В организации бюджетного процесса сложилась практика утверждения в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений в отсутствие принятых нормативных правовых актов и утвержденных проектных документаций, получивших положительные заключения по результатам их государственной экспертизы и проверки сметной стоимости объектов капитального строительства.
С учетом длительности процедуры подготовки данных документов значительный объем расходов на осуществление капитальных вложений приходится на конец финансового года, что приводит к образованию остатков неиспользованных бюджетных ассигнований.
При этом в ходе составления проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг., а также при подготовке нормативного правового акта Правительства Российской Федерации о реализации данного федерального закона предлагается проработать вопрос ужесточения сроков разработки проектной документации на объекты капитального строительства, финансовое обеспечение строительства (реконструкции) которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.
В настоящее время отсутствуют единые подходы к предоставлению из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование строительства объектов региональной (муниципальной) собственности.
Представляется целесообразным разграничить способы софинансирования из федерального бюджета расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) следующим образом:
– предоставление региональным бюджетам "капитальных" субсидий из федерального бюджета только в случае, если региональные (муниципальные) объекты недвижимости необходимы для функционирования объектов федеральной собственности;
– софинансирование создания других объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) путем предоставления единой (комплексной) субсидии в рамках государственных программ.
Должен быть решен ряд вопросов, связанных с использованием целевых средств, предоставляемых из бюджета в виде взносов в уставные капиталы компаний с государственным участием.
В частности, проблема заключается в образовании на счетах юридических лиц в кредитных организациях временно неиспользуемых средств, полученных из бюджета на реализацию инвестиционных проектов, а также наличие практики размещения указанных средств на банковских депозитах, что не может способствовать достижению целей государственной инвестиционной политики.
Кроме того, не обеспечена прозрачность расходов бюджета, направляемых на реализацию инвестиционных проектов через вертикально интегрированные структуры, в том числе связанных с созданием объектов капитального строительства дочерних организаций указанных интегрированных структур.
Для решения обозначенных проблем предлагается принять следующие решения:
1) ужесточить контроль использования компаниями с госучастием средств, предоставленных из бюджета в виде взносов в их уставные капиталы, с возможностью расширения применения механизма перечисления целевых средств на счета в органах Федерального казначейства;
2) выработать механизм возврата хозяйственным обществом целевых взносов в случае недостижения показателей эффективности реализации инвестиционного проекта;
3) урегулирование механизма использования хозяйственными обществами остатков бюджетных инвестиций на цели реализации других инвестиционных проектов (или возврата указанных остатков в соответствующий бюджет).
Высокие риски для бюджетной системы возникают в связи с оттоком средств бюджета в юрисдикции, которые не отвечают признакам прозрачности ведения финансово-хозяйственной деятельности действующих на их территориях юридических лиц (офшорные зоны).
В этой связи в течение 2016 г. будут реализованы мероприятия, направленные на обеспечение мер по деофшоризации российской экономики, заключающиеся в установлении запрета на предоставление средств из бюджета (субсидий и бюджетных инвестиций), а также государственных и муниципальных гарантий юридическим лицам, зарегистрированным в офшорных юрисдикциях или контролируемым из офшорных зон.
С учетом сокращения доходов федерального бюджета и падения темпов экономического роста система принятия инвестиционных решений требует усовершенствования, в том числе в части переноса акцентов с прямого вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий на создание условий, обеспечивающих максимальную привлекательность соответствующих проектов для частных инвесторов.
В частности, проекты могут быть профинансированы кредитными организациями путем привлечения частного инвестора. В отдельных случаях, при затруднениях кредитных организаций в фондировании, проекту могут быть предоставлены государственные гарантии (примером могут служить проекты, отбираемые по механизмам, предусмотренным постановлениями Правительства Российской Федерации № 1044 от 11 октября 2014 г. и № 2016 от 10 декабря 2010 г.). Также такие проекты могут быть профинансированы уже созданными институтами развития, например Российским фондом прямых инвестиций, Фондом развития Дальнего Востока, Внешэкономбанком и другими.
