В ходе глобализации на планете устанавливается определенный порядок, благоприятствующий действиям и инициативам одних государств и фактически запретительный – для других. Ограничиваются возможности национальных правительств регулировать деятельность транснациональных корпораций при одновременном включении все новых областей в сферу их корпоративных привилегий. Складываются негативные политические последствия утраты контроля над национальной экономикой в условиях свободного движения транснациональных финансовых ресурсов и примата международного права над нормами национального права.
Потенциальную угрозу экономической безопасности России представляют узкокорпоративные интересы крупных и крупнейших корпораций, а также финансово-промышленных групп. Вред указанных компаний обусловлен их монополистической деятельностью, недобросовестной конкуренцией, созданием схем международного уклонения от уплаты налогов и противоправным (коррупционным) влиянием на государственный аппарат России, что приводит к снижению конкурентоспособности российской экономики, а в отдельных случаях порождает теневые формы экономической активности и ведет к экономическим нарушениям.
Деятельность на территории России транснациональных корпораций (ТНК) при поддержке иностранных государств также несет в себе возможные угрозы колоссального ущерба российской экономике, коль скоро они преследуют свои узкокорпоративные интересы и не считаются с национальными интересами России. Это обусловлено во многих случаях преступным использованием природных ресурсов, коррупционным лоббированием своих интересов, а также активной разведывательной деятельностью и промышленным шпионажем ТНК. ТНК в целях реализации своих интересов могут осуществлять политический диктат в отношении властей отдельной страны, организовывать дипломатическое давление по линии как соответствующих государств, так и международных организаций.
Обратимся к опыту США, которые в течение многих десятилетий были нетто-экспортером капитала (т. е. объем их зарубежных инвестиций (экспорта капитала) намного превышал объем иностранных инвестиций (импорта капитала в США)). С середины 80-х гг. XX века США стали важнейшим импортером капитала, что было связано с действием таких факторов, как стабильность экономического и политического положения страны, устойчивые темпы роста, открывающие широкие возможности для вложения капиталов, стабильность и международно признанная роль американской валюты и т. д. Однако помимо этих объективных факторов на увеличение притока иностранного капитала в США повлияла и политика, направленная на привлечение иностранных инвесторов.
Среди мер экономической политики, стимулировавших приток иностранных капиталов в США, можно назвать следующие:
– введение ограничений на импорт некоторых товаров в США, что побуждало иностранные компании в борьбе за американский внутренний рынок создавать собственное производство на территории США;
– отмена 30-процентного налога на доходы иностранцев от американских ценных бумаг;
– создание специальных экономических зон в относительно слабо развитых регионах страны;
– политика властей штатов, предоставляющих иностранным инвесторам налоговые и иные льготы. Например, в штате Миссури 50 % чистого дохода корпораций с иностранным участием освобождается от налогов; в штате Коннектикут иностранному инвестору предоставляется компенсация в 1000 долл. США за каждое новое рабочее место; в штате Луизиана корпорации с иностранными инвестициями полностью освобождаются от налогов на 10 лет.
Одним из наиболее распространенных за рубежом способов обеспечения условий стабильности деятельности иностранных инвесторов является включение в законы, регулирующие их деятельность, или в соглашения о совместном предпринимательстве и инвестиционном сотрудничестве так называемой "стабилизационной оговорки".
Стабилизационная оговорка – положение договора, позволяющее сохранить для инвесторов неизменными условия, существовавшие до принятия государством нового законодательства, ухудшающего условия деятельности инвестора.
Как показывает опыт западных стран, стабилизационные оговорки не применяются автоматически ко всем случаям ухудшения условий инвестирования в связи с принятием нового законодательства. Так, инвестор не может требовать применения к нему стабилизационной оговорки, если вновь принятое законодательство касается вопросов обороноспособности и безопасности государства, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты окружающей среды.
