В идеале политика не должна идти впереди права, т. е. политическая целесообразность обязана обладать и качеством правовой необходимости. В обществе, где провозглашены принципы демократии и правовой государственности, целесообразным для государственной власти является лишь то, что соответствует целям, преследуемым правом. Ведь право в большей степени, чем политика, служит интересам всего общества, а не тем или иным политическим силам, элитам, сменяющим друг друга у штурвала власти. Излишняя политизация права приводит к тому, что падение авторитета права в обществе связывается лишь с выбором государственной властью той или иной политической линии. В реальности же право достаточно дистанцировано от политики, а оптимальная модель их взаимопроникновения и взаимодополнения возможна в рамках правовой политики государства.
Все области политики взаимодействуют между собой. Но специфика правовой политики проявляется в том, что лишь в ее рамках возможно опосредование, определение этого взаимодействия. С одной стороны, правовая политика – это часть, например, семейной политики, связанная с юридической формализацией семейно-брачных отношений. Регулирование сложных экономических проблем, отличающееся особой актуальностью и требующее оперативного вмешательства, также связано с законотворчеством. Примером тому служит Федеральный закон "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики", принятый в связи с необходимостью корректировать деятельность исполнительной власти после печально известных событий августа 1998 г.
Но с другой стороны, правовая политика – это всеобъемлющий пласт политической сферы, связанный с целенаправленным распространением действия норм права на те или иные сферы общественной жизни. В данном ракурсе цель правовой политики – экспансия права за счет захвата поля действия морали, религии, обычаев и корпоративных норм. Данная тенденция иногда опасна. Так, неоправданное расширение предмета правового воздействия в жизни общества, как и излишняя детализация регулирования, – это признаки полицейского, а не правового государства.
По мнению В.Е. Гулиева, государственная политика по направленности воздействия на правопорядок, может быть как поддерживающей право, так и разрушающей его [43] . Данное утверждение, с нашей точки зрения, верно лишь в определенных условиях – когда происходит видоизменение предшествующей правовой и политической системы. В нормальных условиях стабильного, поступательного общественного развития нежелательна ситуация, когда государство одной рукой закрепляет право в законодательстве, а другой рукой – тотчас разрушает его. Данный вывод не противоречит правильному утверждению о том, что отдельные законы по своему содержанию могут быть прогрессивными и устаревшими, логичными и противоречивыми, справедливыми и несправедливыми. (Подобной точки зрения придерживаются многие отечественные правоведы: В.В. Лазарев, В.Д. Горобец и др.) В указанном выводе отражен тот факт, что доля субъективизма в политике вообще и в правовой политике в частности достаточно высока.
Феномен правовой политики государства состоит в том, что, проводя эту политику, государство всегда ограничивает пределы публичной власти, определяет для себя масштаб свободы. Поэтому так часто общество страдает от борьбы двух тенденций во власти: во-первых, потребности в разумном самоограничении, продиктованном интересами общества, и, во-вторых, стремления к деспотическому господству. В зависимости от превалирования той или иной тенденции можно считать антиподом правовой политики антиправовую политику, которая не опирается на принципы права и противоречит действующей в обществе системе правовых норм.
Сузить сферу собственного усмотрения государства помогает формирование институтов демократии, особенно гражданского общества. Влияние гражданского общества на государство очень важно, так как оно закладывает основу такой правовой политики, которая бы соответствовала объективно обусловленным ожиданиям и интересам общества. Ведь роль права в жизни общества не всегда была прогрессивной (с высот современного понимания прогресса), соответствующей интересам большинства. Зачастую правовыми средствами ущемлялись интересы меньшинства. В зависимости от того, как право взаимодействует с другими соционормативными регуляторами, чьи интересы оно выражает и как происходит его реализация, право может играть нейтральную, прогрессивную или реакционную роль. Так, господство норм обычного права часто придает обществу излишне консервативный характер. Вместе с тем стремление законодателя "подтянуть" общество до высоты вновь созданного законодательства также чревато серьезными социальными конфликтами.
