приспособления к пользованию – это право публичное (таково право государства на дороги). Если же, напротив, данный объект предоставляется государству только для пользования самим правительством ради извлечения из него средств для приспособления других объектов – это право частное (таково право государства на государственное имущество, доходы с которого идут на удовлетворение тех или других задач государственного управления). Поэтому первая форма действия права имеет более индивидуальный, частный характер, вторая – более общественный.
Распределяя объекты в частное обладание, частное право предоставляет определение способов пользования ими для удовлетворения потребностей и для производства новых ценностей свободному усмотрению каждого данного субъекта. Напротив, публичное право, приспосабливая объект к совместному пользованию, не может не регулировать также потребление и производство. Поэтому, поскольку частное право касается экономических благ, оно регулирует не потребление и производство, а только распределение.
Из числа русских ученых-юристов классической теории деления права на публичное и частное придерживался Г.Ф. Шершеневич.
Известный юрист дал обстоятельный анализ разных подходов к такому делению, в результате чего сделал вывод, что во всех подходах различие между публичным и частным правом проводится либо по содержанию регулируемых отношений – это материальный фактор, либо по порядку их защиты – это формальный момент. По мнению Г. Ф. Шершеневича, характер интересов, безусловно, должен учитываться и учитывается законодателем при установлении правового регулирования общественных отношений, но этот взгляд не дает ответа на вопрос: где находится та грань, которая очерчивает круг частных интересов, за которой теряются интересы общественные. Именно с этой позиции классическая теория представляется наиболее уязвимой. Ведь нормы частного права также могут служить целям защиты публичных интересов. То или иное строение семьи, собственности или наследования небезразлично для государства как целого, и тем не менее все это – бесспорные институты гражданского права. Разве не интересы государства как целого преследует государственное управление, заключая контракт о поставке провианта или обмундирования для армии, защищающей отечество? И тем не менее такой контракт, бесспорно, принадлежит к области права частного, а не публичного.
Рассматривая оба критерия, ученый делает акцент на их взаимопроникающих свойствах. Ибо в праве всегда выражаются общественные интересы, а государство является участником гражданско-правовых отношений.
Сделаем некоторые выводы.
1. Публичное право есть своего рода функционально-структурная подсистема права, выражающая государственные, межгосударственные и общественные отношения. Эта подсистема "наднациональна", поскольку ее "привязанность" преимущественно к романо-германской системе права дополняется обращенностью к правовому упорядочению международных публичных отношений.
2. Участники правоотношений обладают в публично-правовой сфере особым статусом, т. е. возможностью использовать властноуправленческие полномочия, решать задачи политические, государственные, социально значимые, открывающие путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни. Отсюда вполне естественным будет вывод о некорректности сведения предмета публичного права к регулированию собственно властных отношений.
3. Сказанное позволяет отнести к предмету регулирования публичного права следующие объекты:
• устройство и функционирование государства и его институтов;
• институты гражданского общества;
• механизм и уровни самоуправления;
• основы правовой системы, правотворчества и правоприменения;
• принципы, нормы и институты межгосударственных отношений и международных организаций.
4. И частное, и публичное право служат человеку и обществу, но служат по-разному, как союзники, а не противники.
5. Публичное право имеет своим девизом обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса интересов личности, коллективов, общностей и общества в целом, стабильность государства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального развития.
6. Разумеется, нельзя не учитывать подвижность границ между публичным и частным правом. История уже подтвердила пагубность явного преувеличения публичного или частного права. Из этого следует сделать вывод, что публичный интерес может быть отражен и закреплен в отраслях как публичного, так и частного права.
7. Публичный интерес есть признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования.
1.2. Особенности проявления публичных интересов в сфере страхования
Как справедливо заметил видный исследователь страхового права В.И. Серебровский, человек в своей деятельности повсюду и всегда подвергается различным опасностям, угрожающим ему самому, его близким или его имуществу. Опасностям, непредвидимым по источнику своего возникновения и неравномерным по своим последствиям. Иначе говоря, человек постоянно подвергается тому или иному риску. С риском как с какой-то неизвестностью, могущей повлечь за собой хозяйственно убыточные последствия или, по крайней мере, вызвать потребность в имущественных средствах, человек встречается часто в самых разнообразных сферах своей деятельности.