Развивающиеся страны и страны с переходной экономикой включают в свои национальные законодательства положения, которые гарантируют иностранным инвесторам:
– право пользоваться справедливым и недискриминационным режимом, т. е. условиями, благоприятствующими их деятельности;
– право беспрепятственно распоряжаться прибылью;
– право на репатриацию прибыли – вывоз прибыли иностранным инвестором из страны ее получения;
– право на достаточную компенсацию – справедливую рыночную стоимость национализированного иностранного имущества;
– недопущение так называемой "ползучей экспроприации", т. е. введения принимающей страной таких методов регулирования иностранных инвестиций, которые имеют целью их фактическую конфискацию;
– включение в законодательные акты и тексты договоров стабилизационных ("дедушкиных") оговорок;
– возможность использования средств защиты прав инвестора, обеспечивающих объективность при рассмотрении различных хозяйственных и иных споров.
Процессы глобализации мировой экономики и региональной интеграции способствуют резкому усилению мобильности, или миграции, капитала.
Частью общего процесса международного движения капитала является процесс международного инвестирования. Иностранные инвестиции имеют значительное преимущество по сравнению с другими видами международной экономической помощи.
Вывоз капитала может осуществляться как в денежной, так и в товарной форме. В настоящее время преимущественное развитие получает вывоз капитала в денежной форме.
Вывоз капитала может принимать следующие формы:
1) экспорт (нормальный экономический процесс, подлежащий регулированию и не представляющей для национальной экономики угрозы);
2) "бегство" капитала – отток капитала (свидетельствует о критическом уровне проблем национальной экономики, низкой эффективности или бесперспективности внутреннего инвестирования). (Следует отметить, что любая операция нелегального перевода капитала за рубеж является противозаконной.)
Состояние экономики, отвечающее требованиям экономической безопасности Российской Федерации, должно характеризоваться определенными качественными критериями и параметрами (пороговыми значениями), обеспечивающими приемлемые для большинства населения условия жизни и развития личности, устойчивость социально-экономической ситуации, военно-политическую стабильность общества, целостность государства, возможность противостоять влиянию внутренних и внешних угроз.
Способность экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства означает, что в стране должны быть достаточно развиты отрасли и производства, имеющие жизненно важное значение для функционирования государства как в обычных, так и в экстремальных условиях, способные обеспечить процесс воспроизводства независимо от внешнего воздействия.
Россия не должна допускать критической зависимости экономики от импорта важнейших видов продукции, производство которых на необходимом уровне может быть организовано в стране. Вместе с тем необходимо развивать свою экономику с учетом внешнеэкономического сотрудничества, международной кооперации производства.
Важнейшим требованием экономической безопасности Российской Федерации является сохранение государственного контроля над стратегическими ресурсами, недопущение их вывоза в размерах, могущих причинить ущерб национальным интересам России.
Необходимыми элементами механизма обеспечения экономической безопасности Российской Федерации являются мониторинг и прогнозирование факторов, определяющих угрозы экономической безопасности, что определяет возрастание требований к государственной статистике в части комплексности, глубины и форм охвата объектов статистического наблюдения, качества и оперативности информации.
Правительство Российской Федерации координирует работу федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях реализации комплекса мер по преодолению или недопущению угроз экономической безопасности страны, в том числе при подготовке законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих приток иностранных инвестиций.
Законодательные и иные нормативные правовые акты при их подготовке в обязательном порядке должны проходить экспертизу на предмет экономической безопасности Российской Федерации. Порядок проведения указанной экспертизы определяет Президент Российской Федерации.
Реализация мер по устранению угроз экономической безопасности Российской Федерации требует системы контроля за их исполнением. Система контроля должна учитывать права и ответственность собственника.
Экономическая безопасность перестает быть статичной. Она требует задания целей и учета механизмов их достижения, прогнозирования угроз и оценки рисков, разработки методов их нейтрализации или снижения.
Глава 4
Оптимизация правового регулирования общественных отношений в сфере привлечения иностранных инвестиций
Исследование показало, что российское законодательство в инвестиционной сфере сегодня несовершенно: оно характеризуется сильной раздробленностью, оторванностью одного нормативного акта от другого, отставанием от существующего правового массива по степени конкретизации и юридической технике.