Право – это не только система стандартов поведения. Оно предполагает наличие определенной системы инструментов, с помощью которых осуществляются правила поведения. Параметры этой системы обозначены законодательством, но только политика государства приводит этот механизм в движение, конкретизируя его. Таким образом, сама правовая политика неизбежно включает в себя элементы, относящиеся к области правообразования, области изменения и воздействия на право, к сфере реализации норм права.
В ходе дискуссий, развернувшихся на страницах периодических изданий, и состоявшегося в мае 1997 г. в Саратовской государственной академии права "круглого стола" по теме "Приоритеты правовой политики в современной России" были предложены самые разнообразные определения правовой политики. В одних понятия "правовая политика" и "юридическая политика" отождествлялись. В других – правовая политика трактовалась слишком узко, преимущественно в области законотворчества. В третьих, чересчур абстрактных определениях к правовой политике относилось все то, что связано с правовой деятельностью государства.
С учетом того, что правовая политика включает в себя деятельность, способствующую закреплению позитивного права, и деятельность, направленную на его совершенствование, а также связана с областями естественного и обычного права, при определении правовой политики следует учитывать, что ее основу составляют разнообразные действия государства в различных областях общественной жизни, но ориентированные на лозунг "Все – для права и во имя права!".
Таким образом, правовая политика – это "стратегия деятельности государства в сфере правового регулирования" [44] , а также деятельность, отражающая интересы общества в перераспределении сфер влияния различных социальных регуляторов.
§ 2. Субъекты правовой политики
Правовая политика осуществляется через деятельность субъектов политики.
Правовую политику при демократическом режиме невозможно представить как деятельность только государства либо только гражданского общества. Их взаимное участие в правовой политике направлено на решение тех специфических задач, которые присущи лишь правовой политике. Гражданское общество, участвуя в правовой политике, ограничивает с помощью права саму сферу властвования. А государство упорядочивает политическими средствами гражданское общество, не позволяя ему утратить те связи и признаки, которые отличают гражданское общество от традиционного.
Но при характеристике правовой политики следует учитывать, что все-таки правовая политика осуществляется преимущественно государством и всеми его органами, действующими на основе и во исполнение норм права. Между тем субъектами правовой политики являются также институты гражданского общества, зачастую выступающие движущей силой правовой политики. Так, некоторые формы прямой демократии (митинги, петиции, пикетирование и др.) вполне способны в условиях демократического общества повлиять не только на практику правоприменения, но и на качественную составляющую процесса принятия законов. А референдум и вовсе является квинтэссенцией политики и права.
Следует различать субъекты формирования правовой политики и субъекты осуществления этой политики, хотя данная точка зрения разделяется не всеми исследователями [45] . Так, различные общественные организации воздействуют на процесс принятия правовых решений, но в правоприменительной деятельности участвуют лишь определенные законом субъекты (правоприменительные органы). Различные социальные силы влияют на государственную наградную политику, оказывают на нее определяющее воздействие, но осуществляет наградную политику лишь государство через деятельность специально на то уполномоченных органов и должностных лиц.
Ввиду разнообразия этих субъектов и многообразия их деятельности можно говорить о различных видах правовой политики.
Во-первых, это государственная правовая политика, осуществляемая государственными органами и учреждениями, и, во-вторых, правовая политика, осуществляемая различными общественными организациями.
§ 3. Основные характеристики правовой политики в демократическом государстве
Ориентированная на правовые ценности политика государства тесно связана с иными направлениями государственной деятельности, особенно в сфере экономической жизни общества. Так, Российскому государству для либерализации и оздоровления общества, искоренения наследия тоталитаризма потребовалось и проведение новой правовой политики, прежде всего проявившейся в преобладании частноправовых моментов в правовом регулировании.
Цель правовой политики состоит в создании эффективного механизма правового регулирования, в цивилизованном использовании юридических средств для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека, укрепления законности и правопорядка, формирования правовой государственности и высокой правовой культуры общества и личности [46] .