В то же время возможны иные подходы к определению графиков компенсации процентной ставки, например переход от частичной компенсации на протяжении всего кредита к полной, но ограниченной по времени предоставления одним-двумя годами в зависимости от общей продолжительности проекта. Это позволит направить субсидии большему количеству проектов и перестать поддерживать неэффективные проекты, которым на третий год реализации необходима компенсация процентной ставки. Кроме того, увеличится эффект для предпринимателей именно в начальный "льготный" период его реализации, когда проект еще не создает входящих финансовых потоков.
Следует активно развивать новый механизм компенсации затрат субъектов Российской Федерации и частных инвесторов на создание инфраструктуры комплексных инвестиционных проектов, включая проекты по созданию технопарков, индустриальных парков, а также на реализацию иных форм поддержки инфраструктурных проектов в объеме дополнительных налоговых поступлений (по постановлению Правительства Российской Федерации № 1119 "Об отборе субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение государственной поддержки в форме субсидий на возмещение затрат на создание инфраструктуры индустриальных парков и технопарков" от 30 октября 2014 г.).
Повышение эффективности проектного управления инвестициями может быть реализовано за счет расширения применения концессионных соглашений, заключаемых в рамках Федерального закона № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" от 21 июля 2005 г. По состоянию на март 2015 г. из 595 проектов государственно-частного партнерства, находившихся на различных стадиях реализации, подавляющее большинство приходилось на концессионные соглашения (восемь федеральных и 428 региональных).
С учетом изменений, внесенных в ФЗ о концессиях Федеральным законом № 256-ФЗ от 21 июля 2014 г. (в редакции от 29 декабря 2014 г.) и вступивших в силу с 1 мая 2015 г., заключение концессионных соглашений в отношении использования объектов государственной собственности с частичной компенсацией затрат частного инвестора на создание либо модернизацию объектов капитального строительства не будет ограничено проектами, связанными с развитием автодорожной инфраструктуры.
Наряду с обеспечением прямого бюджетного финансирования, направленного на формирование и поддержание рентабельности активов в сфере промышленного производства, политика осуществления закупок продукции, производимой инвестором, также способна обеспечить необходимую инвестиционную привлекательность проектов по созданию новых производственных мощностей, а также по модернизации действующих. Данный механизм предусматривает передачу компетенций по планированию, формированию факторов производства и их комбинированию в целях получения прибыли в полном объеме от государства к экономическим агентам.
Таким образом, финансовые возможности государства в качестве потребителя товаров и услуг соответствующего профиля многократно превышают возможности федерального бюджета по государственной поддержке соответствующих отраслей промышленности, в том числе в нефтегазовой отрасли ЕАЭС.
Необходимо гармонизировать возможности федерального бюджета и правового режима нефтегазовой отрасли ЕАЭС.
Правовой режим иностранных инвестиций в нефтегазовой отрасли ЕАЭС требует дальнейшего совершенствования в части:
– гармонизации национального законодательства, формулирования единой для стран ЕАЭС специальной терминологии, категориального аппарата инвестиционной деятельности;
– законодательного закрепления основополагающих понятий режима иностранных инвестиций (инвестиционный договор, инвестиционное соглашение, инвестиционный консультант, инвестиционная безопасность);
– возможности участия иностранного инвестора через различные фонды развития в специальных государственных и иных программах поддержки, доступных пока только для отечественных инвесторов;
– законодательного закрепления в национальном законодательстве (инвестиционном, налоговом, таможенном и др.) государств-участников экономических гарантий защиты прав иностранного инвестора, включая предоставление льгот по уплате налоговых и неналоговых платежей (экологические платежи, штрафы);
– подготовки квалифицированных специалистов, инвестиционных консультантов в приоритетных сферах экономики, в том числе нефтегазовой.