На наш взгляд, было бы целесообразно инициировать и начать работу по подготовке проекта федерального закона "Об инвестиционной деятельности и о государственной инвестиционной политике в Российской Федерации".
Анализируя систему федеральных законов о создании государственных корпораций, нетрудно заметить некоторые общие для них черты правового регулирования: все эти федеральные законы устанавливают определенные исключения из законодательства о некоммерческих организациях, о банках, о страховании для конкретной государственной корпорации. В связи с этим полагаем, что более обоснованными и целесообразными с позиций практики были бы подготовка и принятие общего федерального закона о государственных корпорациях, на основе которого и в соответствии с которым затем принимались бы федеральные законы о конкретных государственных корпорациях.
Представляется, что ввиду присутствия в бюджетном законодательстве значительных пробелов отнесение бюджетных расходов в разряд капитальных вложений не может быть осуществлено иначе, чем посредством применения по аналогии правил определения состава основных фондов, установленных для юридических лиц.
При этом понятие "капитальные вложения" не раскрыто в Бюджетном кодексе Российской Федерации и не имеет единого содержания в нормах, регламентирующих учет соответствующих расходов различных инвесторов. Объекты капитальных вложений и способы их осуществления в бухгалтерском учете определяются неоднозначно, их состав имеет варианты содержания в зависимости от видов субъектов, осуществляющих вложения, а сам термин "капитальные вложения" раскрывается сегодня только в нормативных актах, регламентирующих ведение бухгалтерского учета в кредитных организациях. Бюджетное законодательство не содержит норм, позволяющих установить точный круг объектов государственных и муниципальных капитальных вложений. Представляется необходимым внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
На формирование институтов (уже включенных в действующие специальные законы или предполагаемых к включению) существенное влияние оказывают смежные институты других отраслей права, методы, принципы, понятия различных отраслей законодательства.
Эффективная система финансовых институтов может быть построена с учетом следующих факторов:
1) формирование и реализация норм и институтов финансового законодательства зависят от уровня заинтересованности государственных органов в учете всего комплекса функций финансов на всех срезах общества и рынка при строгом соблюдении основ конституционного строя Российской Федерации;
2) действенность и объективность финансового законодательства Российской Федерации зависит от правового регулирования содержания и уровня базовых финансовых инструментов управления экономикой и финансовым рынком; к таким инструментам относятся: налоговые ставки, ставка рефинансирования Центрального банка Российской Федерации,
3) индекс инфляции, минимальная заработная плата, предел расчетов наличными деньгами, таможенные пошлины, акцизы, выплаты по государственному внешнему и внутреннему долгу, уровень обязательных отчислений в резервную банковскую систему, курс национальной валюты к иностранным валютам, основные статьи расходов государственных бюджетов и бюджетов местного самоуправления, уровень доходности государственных ценных бумаг и др.;
4) важным направлением развития финансового законодательства является регулирование использования финансовой информации (методик оценки экономических нормативов и нормативов по исчислению обязательных платежей, рисков, цен), предоставление финансовой отчетности, бухгалтерский и управленческий учет.
Действенность институциональных изменений зависит от того, в какой степени принятые законодательные нормы подкреплены эффективностью их применения на практике. В России образовался существенный разрыв между формальными (законы) и неформальными (реальное поведение экономических субъектов) нормами, что выражается в низком уровне исполнения законодательства и терпимом отношении к такому неисполнению со стороны власти, бизнеса и широких слоев населения, т. е. в правовом нигилизме. Такая ситуация значительно осложняет формирование новых институтов, в том числе необходимых для развития инновационной экономики.
Сложившиеся механизмы государственной поддержки реального сектора экономики показывает недостаточную эффективность бюджетных расходов в части их влияния на экономический рост и осуществления инвестирования.