Любое направление политики наряду с правовой частью имеет и организационно-правовую составляющую (наградная политика, поощрительная, демократизация избирательной системы, альтернативная воинская служба и т. д.). Проблема состоит в том, считать ли эти действия частью правовой политики государства. При широком понимании правовой политики организационные меры есть часть правовой политики. Если же трактовать правовую политику узко, то организационные меры не следует включать в нее. Так, П.В. Коробов полагает, что уголовная политика государства осуществляется и организационными, техническими и иными средствами, но эта часть уголовной политики не является правовой политикой [47] .
Если рассматривать правовую политику широко, как деятельность государства по достижению значимых для права целей, реализации всех своих функций только в соответствии с правовыми ценностями, то всю эту деятельность можно "облачить" в двоякого рода одежды, в зависимости от преобладания тех или иных средств: "чисто" правовую и организационную. Там, где присутствует решение проблем путем обращения к правотворчеству, – это "чисто" правовая политика. Особенность юридических средств проявляется в том, что они четко и точно закреплены в нормах права. Это запреты, наказание, поощрение, договорное регулирование отношений, правовое стимулирование (льготы). Особую важность приобретает оптимальное сочетание различных средств и его соответствие целям правовой политики. Также важно определить, какие политико-правовые цели могут быть достигнуты с помощью создания и применения норм права, а какие – с помощью иных внеправовых механизмов.
В ряде случаев принимаются властные решения, но без создания норм права, в итоге воздействующие на правовую действительность. Это – организационные, экономические, социологические (прогностические) вспомогательные средства правовой политики. Организационные рычаги правовой политики проявляются в реорганизации судебной системы, изменении требований к занятию адвокатской, нотариальной практикой. Одним из важнейших направлений правовой политики Российского государства является политика информатизации правовой сферы [48] . Организация доступа к правовой информации – прежде всего обязанность государства, участвующего в создании позитивного права и обеспечивающего его действие.
Экономическое средство правовой политики – повышение оплаты труда судей, законодателей, научных сотрудников правоведческих учреждений. Социологические (прогностические) средства предполагают планирование программ по развитию правовой системы, меры в области совершенствования юридической науки, повышения правового сознания и правовой культуры.
Правовое воспитание – неизменный атрибут правовой политики. Оно играет роль инструмента при проведении разнообразных мер по повышению правового сознания, необходимо на каждом направлении и этапе правовой политики. Учитывая, что правовой нигилизм представляет собой такое состояние общественного сознания, при котором в обществе сочетаются юридическая некомпетентность с негативной оценкой права, а противоправное поведение становится оптимально возможным вариантом поведения (стереотипом), необходим комплекс мер по преодолению синдрома "отторжения права".
Эффективность государственной политики при этом в первую очередь будет зависеть от согласованности мер, от уровня имеющейся правовой культуры всех субъектов политической системы общества, но прежде всего государства и его служащих. Ведь не является секретом недостаточно высокий уровень правового сознания представителей законодательной власти, правоприменителей. Заслуживают одобрения действия государства по повышению осведомленности граждан о действующей системе позитивного права, несмотря на то, что существуют проблемы с правовой информированностью государственных и муниципальных служащих, с качеством официальных публикаций текстов законов. Так, некоторые издательства неверно перепечатывают текст Конституции Российской Федерации, вплоть до того, что сообщают своим читателям о том, что мужчина и женщина имеют "не равные" права. С точки зрения типографской оплошности – не велика беда, но каким уродливым деформациям может подвергнуться правовое сознание доверчивого школьника, изучающего подобный "Основной закон" государства. Поэтому необходим более тщательный контроль за деятельностью всех субъектов в сфере правовой информации и популяризации права.