Предложения по совершенствованию правового регулирования инвестиционных отношений в Республике Крым как в особой экономической зоне Российской Федерации:
1. С целью привлечения иностранного капитала в Республику Крым, модернизации транспортной и иной ее инфраструктуры, развития туризма и санаторно-курортной деятельности рекомендуется внести изменения в п. 2 и 3 ст. 5 ФЗ "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" в части установления безвизового режима для иностранных инвесторов и иностранных туристов при въезде в Республику Крым и город федерального значения Севастополь.
2. Систематизировать нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующее инвестиционные правоотношения, а также создание, функционирование и прекращение действия свободных экономических зон, с тем чтобы исключить существование коллизий между нормами федерального и регионального законодательства в целях эффективной правоприменительной деятельности, а также притока иностранного капитала для модернизации экономики России в целом и производственной, социальной инфраструктуры Крымского региона в частности.
3. Провести гармонизацию нормативно-правовых актов Российской Федерации в сфере инвестиционной деятельности, ориентируясь на подписанные Российской Федерацией международные договоры и соглашения, в частности Договор о Евразийском экономическом союзе, Соглашение и другие международные акты, уделяя особое внимание государственным гарантиям, предоставляемым иностранным инвесторам (возмещение инвесторам ущерба и гарантии инвесторами, гарантии прав инвесторов при экспроприации, порядок досудебного разрешения инвестиционных споров).
4. Активизировать развитие малого и среднего предпринимательства в Республике Крым путем привлечения инвестиционного капитала в форме публичного размещения компаниями акций на фондовой рынке. При этом необходимо детально разработать механизм использования инструмента IPO в условиях развития предпринимательства в Республике Крым, упростить нормы правового регулирования процесса размещения акций, в том числе для иностранных инвесторов, активно вести разъяснительную работу по повышению финансово-правовой грамотности среди населения Российской Федерации, имеющего необходимые сбережения при отсутствии эффективных инвестиционных инструментов и объектов инвестиционных вложений.
5. В целях развития виноградарства и виноделия в Крымском регионе, а также для определения правового статуса саморегулируемых организаций виноградарей и виноделов Республики Крым принять закон Республики Крым "О развитии виноградарства и виноделия".
6. Представляется целесообразным внести изменения в налоговое законодательство Республики Крым и города федерального значения Севастополь в части установления льготного налогового режима, освобождения от региональных налогов представителей среднего и малого бизнеса – инвесторов, резидентов Крымской свободной экономической зоны на период в первые 5 лет работы с целью привлечения иностранного капитала в развитие и модернизацию санаторно-курортной, туристской деятельности, винодельческого производства.
7. Внести изменения в ФЗ № 377-ФЗ "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополь" от 29 ноября 2014 г. (ред. от 31 декабря 2014 г.) в части закрепления в договоре об условиях деятельности в Республике Крым как в особой экономической зоне гарантий прав инвесторов, предусмотренных международными актами, в частности Договором о Евразийском экономическом союзе, а именно:
"1. Инвесторы имеют право на возмещение ущерба, нанесенного их инвестициям в результате гражданских беспорядков, военных действий, революции, мятежа, введения чрезвычайного положения или иных подобных обстоятельств на территории Российской Федерации.
2. Инвестиции инвесторов не могут быть подвергнуты прямо или косвенно экспроприации, национализации, а также иным мерам, равносильным по последствиям экспроприации или национализации, за исключением случаев, когда такие меры принимаются в общественных интересах в установленном законодательством Российской Федерации порядке, не являются дискриминационными и сопровождаются выплатой быстрой и адекватной компенсации".
8. В целях обеспечения прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, а также в целях эффективного расходования средств федерального бюджета, инвестируемых в транспортную и социально-экономическую инфраструктуру Республики Крым и города федерального значения Севастополь, рекомендуется создать на основании Федерального закона № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" от 21 июля 2014 г. орган общественного контроля – Общественную инспекцию, в функции которой входило бы наблюдение за расходованием государственных денежных средств, выделенных в рамках реализации федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года".