В одних случаях эта неизвестность имеет своей причиной недостаточное знание сил природы (бури, наводнения, огонь и т. п.). В других она проистекает от непредусмотренных действий самого человека или других людей либо социальных групп, включая и государство как организованное общежитие людей (нанесение увечий, кражи, восстания, войны, изменения размеров и видов налогов и проч.). Риск может корениться также в недостаточной изученности условий рынка, производственного процесса, того или иного вида торговой деятельности и др. Таким образом, риск является элементом, постоянно входящим в сферу деятельности человека.
Поскольку, однако, свойство "неизвестности", присущее риску, не только влечет за собой для человека общее чувство неуверенности, но и находится в естественном противоречии с нормальным ходом его хозяйственной деятельности, нуждающейся в ясности хозяйственной перспективы, постольку возникает потребность в элиминировании или, по крайней мере, в ограничении влияния риска.
Ряд авторов полагает, что страхование связано с возмещением имущественного ущерба и причинением вреда жизни и здоровью граждан в процессе общественного производства. Однако объективный процесс развития общественного производства может нарушаться вследствие объективного разрушительного воздействия на него стихийных сил природы или иных негативных последствий техногенного, эпидемиологического, бытового характера, а также вследствие социальных, политических и иных общественных явлений. Все это создает объективные предпосылки для возникновения случайных событий и непредвиденных обстоятельств, влекущих отрицательные последствия. Таким образом, в целостной системе "человек – общество – природа" общественное производство носит объективно рискованный характер.
Видный исследователь страхового права В.И. Серебровский дает анализ существующих теорий и попыток разных авторов разработать определение страхования как с позиций экономистов, так и с точки зрения юристов.
Долгое время господствовала теория, которая видела цель страхования в возмещении вреда или уменьшении его размера. Однако, по мнению В. И. Серебровского, теория возмещения вреда соответствовала целям страхования имущества и с некоторыми видами личного страхования находилась в противоречии. Анализируя другие определения, даваемые различными авторами, ученый пришел к заключению, что единственный правильный выход из создавшегося положения – это установление таких характерных признаков страхования, которые позволили бы отличить его от сходных с ним других юридических явлений.
С юридической точки зрения, по мнению В.И. Серебровского, страхование характеризуется следующими основными признаками. Страхование является правоотношением. Правоотношение это может основываться на договоре (страховой договор) или на требованиях закона. В зависимости от источника его возникновения все страхование делится по своей юридической природе на два основных вида – страхование добровольное и страхование обязательное.
Одна сторона этого правоотношения – страхователь – обязывается к уплате известного вознаграждения – страховой премии, другая же сторона – страховщик – принимает на себя риск, т. е. обязанность нести ответственность за те последствия, которые могут произойти для жизни или имущества данного лица от наступления предусмотренного страхованием события.
Страховщик – специализированная организация, проводящая страхование. Эта организация возмещает страхователю ущерб при наступлении страхового случая. Страховщиками в области обязательного социального страхования являются некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами. У страховщика отношения по обязательному социальному страхованию возникают с момента регистрации страхователя.
Страхователь – физическое или юридическое лицо, уплачивающее страховые взносы и вступающее в конкретные страховые отношения с передачей риска страховщику. В системе государственного социального страхования страхователями являются организации любой организационно-правовой формы, а также граждане, обязанные в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования уплачивать страховые взносы (обязательные платежи).
Страхователями являются также органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, обязанные в соответствии с федеральными законами о конкретных видах социального страхования уплачивать страховые взносы. У страхователя (работодателя) отношения по всем видам обязательного социального страхования возникают с момента заключения с работником трудового договора, у иных страхователей – с момента их регистрации страховщиком.