В частности, решения о создании объектов капитального строительства в форме бюджетных инвестиций принимаются с учетом результатов оценки эффективности использования средств федерального бюджета (постановление Правительства Российской Федерации № 590 от 12 августа 2008 г.), порядок проведения которой не содержит требований по сравнению различных вариантов создания объектов за счет средств федерального бюджета с иными механизмами, в том числе обеспечивающими полное либо частичное замещение бюджетных инвестиций средствами частных инвесторов или предполагающих возвратное финансирование.
Как следствие, сложившееся нормативное правовое регулирование затрудняет использование инструментов проектного финансирования и приводит к недостаточному использованию возможностей частных инвестиций, не стимулирует высвобождение бюджетных средств для решения иных приоритетных задач развития экономики, а также в некоторых случаях ведет к вытеснению частных инвестиций из отдельных секторов экономики, к финансированию создания объектов инфраструктуры с неподтвержденными потребителями создаваемых мощностей, к низкой степени загрузки созданных объектов инфраструктуры.
Основными причинами неэффективности бюджетных расходов являются:
1) принятие решений об осуществлении бюджетных инвестиций без проведения сравнительного анализа различных вариантов реализации инвестиционного проекта, в первую очередь за счет привлечения частных инвестиций;
2) принятие решений о государственной поддержке реального сектора экономики при использовании механизмов, обеспечивающих незначительный охват участников рынка, что существенным образом искажает конкурентные условия ведения бизнеса;
3) недостаточный уровень требований к обоснованности направления бюджетного финансирования на создание объектов инфраструктуры и ответственности получателей бюджетной поддержки за достижение установленных целевых показателей, особенно в случаях, когда указанная инфраструктура предназначена для обеспечения потребностей новых промышленных предприятий, а также технологических и сервисных компаний;
4) наращивание объемов незавершенного строительства и, как следствие, сокращение экономического эффекта от использования создаваемых объектов (так, в 2014 г. не введено в эксплуатацию 407 объектов, или 52,7 % от общего количества объектов, предусмотренных к вводу в 2014 г., что является самым низким показателем за последние пять лет);
5) создание условий для поддержки неэффективных и неконкурентоспособных предприятий, а также предприятий-монополистов, препятствующих модернизации производства и управлению издержками, в том числе за счет внедрения инновационных технологий;
6) финансовое обеспечение инновационных проектов без использования рыночных инструментов, а также компетенций и финансовых возможностей ранее сформированных институтов развития и, как следствие, принятие избыточных технологических и коммерческих рисков, приводящих к неэффективному использованию бюджетных средств.
При этом выбор инструмента государственной поддержки в виде бюджетных инвестиций вне процедуры анализа различных вариантов реализации инвестиционного проекта существенно (в некоторых случаях – решающим образом) влияет на инвестиционную привлекательность участия в проекте для частных инвестиций.
В частности, решение о финансировании инвестиционных проектов в форме докапитализации компаний с государственным участием влечет за собой сокращение долей частных инвесторов и, как следствие, сокращает их заинтересованность в участии в капитале таких проектов совместно с публичным партнером.
В этой связи необходимо установить нормативно-правовое регулирование нового порядка подготовки и реализации решений о государственном или муниципальном участии в реализации проектов, соответствующих целям государственной политики и направленных на достижение целевых показателей государственных программ, главное отличие которого от действующего регулирования заключается в построении системы принятия инвестиционных решений на проектных подходах, а не пообъектных принципах.
Кроме того, планируется подготовить проекты нормативных правовых актов и решений Правительства Российской Федерации, устанавливающих обязательность проведения на вариативной основе различных форм и способов государственной поддержки инвестиционных проектов частных инвесторов, включая осуществление закупок продукции, производимой инвестором, заключение специального инвестиционного контракта, предусмотренного Федеральным законом № 488-
ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" от 31 декабря 2014 г., использование инструментов возвратного и проектного финансирования, а также гарантийную поддержку с использованием возможностей Агентства кредитных гарантий и региональных гарантийных фондов.