Повышению навыков правомерного поведения в большей степени способствуют меры поощрения за добросовестную уплату налогов, отсутствие "серой" бухгалтерии на предприятиях и т. п., тогда как постоянное обращение средств массовой информации к разнообразным вариантам обхождения закона не поднимает авторитет закона, а наоборот, ведет к правовому отчуждению. Современное состояние российского общества таково, что без государственной поддержки (в том числе и со стороны научного потенциала) понимание того, что существующий порядок несовершенен, может наступить не так скоро, как требуется.
Отраслевая правовая политика может существовать и в рамках законодательной политики (принятие разного рода нормативных правовых актов, систематизация законодательства), правоприменительной (деятельность органов внутренних дел, судов), юридической (научные исследования в различных областях). Но для достижения эффекта в этих сферах необходимо обеспечивать надлежащую материальную базу, привлекать общественность к участию в деятельности суда присяжных, реформировать систему правоохранительных органов с целью искоренения коррупции, взяточничества.
В условиях демократии государство не должно вмешиваться в жизнь гражданского общества, но оно обязано способствовать тому, чтобы она не препятствовала правовой деятельности государства, граждан и иных субъектов. В частности, от государства требуется проведение такой политики, которая бы свела на нет действие факторов, деформирующих законодательный процесс. Укрепление основ представительной демократии способствует уменьшению влияния частных, узкогрупповых интересов, замене стихийного лоббирования отдельных группировок (прежде всего промышленно-финансовых, банковских групп, а иногда и отдельных органов государства) на партийно-политическое опосредование интересов широких социальных слоев. В то же время лоббирование представляет собой один из способов, инструмент взаимодействия представительной власти с иными ветвями власти и общественными организациями. Лоббизм способен мобилизовать ресурсы гражданского общества на поддержку того или иного законопроекта или создать оппозицию ему, тем самым способствуя сплочению общества. В демократически развивающемся обществе посредством лоббирования осуществляется влияние и на управленческие решения, власть побуждается к более активным действиям, обращается внимание на незаслуженно обойденные вниманием проблемы.
Правовая политика общественных организаций может быть представлена как деятельность в связи с изменением и корректировкой государственной правовой политики (народная законодательная инициатива в Италии, лоббирование в правотворческой деятельности и в правоприменительной сфере, реализация форм прямой демократии, акции гражданского неповиновения, означающие неприятие либо действующего права, либо практики его применения, и т. д.). Также важна деятельность по изменению границ вмешательства государства в жизнь гражданского общества (расширение компетенции местного самоуправления, передача функций государства церкви или корпоративным организациям и т. д.).
§ 4. Принципы правовой политики
Принципы правовой политики закладывают основы, определяющие содержание деятельности государства по осуществлению правовой политики. При проведении любой политики, в том числе и правовой, в условиях демократического и правового государства необходимо, чтобы правовые принципы и ценности стояли над политикой, не были подвержены манипулированию со стороны государства.
Если придерживаться классификации принципов права, предложенной в трудах Л..С. Явича и Н.Н. Вопленко [49] , то правовая политика государства в первую очередь ориентируется на так называемые политические принципы права. Их специфика состоит в том, что они относятся к числу общесоциальных, а не специально-юридических принципов. Общесоциальными же принципы называются потому, что фиксируют те идеи, которые производны от факторов экономической, политической, социальной динамики общества.
Принципы правовой политики производны от состояния политической системы общества, официально установленных правовых идеалов и практики их достижения. К их числу относятся: 1) связанность общими принципами права (справедливость, гуманность, обеспечение формального равенства и т. д.); 2) научная обоснованность;
3) соответствие принципам демократического общества; 4) соответствие международным стандартам в области прав человека; 5) реализм.
Принципы свободы и справедливости, являющиеся одновременно основой и целью правовой политики, предполагают, что не только действие правовых институтов свободно от вмешательства извне (например, неподвластность правовых норм религиозным ценностям в светском государстве) и общество оценивает существование этих институтов как справедливое, но и их становление проходило под прямым воздействием этих принципов. В противном случае может сложиться недопустимая для правового демократического государства ситуация, когда в становлении права используются неправовые методы.