9. Исходя из благоприятного экономико-географического и транспортного расположения рекомендуется принять федеральный закон Российской Федерации "О Международном финансовом / инвестиционном центре", регулирующий создание, функционирование регионального международного финансового центра либо международного инвестиционного центра в городе федерального значения Севастополь.
10. Принять на федеральном уровне нормативно-правовой акт, регламентирующий правовое положение инвестиционного уполномоченного / инвестиционного омбудсмена и инвестиционного консультанта либо внести в ст. 4 ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", ст. 2 ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" в части характеристики субъектов инвестиционных отношений дополнения следующего содержания:
"1. Инвестиционный уполномоченный (омбудсмен) – назначаемое Президентом Российской Федерации должностное лицо, наделенное в соответствии с нормативно-правовым актом полномочиями по контролю за соблюдением субъектами инвестиционных отношений инвестиционного законодательства, защите прав и интересов инвесторов, а также рассматривающее в досудебном порядке споры, возникающие в связи с заключением, исполнением и прекращением действия инвестиционного договора / контракта.
2. Инвестиционный консультант – физическое либо юридическое лицо, профессионально консультирующее физические и юридические лица по вопросам инвестирования и методам управления активами. Инвестиционный консультант отвечает за разработку инвестиционной политики. С учетом общей финансовой ситуации клиента и его инвестиционных задач он помогает сформировать комплексную программу инвестирования, включающую различные направления".
Заключение
Подводя итоги проведенного исследования правового регулирования промышленной политики России с позиции привлечения иностранных инвестиций, можно отметить следующее.
На настоящий момент правовое регулирование промышленной политики в России осуществляется на трех уровнях: международном, федеральном и региональном. Причем основным нормативно-правовым актом остается Федеральный закон № 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" от 31 декабря 2014 г..
Наднациональное правовое регулирование промышленной сферы в рамках Евразийского экономического союза должно осуществляться в соответствии с Договором о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы от 19 мая 2011 г., который сохраняет свою юридическую силу в связи с принятием Договора о Евразийском экономическом союзе.
Однако, несмотря на то, что ФЗ "О промышленной политике" был принят в 2014 году, уже можно говорить о выявленных правоприменительной деятельностью правовых пробелах. Многие положения закона № 488-ФЗ требуют дальнейшего развития. Так, закон № 488-ФЗ должен вменять в обязанности федеральным и региональным органам исполнительной власти регулярное проведение мониторинга состояния и хода развития подконтрольных им промышленных комплексов, отраслей и предприятий, а кроме того, уточнять получаемые результаты в зависимости от экономической, социальной и политической обстановки и потребностей страны с последующим внесением изменений в государственную программу Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности".
В законе № 488-ФЗ присутствует интересная идея "специального инвестиционного контракта", которая может в дальнейшем преобразоваться в полноценную концепцию закона о приоритетных инвестиционных проектах.
Общей целью совершенствования и последующей реализации закона № 488-ФЗ должно стать создание единой действенной и эффективной системы государственной поддержки российского промышленного сектора.
Также выявлен ряд проблем как системного, так и специального характера в сфере правового регулирования промышленной политики, которые требуют незамедлительного разрешения, среди них:
– отсутствие полноценной системы стратегических документов, которые задавали бы актуальные приоритеты социально-экономического развития и государственной политики в сфере промышленности, как того требует Федеральный закон № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в России" от 28 июня 2014 г.;
– большинство действующих стратегических документов (Концепция долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года, отраслевые документы стратегического планирования) утверждены в других макроэкономических и внешнеполитических реалиях и не пересматривались в последние годы на предмет увязки с заявленными приоритетами государственной политики (например, установленными Указами Президента России от 7 мая 2012 г.);